Антимонопольное регулирование в России

3.1.1 В поисках модели мегарегулятора: статус антимонопольного органа в странах G7 и БРИКС

В США два антимонопольных органа: Федеральная торговая комисси (ФТК) подведомственна Конгрессу США. Второй антимонопольный орган (Антитрестовский департамент) является структурным подразделением Министерства юстиции[175 - Часть C Организации и Функции Антитрастового комитета https://www.justice.gov/atr/file/761126/download (https://www.justice.gov/atr/file/761126/download)]. В Японии Комиссия по честной торговле (Japan Fair Trade Commission)[176 - Официальный сайт Комиссии по честные торговли Японии//: http://www.jftc.go.jp/en/index.html (http://www.jftc.go.jp/en/index.html)] подведомственна премьер-министру,[177 - Антимонопольный акт Японии, Article 27 http://www.jftc.go.jp/en/legislation_gls/amended_ama09/amended_ama15_08.html (http://www.jftc.go.jp/en/legislation_gls/amended_ama09/amended_ama15_08.html)] Во Франции Ведомство по вопросам конкуренции[178 - Официальный сайт Ведомства по вопросам конкуренции Франции L’Autoritе delaconcurrence http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/index.php?lang=en (http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/index.php?lang=en)] формально является независимым органом власти, однако в исключительных случаях министр экономики может взять на рассмотрение дела по слиянию, которые имеют стратегическое значение[179 - Официальный сайт Ведомства по вопросам конкуренции Франции. Информация по вопросам слияния и поглощения. http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?lang=en&id_rub=535&id_article=2195 (http://www.autoritedelaconcurrence.fr/user/standard.php?lang=en&id_rub=535&id_article=2195)]. Бюро по конкуренции Канады (Bureau de la concurrence)[180 - http://www.competitionbureau.gc.ca/eic/site/cb-bc.nsf/eng/home (http://www.competitionbureau.gc.ca/eic/site/cb-bc.nsf/eng/home)] подчиняется департаменту инноваций, науки, и экономического развития Правительства Канады[181 - https://www.canada.ca/en/innovation-science-economic-development.html (https://www.canada.ca/en/innovation-science-economic-development.html)]. В Италии Ведомство по вопросам конкуренции и рынка (Autorit? Garantedella Concorrenza e del Mercato)[182 - Официальный сайт ведомства по вопросам конкуренции и рынка http://www.agcm.it/en/index.php (http://www.agcm.it/en/index.php)] – независимый орган государственной власти[183 - Закон о конкуренции и честной торговле Италии Section 10.2. http://www.agcm.it/en/competition/competition-legislation/1727-law-no-287-of-october-10th-1990.html (http://www.agcm.it/en/competition/competition-legislation/1727-law-no-287-of-october-10th-1990.html)]. В Германии Федеральное антимонопольное ведомство (Bundeskartellamt)[184 - Официальный сайт антимонопольного ведомства Германии http://www.bundeskartellamt.de/DE/Home/home_node.html (http://www.bundeskartellamt.de/DE/Home/home_node.html)], Комиссия по монополиям (The Monopolies Commission) подчиняются министру экономических отношений и электроэнергетики[185 - Официальный сайт Министерства экономических отношений и энергетики http://www.bmwi.de/Navigation/EN/Ministry/The-Ministrys-Agencies/the-ministrys-agencies.html;jsessionid=F0802840E6DC3845D501B1A69D4FFFB9 (http://www.bmwi.de/Navigation/EN/Ministry/The-Ministrys-Agencies/the-ministrys-agencies.html;jsessionid=F0802840E6DC3845D501B1A69D4FFFB9)]. В каждом регионе (земле ФРГ) есть свой независимый орган.[186 - Перечень антимонопольных органов на уровне субъекта. http://www.bundeskartellamt.de/EN/AboutUs/LinksAddresses_neu/CompauthoritiesLaender/CompauthoritiesLaender_node.html (http://www.bundeskartellamt.de/EN/AboutUs/LinksAddresses_neu/CompauthoritiesLaender/CompauthoritiesLaender_node.html)] Министерство экономических отношений и энергетики может взять на рассмотрение дела по слиянию, которые имеют стратегическое значение[187 - Закон о конкуренции Германии §42 http://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/EN/Others/GWB.pdf?__blob=publicationFile&v=3 (http://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/EN/Others/GWB.pdf?__blob=publicationFile&v=3)]. В Великобритании Ведомство по конкуренции и рынкам (Competition and Markets Authority[188 - Официальный сайт ведомства. https://www.gov.uk/government/organisations/competition-and-markets-authority (https://www.gov.uk/government/organisations/competition-and-markets-authority)] имеет статус «неминистерского департамента»[189 - Официальный сайт правительства Великобритании https://www.gov.uk/government/organisations#non-ministerial-departments (https://www.gov.uk/government/organisations#non-ministerial-departments)], но де факто подчиняется Департаменту бизнеса, энергетики и промышленной стратегии, который может вмешаться в рассмотрение дела по слиянию, которое затрагивает публичные интересы[190 - Section 42/ / Enterprise Act 2002. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/40/section/42 (http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2002/40/section/42)]. Антимонопольными полномочиями наделены так же Служба гражданской авиации (Civil Aviation Authority)[191 - Меморандум о взаимодействии Ведомства по конкуренции и рынкам и Службы по гражданской авиации. http://www.caa.co.uk/WorkArea/DownloadAsset.aspx?id=4294972645 (http://www.caa.co.uk/WorkArea/DownloadAsset.aspx?id=4294972645)], Орган финансового управления (Financial Conduct Authority)[192 - Официальный сайт Органа финансового управления. //: https://www.fca.org.uk/about/promoting-competition (https://www.fca.org.uk/about/promoting-competition)] и многие другие[193 - Перечень органов, осуществляющих свои функции по регулированию вопросов конкуренции в отдельных секторах экономики и государственного управления. Официальный сайт правительства Великобритании. //: https://www.gov.uk/government/groups/uk-competition-network (https://www.gov.uk/government/groups/uk-competition-network)]. Взаимодействие между органам антимонопольного регулирование осуществляется в рамках UK Competition Network (UKCN)[194 - Акт о намерениях. https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/382445/UKCN_Statement_of_Intent.pdf (https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/382445/UKCN_Statement_of_Intent.pdf)].

В Бразилии Административный совет по защите конкуренции подотчетен министерству юстиции[195 - Официальный сайт Административного трибунала Бразилии http://en.cade.gov.br/topics/about-us/administrative-court-economic-defense (http://en.cade.gov.br/topics/about-us/administrative-court-economic-defense)][196 - Официальный сайт Генерального суперинтенданства Бразилии http://en.cade.gov.br/topics/about-us/general-superintendence (http://en.cade.gov.br/topics/about-us/general-superintendence)][197 - Официальный сайт Департамент экономических исследований Бразилии http://en.cade.gov.br/topics/about-us/dee/department-economic-studies (http://en.cade.gov.br/topics/about-us/dee/department-economic-studies)][198 - Официальный сайт Службы генерального аторнея http://en.cade.gov.br/topics/about-us/federal_attorney_specialized_cade (http://en.cade.gov.br/topics/about-us/federal_attorney_specialized_cade)]) Однако Административный совет по вопросам конкуренции состоит из нескольких органов, которые выполняют различные функции, они вооружены определенным набором сдержек и противовесов. Во главе Административного совета стоит Административный трибунал, который является коллегиальным органом, принимающим решениям по вопросам слияния и поглощения, в случае нарушения антимонопольного законодательства, с учетом мнения Генерального суперинтенданства, а также является органом, который пересматривает Решения Генерального суперинтенданства. Генеральное суперинтенданство занимается расследованием нарушений антимонопольного законодательства, согласовывает процедуры слияния и поглощения, а также осуществляют меры по предупреждению нарушений антимонопольного законодательства.

Антимонопольная комиссия Индии (Competition Commission of India)[199 - Официальный сайт Антимонопольной комиссии Индии //: http://www.cci.gov.in/ (http://www.cci.gov.in/)] подотчетно Министерству по корпоративным вопросам.[200 - Закон о конкуренции Индии; article 7.1. http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf (http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf)]

В Китае Антимонопольная комиссия при Государственном совете (Anti-monopoly Comission). Однако входящие в состав комиссии «структурные подразделения» подчиняются Министерствам или управлениям:

1. Антимонопольное бюро (Anti-monopoly Bureau) осуществляет мониторинг условий рыночной конкуренции; отвечает за применение антимонопольного права в сфере картельных соглашений, а также является основным органом контроля над исполнением антимонопольного законодательства. Подведомственно Министерству коммерции (Ministry of Commerce (MOFCOM).

2. Антимонопольное бюро и бюро по борьбе с недобросовестной конкуренцией (Antimonopoly and Anti-unfair Competition Enforcement Bureau). Подведомственно государственному управлению по промышленности и торговле (State Administration for Industry and Commerce (SAIC)

3. Бюро по ценовому регулированию в антимонопольной политике (The Bureau of Price Supervision and Anti-Monopoly) – уполномочено заниматься расследованием фактов монопольного ценообразования. Подведомственно Национальной комиссии по реформам и развитию (National Development and Reform Commission (NDRC).

В ЮАР – Комиссия по вопросам конкуренции (The Competition Commission[201 - Официальный сайт Комиссии по вопросам конкуренции ЮАР. //: http://www.compcom.co.za/ (http://www.compcom.co.za/)], независимый орган, но подотчетный Министерству экономического развития.[202 - Официальный сайт Комиссии по вопросам конкуренции ЮАР. //: http://www.compcom.co.za/who-are-we/ (http://www.compcom.co.za/who-are-we/)]

В США Президент руководителя ФТК выбирает из числа членов Комиссии, которые назначаются им же с учетом рекомендаций и согласия Сената.[203 - Закон о Федеральной торговой Комиссии США https://www.law.cornell.edu/uscode/text/15/41 (https://www.law.cornell.edu/uscode/text/15/41)] Руководитель антитрастового комитета департамента юстиции назначается Генеральным аторнием[204 - Руководство Генерального атторнея США https://www.justice.gov/usam/usam-3-2000-united-states-attorneys-ausas-special-assistants-and-agac#3-2.200 (https://www.justice.gov/usam/usam-3-2000-united-states-attorneys-ausas-special-assistants-and-agac#3-2.200)], который в свою очередь назначается Президентом с согласия и консультации сената.[205 - Руководство Генерального атторнея США 3—2.120 https://www.justice.gov/usam/usam-3-2000-united-states-attorneys-ausas-special-assistants-and-agac#3-2.200 (https://www.justice.gov/usam/usam-3-2000-united-states-attorneys-ausas-special-assistants-and-agac#3-2.200)] Срок полномочий руководителя ФТК – 7 лет. Срок полномочий руководителя антитрастового комитета – 4 года. В Японии руководитель назначается премьер-министром с согласия обеих палат Сейма.[206 - Антимонопольный акт Японии, Article 29 http://www.jftc.go.jp/en/legislation_gls/amended_ama09/amended_ama15_08.html (http://www.jftc.go.jp/en/legislation_gls/amended_ama09/amended_ama15_08.html)]Срок полномочий руководителя 5 лет.[207 - Антимонопольный акт Японии, Article 30 http://www.jftc.go.jp/en/legislation_gls/amended_ama09/amended_ama15_08.html (http://www.jftc.go.jp/en/legislation_gls/amended_ama09/amended_ama15_08.html)] Во Франции Председатель назначается указом Президента Республики по представлению со стороны парламентских комитетов Национального собрания и Сената уполномоченных по вопросам конкуренции.[208 - Коммерческий кодекс Франции, ArticleL461—2 https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=1278B837E04F3624C5F227E66C28E34C.tpdjo17v_3?idArticle=LEGIARTI000019294597&cidTexte=LEGITEXT000005634379&dateTexte=20090301 (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=1278B837E04F3624C5F227E66C28E34C.tpdjo17v_3?idArticle=LEGIARTI000019294597&cidTexte=LEGITEXT000005634379&dateTexte=20090301)] Срок полномочий руководителя – 5 лет.[209 - Коммерческий кодекс Франции, ArticleL461—2 https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=1278B837E04F3624C5F227E66C28E34C.tpdjo17v_3?idArticle=LEGIARTI000019294597&cidTexte=LEGITEXT000005634379&dateTexte=20090301 (https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do;jsessionid=1278B837E04F3624C5F227E66C28E34C.tpdjo17v_3?idArticle=LEGIARTI000019294597&cidTexte=LEGITEXT000005634379&dateTexte=20090301)] В Канаде глава бюро (commissioner) назначается сроком на 5 лет. В Италии руководителя органа назначают Президенты Итальянской Палаты депутатов и Сената. Срок полномочий руководителя – 7 лет. В Великобритании руководителя назначает Государственный секретарь (Глава департамента) по вопросам бизнеса, энергетики и промышленной стратегии.[210 - Закон о реформе предпринимательства и государственного управления 2013 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/24/schedule/4/paragraph/1 (http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/24/schedule/4/paragraph/1)] Срок полномочий в соответствии с назначением Госсекретаря, но не более 5-ти лет.[211 - Закон о реформе предпринимательства и государственного управления 2013 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/24/schedule/4/paragraph/3 (http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/24/schedule/4/paragraph/3)] В Германии руководитель назначается Министерством экономических отношений и энергетики. Срок полномочий руководителей – бессрочно, но по факту привязан к сроку полномочий министра[212 - Закон о конкуренции Германии §51 http://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/EN/Others/GWB.pdf?__blob=publicationFile&v=3 (http://www.bundeskartellamt.de/SharedDocs/Publikation/EN/Others/GWB.pdf?__blob=publicationFile&v=3)]. В Бразилии руководителя Административного трибунала назначает Президент с одобрения Федерального Сената[213 - Закон о системе защиты конкуренции Бразилии; article 6 http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf (http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf)]. Руководителя Генерального суперинтенданства назначает Президент с одобрения Федерального Сената[214 - Закон о системе защиты конкуренции Бразилии; article 12 http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf (http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf)]. Руководителя Департамента экономических исследований (Chief economist) – назначается совместным решением Генерального интенданта и Президентом Административного трибунала[215 - Закон о системе защиты конкуренции Бразилии; article 16 http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf (http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf)]. Главного атторнея назначает Президент с одобрения Федерального Сената. Руководитель Административного трибунала избирается на срок – 4 года[216 - Закон о системе защиты конкуренции Бразилии; article 6 §1 http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf (http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf)]. Руководитель Генерального суперинтенданства избирается на два года с возможностью продления срока на два года.[217 - Закон о системе защиты конкуренции Бразилии; article 12 §2 http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf (http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf)]Руководитель Департамента экономических исследований назначается на срок 4 года. Главный атторней избирается на два года с возможностью продления срока на два года.[218 - Закон о системе защиты конкуренции Бразилии; article 16 §1 http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf (http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf)] В Индии руководителя Антимонопольной комиссии назначает правительство из числа лиц, которые утверждаются Комитетом по отбору.[219 - Закон о конкуренции Индии; article 9.1. http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf (http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf)]Руководителя апелляционного трибунала назначает правительство из числа лиц, которые утверждаются Комитетом по отбору.[220 - Закон о конкуренции Индии; article 53 D (1) http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf (http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf)] Руководитель Антимонопольной комиссии назначается на пять лет.[221 - Закон о конкуренции Индии; article 10.1. http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf (http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf)] Руководитель апелляционного трибунала назначается на пять лет.[222 - Закон о конкуренции Индии; article 53 F http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf (http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf)] В Китае председателем Антимонопольной комиссии является вице-премьер Государственного совета. Председатель антимонопольной комиссии занимает свою должность 5 лет, не более двух сроков подряд. В ЮАР руководителя Комиссии по вопросам конкуренции назначает Министр экономического развития.[223 - Закон о конкуренции ЮАР; article 22 (1) http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf (http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf)] Руководитель Трибунала по вопросам конкуренции по вопросам конкуренции назначается Президентом республики..[224 - Закон о конкуренции ЮАР; article 26 (3) http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf (http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf)]Руководитель Апелляционного суда по вопросам конкуренции назначается президентом по представлению Комиссии судебной службы.[225 - Закон о конкуренции ЮАР; article 36 (2) (3) http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf (http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf)] Срок полномочий руководителя Комиссии по вопросам конкуренции- пять лет.[226 - Закон о конкуренции ЮАР; article 22 (1) http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf (http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf)] Срок полномочий руководителя Трибунала по вопросам конкуренции – 5 лет, но не более двух сроков подряд.[227 - Закон о конкуренции ЮАР; article 29 http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf (http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf)] Срок полномочий руководителя Апелляционного суда по вопросам конкуренции устанавливается Президентом при назначении.[228 - Закон о конкуренции ЮАР; article 39 http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf (http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf)]

В США Бюджет утверждает Конгресс США.[229 - Бюджет на 2017 год США https://www.ftc.gov/system/files/documents/reports/fy-2017-congressional-budget-justification/2017-cbj.pdf (https://www.ftc.gov/system/files/documents/reports/fy-2017-congressional-budget-justification/2017-cbj.pdf)] В Канаде финансирование осуществляется с помощью специализированного органа, предоставляет услуги и средства поддержки для 11 федеральных административных трибуналов путем единой интегрированной организации.[230 - Официальный сайт Административной службы поддержки Трибунала по конкуренции Канады https://www.canada.ca/en/administrative-tribunals-support-service.html (https://www.canada.ca/en/administrative-tribunals-support-service.html)] В Италии орган по вопросам конкуренции итальянский финансируется за счет обязательного взноса от компаний, зарегистрированных в Италии, чей оборот превышает порог в 50 миллионов евро.[231 - Официальный сайт Ведомства по вопросам конкуренции и рынка http://www.agcm.it/en/general-information/who-funds-the-authority.html (http://www.agcm.it/en/general-information/who-funds-the-authority.html)] В Европейском союзе предложение по бюджету подготавливается Комиссией, а затем подается для обсуждения в Европарламент. В Великобритании бюджет утверждается парламентом на основании предоставленного меморандума, который составляется антимонопольным органом в соответствии с указаниями казначейства.[232 - Меморандум 2015—2016 https://www.parliament.uk/documents/commons-committees/business-innovation-and-skills/2-CMA-Estimate-Memorandum-2015-16.pdf (https://www.parliament.uk/documents/commons-committees/business-innovation-and-skills/2-CMA-Estimate-Memorandum-2015-16.pdf)] В Германии Федеральное правительство утверждает бюджет для Федерального Министерства Экономики и Энергетики, в подведомственности которого находится Антимонопольный орган.[233 - Официальный сайт Министерства Экономических отношений и энергетики германии http://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Artikel/Ministry/budget-2016.html (http://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Artikel/Ministry/budget-2016.html)] В Бразилии Административный совет по защите конкуренции ежегодно отправляет отчет в Министерство юстиции для распределения бюджетных денежных средств на следующий год.[234 - Закон о системе защиты конкуренции Бразилии; article 29 http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf (http://en.cade.gov.br/topics/legislation/laws/law-no-12529-2011-english-version-from-18-05-2012.pdf/@@download/file/LAW%20N%C2%BA%2012529%202011%20(English%20version%20from%2018%2005%202012).pdf)] В Индии бюджет Антимонопольной комиссии формируется Грантами от правительства.[235 - Закон о конкуренции Индии; article 50 http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf (http://www.cci.gov.in/sites/default/files/cci_pdf/competitionact2012.pdf)] В ЮАР бюджет Комиссии по вопросам конкуренции формирует парламент, кроме этого он формируется из уплаченных государственных пошлин на счет Комиссии, а также из денежных средств полученных в результате инвестиций (Инвестирование неиспользованных денежных средств, либо денежных средств, не требующих расходования на определенный период времени, в краткосрочные депозитные счета в лицензированные банки или Корпорацию публичных вкладов).[236 - Закон о конкуренции ЮАР; article40 http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf (http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf)] Бюджет Трибунала по вопросам конкуренции формирует парламент, кроме этого он формируется из уплаченных государственных пошлин на счет Трибунала, а также из денежных средств полученных в результате инвестиций (аналогичные вышеуказанным инвестициям).[237 - Закон о конкуренции ЮАР; article 42 http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf (http://www.compcom.co.za/wp-content/uploads/2014/09/pocket-act-august-20141.pdf)]

3.2. Отказ от «палочной» системы

Начиная примерно с 2007 года и как минимум до 2013 года руководство ФАС проводила курс на увеличение количества возбуждаемых дел. Этой цели служили формальные методики оценки деятельности центрального аппарата и территориальных подразделений ФАС (рейтинг структурных подразделений ФАС России, далее – рейтинг), позволяющие добиваться высоких мест только подразделениям с высоким количеством возбужденных дел и выписанных штрафов. Наряду с этим существенную роль играли публичные заявления руководителей ФАС, побуждавшие граждан чаще обращаться с жалобами. В результате за этот период и количество обращений граждан, и количество дел по основным антимонопольным статьям (злоупотребление доминированием и антиконкурентные соглашения) выросли примерно в 3 раза. Одновременно с этим росли и полномочия ФАС: ведомство стало отвечать за контроль над реализацией законов о государственных закупках, о торговле и об иностранных инвестициях.

Если сначала рейтинг составлялся исходя из равной значимости всех 25 отчетных показателей, с поправкой лишь на размер территориального органа (численность сотрудников), то в дальнейшем пришлось усложнять формулу расчета. В результате внутриведомственной дискуссии, отраженной в ведомственных журналах[238 - См., например: И. Соколова. Как измерить результативность ФАС? / «Конкуренция и рынок (Март 2010 №45), стр. 26 И. Соколова. «Прецедент» в российской антимонопольной практике. / «Конкуренция и рынок (Июнь 2011 №50), стр. 18. Н. Ремезов. Влияние скорости белки в колесе на степень удовлетворенности потребителей / «Конкуренция и рынок (Март 2010 №45), стр. 22.], был введен более тонкий учет нагрузки сотрудников. Затем в 2010 г. пришлось добавить качественные показатели: «Объем публикаций в СМИ», работа со СМИ, работа с обществом, качество интернет-сайта, адвокатирование конкуренции. Появились и дополнительные показатели, помимо количества рассмотренных дел: объем начисленных штрафов; некоторые виды дел стали учитывать с повышающим коэффициентом, чтобы отразить их повышенную значимость и трудоемкость. Наконец, в 2012 году система расчета рейтинга подверглась корректировке с сильным усложнением, для того, чтобы более тонко управлять распределением сил сотрудников: более важные направления деятельности получили более высокие веса по сравнению с теми, которые Центральный аппарат ФАС счел менее важными. Всего с 2008 по 2011 год формы отчетности и система расчета рейтинга менялась 5 раз (приказы 2008, 2009, 4.2010, 8.2010, 2011 года), и снова поменялась в конце 2012 года. По итогам интервью с сотрудниками ФАС[239 - Панеях Э. Л., Новиков В. В. Излишне подозрительное ведомство: последствия «палочной» системы для работы Федеральной антимонопольной службы. http://www.enforce.spb.ru/images/analit_zapiski/Web_IRL_2014_02_PolicyMemo_EllaPaneyakh_Novikov_FAS_bur_expansion.pdf (http://www.enforce.spb.ru/images/analit_zapiski/Web_IRL_2014_02_PolicyMemo_EllaPaneyakh_Novikov_FAS_bur_expansion.pdf)] можно с уверенностью утверждать, что на данный момент далеко не всякий руководитель территориального органа, не говоря уже о рядовом сотруднике, в состоянии рассчитать, какой вес в рейтинге будет в конечном итоге иметь то или иное дело.

Таким образом, несмотря на то, что руководство ФАС быстро осознало «палочные» стимулы новой рейтинга, предпринятые шаги по включению новых качественных показателей ситуацию не изменили. Рейтинг стал сложным, малопонятным. Но одно сотрудники ФАС и руководители территориальных подразделений усвоили хорошо —надо активно возбуждать как можно больше дел, тогда ты точно не окажешься в «хвосте».

В принятой в конце 2012 года и вступившей в силу в 2013 году новой версии методики оценки результативности деятельности территориальных органов ФАС баланс между количественными и качественными показателями сместился в сторону последних, они стали иметь большее чем прежде значение. Хотя ФАС постоянно заявляет о необходимости перехода от индивидуальной защиты интересов физического лица к защите интересов неопределенного круга физических лиц, отказа от мелких дел, улучшения качества анализа рынка и т.д., и т. п. В реальности же мало что меняется – несмотря на принятый закон об иммунитетах продолжается преследование МСП, ФАС не отказывается от дел по мелким закупкам, продолжается возбуждение бессмысленных дел по рекламе, злоупотреблению доминирующим положением в отсутствие пострадавших и т. п. Причина – в наличии в ФАС палочной системы.

Дорожной картой также было предусмотрено введение в ключевые показатели эффективности (КПЭ) должностных лиц ФАС ответственности за принятые решения, отмененные впоследствии судами. Данный подпункт исполнен ФАС. На наш взгляд, включение данного подпункта в Дорожную карту и его реализация означают закрепление элементов «палочной» системы, поскольку данный показатель будет стимулировать сотрудников возбуждать как можно больше число простых однотипных дел, которые имеют шанс устоять в суде, и избегать сложных дел в отношении крупных компаний.

Кроме того, доля проигранных в суде дел рассчитывается непосредственно ФАС, и у сотрудников и структурных подразделений возникают стимулы к его занижению. Это наглядно видно из различия в оценке доли отмененных судами решений ФАС согласно статистике Высшего арбитражного суда и внутренней ведомственной отчетности ФАС (Приложение 1. табл. 12) – доля проигранных в судах дел занижается сотрудниками и структурными подразделениями ФАС в 2—3 раза.

С учетом изложенного, предлагается:

1. Рейтинг должен быть простым и понятным. Число показателей должно быть сокращено до минимума, все они должны быть проверены и обсуждены с экспертами, чтобы не допустить «палочность».

2. Более того, новое руководство ФАС должно предпринять усилия по искоренению «палочного сознания». Необходимо собственным примером (Центрального аппарата ФАС) продемонстрировать, что за валом и «отменяемостью» никто больше гнаться не будет.

3. Новое руководство ФАС должно осудить наиболее яркие проявления мелких бессмысленных дел (картели батутов, поломанной «Газели», монополиста-автомойщика, «неправильную» закупку ремонта гардероба Казанского цирка, «оскорбляющие» хлеб, Деда Мороза, Буденного рекламы и т.д.), с проведением служебных расследований.

4. Отказаться от такого ключевого показателя эффективности (КПЭ) для должностных лиц и структурных подразделений ФАС как доля выигранных дел в суде, поскольку это стимулирует сотрудников ФАС возбуждать как можно больше простых дел или дел против небольших компаний, не имеющих ресурсов на судебную защиту, и не браться за сложные дела. При этом доля выигранных дел в суде может остаться как КПЭ ФАС в целом и по отдельным видам регулирования.

5. Резко сократить число КПЭ ФАС и упростить систему оценки, установив в качестве основных КПЭ:

– результаты независимых опросов предпринимателей и потребителей о состоянии конкуренции, сфер регулирования и деятельности ФАС в целом;

– размер предотвращенного ущерба от нарушений антимонопольного законодательства.

6. Отказаться от использования в качестве КПЭ места РФ в рейтинге журнала Global CompetitionReview, поскольку данный рейтинг базируется скорее на субъективных оценках антимонопольных юристов и отражает «силу» антимонопольного органа. Вместо этого использовать в расчёте КПЭ место России в Международном рейтинге конкурентоспособности Давосского экономического форума по показателю «эффективность антимонопольной политики», поскольку данный показатель отражает именно эффективность антимонопольной политики для экономики страны в целом.

7. Пересмотреть систему оценки и поощрения сотрудников ФАС в сторону уменьшения значимости «серийных» и типовых дел.

8. Перейти от жесткой иерархии внутри ФАС к более гибкой структуре, включающей элементы проектной и командной работы.

3.3. Расширение иммунитетов для МСП, допустимость соглашений компаний с небольшими долями рынка

Закон 264-ФЗ об иммунитетах для МСП от антимонопольного контроля сыграл важную роль в снижении необоснованного давления на малый бизнес, прекращения ряда отрицательных практик ФАС. Тем не менее, возможности необоснованного преследования МСП сохранились. Также широко распространенный в законодательстве развитых стран принцип допустимости соглашений компаний с небольшими долями рынка в России действует только для «вертикальных» соглашений, но не действует для «иных» соглашений и координации экономической деятельности.

Еврокомиссия в Директивах №2004/C 101/07 и №2001/C 368/07 установила, что соглашения между компаниями-конкурентами (горизонтальные соглашения- картели) допустимы, если суммарная доля рынка участников составляет 10%. Другими словами, европейцы пришли к выводу, что если участники рынка с долями, например, 6% и 4% вступают в картельный сговор, то на конкуренцию это влияние не оказывает. Для других соглашений (вертикальные, иные, координация) установлен порог в 15% на соответствующем рынке. При этом, если в Директиве №2001/C 368/07 установлен закрытый перечень самых опасных соглашений, которые не допустимы даже при незначительной доле рынка (ценовые картели, сговор на торгах), то Директива №2004/C 101/07 таких исключений не делает.

Эти нормы были адаптированы в законодательство практически всех европейских стран. В Китае разрешены все соглашения между МСП. Даже в США, где закон Шермана с 1890 года запрещал картельные сговоры без оговорок, на основе прецедентных решений с 1970-х годов стали разрешать соглашения с суммарной долей участников 7%, а с 1990-х годов эта планка повысилась до 20%.

В европейском законодательстве установление иммунитетов от антимонопольного преследования для небольших компаний получило наименование правило «deminimus». Это правило было инкорпорировано в российское антимонопольное законодательство, но только в отношении «вертикальных» соглашений и согласованных действий. Считаем, что по примеру законодательства стран ЕС и практике США, а также других стран, необходимо установить допустимость всех соглашений компаний с небольшой долей рынка, за исключением картельных.

Иммунитет для МСП по ст. 10 №135-ФЗ предоставляется за исключением случаев естественной монополии. Это привело к росту дел ФАС против субъектов МСП и промышленных предприятий – «коммунальных» и «энергетических» монополистов.

Предлагаем:

1. Ввести в №135-ФЗ норму, не позволяющую признавать доминирующим положение субъектов МСП, учрежденных не только физическими, но и юридическими лицами.

2. Поднять размер выручки, ниже которой положение субъекта МСП не признается доминирующим, с 400 до 800 млн. руб. в год (за исключением случаев естественной монополии). То есть предоставить «иммунитет» по ст. 10 №135-ФЗ всем субъектам малого предпринимательства, за исключением случаев естественной монополии.

3. Установить допустимость «вертикальных» соглашений, а также координации экономической деятельности и согласованных действий субъектов МСП, если суммарный оборот затрагиваемого рынка не превышает 800 млн. руб. Повысить размер рынка, при котором «иные» соглашения признаются допустимыми, с 400 млн. до 1 млрд. руб. Другими словами, признать допустимыми все соглашения, кроме картельных, если размер затрагиваемого ими рынка лишь немного превышает эквивалент оборота субъекта малого предпринимательства. Это безусловно минимальная планка, такими несущественными соглашениями ФАС точно не должен заниматься. После мониторинга данной нормы целесообразно поднять эту плану минимум до 2 млрд. руб. – эквивалента выручке субъекта среднего предпринимательства[240 - Отметим, что даже после реализации наших предложений у антимонопольного органа теоретически останется возможность возбуждать дела против МСП по некартельным соглашениям: например, если в соглашении будут участвовать 3 МСП с выручкой по 400 млн. руб., 100% которой формирует на затрагиваемый рынок (т.е. 1,2 млрд. руб.). Однако в случае некартельных соглашений целесообразнее не представлять иммунитет субъектам МСП, а ограничивать раз мер затрагиваемого рынка. Это соответствует международному опыту и экономической логике. Теоретически можно представить ситуацию, когда одна фирма координирует действия десятков субъектов МСП, такое соглашение может создать угрозу для конкуренции. А оборот рынка ниже 1 млрд. руб. говорит нам о том, что барьеры входа на него относительно невелики, и любое антиконкурентное соглашение быстро приведет к приходу новых игроков на рынок, что делает ненужным вмешательство ФАС. Размер порога можно обсуждать, 1 млрд. руб. представляется в текущих условиях корректной и понятной цифрой.].

4. Установить допустимость «иных» соглашений, если доля участников «иных» соглашений на соответствующих рынках, либо суммарная доля, непревышает20%. Установить допустимость координации экономической деятельности, если суммарная доля рынка координируемых хозяйствующих субъектов на соответствующем рынке не превышает 20%. По сути, это означает введение принципа допустимости («deminimus») для всех некартельных соглашений в соответствии с международными стандартами.