Земельные участки. Образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII – начало XXI в.)

С момента введения в действие Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. земельные споры стали рассматриваться также судами общей юрисдикции и арбитражными судами в качестве второй инстанции. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» соответствующие нормы ЗК РСФСР 1991 г. были признаны недействующими; граждане и организации получили право обращаться за защитой своих земельных прав непосредственно в суд[81 - Обзор научной литературы по классификации земельных споров см.: Савенко Г.В. Земельные иски в современном российском праве: постановка вопроса//Вестник гражданского права. 2016. № 4. С. 82—118.]. Этим самым была подведена черта под целой «административной» эпохой и произошел возврат к судебному порядку рассмотрения земельных споров. В последующем изменился сам характер земельных споров, в результате чего возникли (или правильней даже сказать – были «восстановлены в правах») земельные иски, о чем подробный разговор состоится в гл. III и IV наст. изд.

§ 3. Правоустанавливающие и правоподтверждающие документы на земельные участки

Вопрос о правоустанавливающих и правоподтверждающих документах на земельные участки за период с 1922 по 1991 г. ни в нашем академическом, ни в научно-практическом правоведении не затрагивался. Полагаем, что подобная несправедливость должна быть преодолена, так как вопрос об этих документах имеет важное практическое значение в деле защиты прав правообладателей при помощи как классических вещных исков, так и земельных исков. Для удобства в использовании обобщенных сведений мы осуществили обзор документов, разбив их на отдельные группы – много- и односоставные.

1. Правоустанавливающие документы до 31 декабря 1991 г.:

• акты о предоставлении земельных участков в бессрочное пользование для капитального строительства и последующей эксплуатации государственным, кооперативным и общественным организациям;

• нотариально удостоверенные договоры о праве застройки (заключенные до 26 августа 1948 г.);

• нотариально удостоверенные договоры о предоставлении земельных участков под строительство жилых домов на праве личной собственности (заключенные после 26 августа 1948 г.);

• нотариально удостоверенные договоры о предоставлении жилищно-строительным коллективам индивидуальных застройщиков земельных участков под строительство жилых домов (п. 2.1 Инструкции о порядке провед. регистр, жил. фонда 1985 г.);

• типовой договор (с 1965 г.), заключаемый отделом коммунального хозяйства с застройщиком под строительство индивидуального жилого дома на праве личной собственности (форма утверждена приказом Госстроя РСФСР и Министерством коммунального хозяйства РСФСР от 6 октября 1965 г. № 67) (п. 30 Инструкции о порядке отвода зем. уч. под индивид, жил. строит, на терр. РСФСР);

• решение исполкома городского, районного Совета депутатов трудящихся об отводе земельного участка (п. 26 Инструкции о порядке отвода зем. уч. под индивид, жил. строит, на терр. РСФСР);

• вступившие в законную силу решения суда, подтверждающие право застройки (п. 2.1 Инструкции о порядке провед. регистр, жил. фонда 1985 г.).

2. Правоподтверждающие документы:

• выписки из реестров государственных нотариальных контор об удостоверении договоров купли-продажи, мены и дарения, а также о выдаче свидетельств о праве на наследство и других нотариальных документов, устанавливающих переход права собственности на жилой дом (помещение) и права застройки, если выписки содержат все необходимые данные, подтверждающие переход права собственности и права застройки;

• выписки из реестра нотариальной конторы о совершении сделки, устанавливающей переход права застройки, относящиеся к периоду времени до 20 августа 1948 г. (п. 2.1 Инструкции о порядке провед. регистр, жил. фонда 1985 г.);

• государственные акты образца, принятого Постановлением Совета министров СССР от 6 марта 1975 г. № 199 «О выдаче землепользователям государственных актов на право пользования землей», которое утвердило единую для СССР форму государственного акта на право пользования землей.

3. Документы двойной правовой природы (и правоподтверждающие, и землеустроительные):

Земельная запись на право пользования землею, находящейся в черте города (1922–1948 гг.)[82 - Составлялась в соответствии со ст. 192 ЗК РСФСР 1922 г. и ст. 8 Положения о земельных распорядках в городах. Состояла из трех частей: описание земельного участка с находящимися на нем строениями; отметки о земельной регистрации и выкопировки с реестрового плана в необходимом масштабе (например, 1:250).].

4. Землеустроительные документы:

Акт об отводе земельного участка в натуре (с 19декабря 1966 г.; п. 30 Инструкции о порядке отвода зем. уч. под индивид, жил. строит, на терр. РСФСР).

5. Документы производной правовой природы (с 10 марта 1970 г.[83 - По состоянию на 10 марта 1970 г. действовали Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (утв. Законом СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII) (Ведомости ВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485). Они утратили силу в связи с изданием Постановления ВС СССР от 28 февраля 1990 г. № 1252-1 (Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 10. Ст. 130).]).

Для сельских населенных пунктов: решение общего собрания членов колхоза или собрания уполномоченных либо администрации совхоза, предприятия, организации и учреждения, утверждаемое исполнительным комитетом сельского Совета депутатов трудящихся, об отводе земельных участков рабочим, служащим, пенсионерам и инвалидам, проживающим в сельской местности, из состава земель, ранее предоставленных государством совхозам, предприятиям, организациям и учреждениям[84 - Статья 12 Основ ЗК Союза ССР предусматривала правило, согласно которому колхозы, совхозы, другие предприятия, организации и учреждения в установленных законом случаях могут предоставлять из закрепленных за ними земель земельные участки во вторичное пользование. Порядок и условия вторичного землепользования определены ст. 25, 27, 28, 41, 42 и 43 настоящих Основ, а также другим законодательством Союза ССР и союзных республик (ч. 2 ст. 12 Основ ЗК Союза ССР). Аналогичная норма закреплена в ст. 65 ЗК РСФСР от 1 июля 1970 г.].

Вторичное землепользование, производное от основного, первичного, существовало только в решениях самой организации или учреждения, а также в утверждающих решениях исполкомов[85 - То, что такая земельно-правовая конструкция существовала в земельном праве еще до принятия Основ, подтверждает и Г.А. Аксененок: предоставление земельных участков первичными землепользователями вторичным (наделение) «не входит в функции распоряжения землей, а скорее относится по своему содержанию к функции внутрихозяйственного управления землей со стороны землепользователей» (Аксененок I.A. Указ. соч. С. 239).].

Ни Основы земельного законодательства Союза ССР, ни ЗК РСФСР от 1 июля 1970 г. не регулировали вопрос о выдаче государственных актов, подтверждающих возникновение вторичного пользования (на бессрочном праве). Выдача удостоверений была впоследствии предусмотрена только для временного пользования землей на основании ст. 19 ЗК РСФСР от 1 июля 1970 г.

Обратим особое внимание на то, что в настоящее время в практике защиты прав на земельные участки (впрочем, и на здания) как вещными исками (например, о признании права собственности или о признании права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, или негаторным иском), так и земельными исками (подробнее см. гл. III наст, изд.) все перечисленные нами документы активно используются сторонами спора в обоснование своих требований.

6. Действующие документы, подтверждающие права на земельные участки.

Массовая приватизация земельных участков в период проведения последней аграрной реформы сопровождалась и выдачей гражданам и юридическим лицам документов, подтверждающих права на них.

Самым ранним действующим и в настоящий момент документом, удостоверяющим права на землю, является государственный акт на право собственности, бессрочного (постоянного) пользования. Впервые он был назван в абз. 5 ст. 9 ЗК РСФСР: государственный акт на право собственности, бессрочного (постоянного) пользования выдается соответствующему сельскохозяйственному предприятию с указанием в нем размера земель, находящихся в государственной и коллективно-долевой собственности, списка собственников и земельной доли каждого из них. Однако только в сентябре 1991 г. Постановлением Совета министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. № 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»[86 - Документ опубликован не был.] были установлены единые для РСФСР две формы государственного акта.

Впоследствии специалистами Роскомзема была разработана, а Комитетом по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве РФ утверждена Инструкция Роскомзема от 9 марта 1992 г. «О порядке выдачи (замены) государственных актов на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»[87 - Документ опубликован не был.] (далее – Инструкция Роскомзема от 9 марта 1992 г.). Она определяла порядок составления, выдачи (замены) и хранения государственных актов.

Государственный акт по форме № 1 должен был выдаваться гражданам, которым предоставляются земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, индивидуального жилищного и дачного строительства, строительства гаражей, для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства, а также предпринимательской деятельности (п. 1.3).

Государственный акт по форме № 2 должен был выдаваться предприятиям, учреждениям, организациям, которым предоставляются земельные участки для сельскохозяйственного производства или для несельскохозяйственных нужд, а также гражданам для организации крестьянских (фермерских) хозяйств.

Согласно п. 1.8 Инструкции Роскомзема от 9 марта 1992 г. к государственному акту в качестве приложения выдается список собственников при передаче земельных участков в коллективно-долевую собственность гражданам из земель колхозов, других кооперативных сельхозпредприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных предприятий (при выдаче государственного акта по форме № 2). Важное значение в составе такого акта имеют графические данные – общие границы землепользования и указания смежеств на отдельных участках границы (например, от А до Б – такой-то смежный пользователь), а также указание площадей лесных и иных участков.

Что же касается земельных долей, то право на них первоначально должно было удостоверяться справкой, «выдаваемой в необходимых случаях» по форме, приведенной в приложении 1 к Инструкции Роскомзема от 9 марта 1992 г. По сути, в этом пункте Инструкции воспроизводились положения ст. 9 ЗК РСФСР 1991 г., содержание которой мы уже приводили выше.

Согласно п. 1.8 Инструкции государственные акты предназначались для выдачи не каждому участнику долевой (коллективно-долевой) собственности, а только предприятиям, в чьем пользовании ранее находилась земля. Именно в течение первого этапа агарной реформы возникла неопределенность, чье же право должны удостоверять государственные акты. Какие-либо дополнительные разъяснения, письма или инструкции, разрешающие эту неопределенность, после 9 марта 1992 г. нам не известны. Государственные акты на право собственности на землю образца 1991 г. не могли юридически безупречно удостоверить возникновение права долевой собственности на землю[88 - Савенко Г.В. Современные проблемы оборота земельных долей и участков сельскохозяйственного назначения / под ред. A.A. Ялбулганова. М.: ЦППИ, 2009. С. 26.].

Форма свидетельства на право собственности на землю, которое должно было иметь силу до оформления государственного акта, порядок выдачи такого свидетельства и его регистрации установлены письмом Государственного комитета РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств от 13 января 1992 г. № 3-14/60[89 - Документ опубликован не был.] (далее – письмо Госкомзема от 13 января 1992 г.). Предусматривалось, что эти свидетельства выдаются гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям на основании принятых органами местной администрации решений о предоставлении земельных участков районными (городскими) комитетами по земельной реформе и земельным ресурсам, а в сельских населенных пунктах – руководителями исполнительных органов сельских (поселковых) Советов народных депутатов. При наличии планово-картографических материалов вместе со свидетельством должен был выдаваться чертеж, план (выкопировка с плана) землепользования с указанием границ земель, предоставляемых в собственность или пользование. Так как на начало 1992 г. в законодательных актах о земельной реформе не содержалось четкого и недвусмысленного указания на характер долевой собственности, которая должна возникнуть у граждан после приватизации земли, то и формы свидетельства, утвержденные письмом Госкомзема от 13 января 1992 г., не могли служить эффективным инструментом закрепления новой аграрной политики. Такие свидетельства выдавались чаще всего сельскохозяйственным предприятиям. Они удостоверяли право постоянного (бессрочного) пользования землей под производственными объектами. Но в них вписывались и право аренды, и даже (с конца 1992 г.) сведения о земельных участках, предоставленных в общую долевую собственность.

Еще одна форма свидетельства о праве собственности на землю была введена Постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельств о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения»[90 - Российская газета. Спецвыпуск. 15 апреля 1992.]. Это свидетельство, задуманное как временный документ, действующий до выдачи соответствующего государственного акта, выдавалось райкомземами также на имя юридических лиц (сельскохозяйственных предприятий) после утверждения проектов перераспределения земель. Этаже форма свидетельства использовалась для подтверждения (оформления) права пожизненного наследуемого владения и права (бессрочного) постоянного пользования (п. 2 Постановления № 177). Право пожизненного наследуемого владения также могло подтверждаться и выдачей государственного акта по форме № 1, который был утвержден еще 17 сентября 1991 г.

Указанные свидетельства подтверждают право собственности и иные права граждан на земельные участки в границах населенных пунктов. Если речь идет о КФХ, то свидетельства подтверждают отведение им для деятельности отдельных земельных участков (ЗУ). Большинство из них включает и графические данные – изображение конфигурации земельного участка. При этом схема не сопровождается указанием на координаты межевых знаков; отсутствуют указания смежеств на отдельных участках границы. Копии свидетельств включают в межевые планы в случае уточнения местоположения границ ЗУ. Как доказательства указанные свидетельства, а также государственные акты используются в делах:

• по искам о признании недействительными результатов межевания;

• по искам об установлении границ земельного участка;

• по искам о признании права собственности на жилые дома;

• по искам о признании права собственности на земельные участки (как под индивидуальными жилыми строениями, так и крестьянских (фермерских) хозяйств).

Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1767 утверждены форма свидетельства на право собственности на землю и порядок регистрации этих свидетельств государственными органами. Выдача каждого свидетельства сопровождалась регистрационной записью об этом в райкомземе, что послужило началом составления базы данных об изменениях в составе участников долевой собственности. Напомним, что впоследствии, после введения в действие Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, сотрудники районных отделов Управлений Роснедвижимости (последним архивы были переданы райкомземами) даже некоторое время осуществляли государственную регистрацию прав при совершении сделок с земельными долями. Эти новые свидетельства не имели ничего общего ни с государственными актами по форме № 1 и № 2, ни с формой свидетельств, которые были утверждены ранее. Согласно п. 3 Указа № 1767 данное свидетельство является документом, удостоверяющим право собственности на земельный участок, и служит основанием при совершении сделок купли-продажи, залога, аренды, а также при осуществлении иных действий по владению, пользованию и распоряжению земельным участком в соответствии с действующим законодательством. Осуществление «иных действий по владению, пользованию и распоряжению земельным участком» означает в числе прочего возможность участвовать в общих собраниях участников долевой собственности. В 1994–1996 гг. подготовлено 11,3 млн свидетельств на земельные доли; выдано 10,7 млн (92,2 % общего количества)[91 - Волков С.Н. Землеустройство. Т. 8. Землеустройство в ходе земельной реформы (1991–2005 годы). М.: КолосС, 2007. С. 48.]. В настоящее время свидетельство образца от 27 октября 1993 г. удостоверяет право собственности на земельную долю наравне со свидетельством о государственной регистрации права.

С введением в действие Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество записи о возникновении, изменении и прекращении права начали вноситься в ЕГРП. Свидетельства о государственной регистрации права с указанием даты внесения сведений в ЕГРП и номера регистрационной записи с 1998 г. заменили собой и государственные акты, и свидетельства образца 1992 г., и свидетельства на земельные доли образца 1993 г. При этом документы старого образца в настоящее время сохраняют свою юридическую силу. С 15 августа 2016 г. выдача свидетельств о государственной регистрации права была прекращена. Возникшее после этой даты право на земельные участки подтверждается только выпиской из ЕГРП. С вступлением в силу с 1 января 2017 г. Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» возникшее ранее право также подтверждается выпиской из ЕГРН.

В заключение также кратко укажем на документы, подтверждающие право на земельные участки в двух относительно молодых субъектах Российской Федерации – в Республике Крым и в городе Севастополе. До внесения в ЕГРН сведений о возникшем ранее праве на земельный участок и выдачи из него выписки сохраняют свою юридическую силу все выданные ранее юридическим лицам «державнi акти на право коллективно! власностi на землю» (государственные акты на право коллективной собственности на землю (земельные участки сельскохозяйственного назначения)), а также «державнi акти» на право собственности, которые выдавались гражданам после так называемого распаевания земель (выдела в натуре). Эти же акты подтверждают права (включая «постiйне користування» – постоянное пользование) и на участки других категорий. Указание об этом содержится в ст. 12 ФКЗ от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ: в новых субъектах РФ действуют документы, в том числе подтверждающие право собственности, право пользования, выданные государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами Автономной Республики Крым, государственными и иными официальными органами города Севастополя, без ограничения срока их действия и какого-либо подтверждения со стороны государственных органов Российской Федерации, государственных органов Республики Крым или государственных органов города федерального значения Севастополя, если иное не предусмотрено ст. 12.2 данного федерального конституционного закона, а также если иное не вытекает из самих документов или существа отношения.

§ 4. Приватизация земельных участков в 1992–2016 гг. и землеустроительный аспект земельной реформы

1

Правовые основы приватизации земель в Российской Федерации необходимо рассматривать в неразрывной связи с вопросами эволюции правового регулирования приватизации земли с 1990-х годов, когда, собственно, и стартовала земельная реформа. Реализация этой реформы осуществлялась путем постепенного нормативно-правового регулирования земельных отношений. Характерной особенностью этого периода являлось то, что приватизация в условиях исключительной собственности государства на землю выступала первичным способом приобретения права частной собственности на земельные участки физическими и юридическими лицами. Насколько были масштабны мероприятия по реализации земельной реформы, видно из следующего: с 1991 по 2001 г. в области землепользования, межевания (землеустройства) в России на федеральном уровне было принято 32 закона, 53 указа Президента Российской Федерации, 180 постановлений правительства, 242 нормативно-правовых акта Госкомзема[92 - Там же. С. 12.].

Приватизация земель сельскохозяйственного назначения требовала особых мер контроля, четкого и жесткого правового регулирования по многим причинам: ценность земель данной категории; важность сохранения целевого назначения и фонда земель сельскохозяйственного назначения, особенно пахотных земель; создание новых видов хозяйствования и, что немаловажно, сопровождение процессов создания собственников земельных участков, обеспечения безболезненного «развода», перераспределения земель с тем, чтобы в будущем избежать массовых земельных споров; и наконец, приватизация земель сельскохозяйственного назначения предполагала урегулирование вопросов статуса земельных долей.

Возвращение земельных участков и земельных долей в оборот произошло в связи с проведением земельной реформы 1990-х годов, основной целью которой стало восстановление частной собственности на землю и установление особого режима при передаче в частную собственность земель сельскохозяйственного назначения.

Основными нормативными правовыми актами, обеспечившими правовую основу земельной реформы в России, стали: Конституция РСФСР; Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»; Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443 -1 «О собственности в РСФСР»; Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.; Закон РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю» и Закон РФ от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». Однако в этих законах были лишь обозначены общие контуры, юридические конструкции предстоящих земельной и аграрной реформ.

На первом этапе реализации аграрной реформы Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. № 30 была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР, которая действовала до 1995 г. Программа, содержавшая раздел «Землеустроительное обеспечение аграрной реформы», предусматривала составление схемы землеустройства по 1840 административным районам с целью создания специального фонда земель крестьянских и личных подсобных хозяйств, развития садоводства и огородничества, а также выполнение необходимых аэрофотогеодезических, изыскательских и обследовательских работ для обеспечения информацией о земле физических и юридических лиц, органов управления.