Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

Правовое регулирование отношений по социальному обеспечению инвалидов осуществляется на основе федерального и регионального законодательства.

Законы, регулирующие отношения по социальному обеспечению инвалидов, можно классифицировать следующим образом:

1) законы, имеющие комплексный характер регулирования, содержащие общие вопросы регулирования социального обеспечения инвалидов;

2) законы, устанавливающие обеспечение инвалидов в денежной форме;

3) законы, определяющие предоставление инвалидам социальной помощи в «натуральном виде».

К первой группе можно отнести:

Федеральный закон от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ». Его можно рассматривать в качестве базового, системообразующего в связи с тем, что он представляет собой не просто перечень льгот, а содержит ряд основополагающих понятий и определяет основные направления деятельности в этой сфере, конкретизирует права лиц с ограниченными возможностями в различных областях жизнедеятельности и предусматривает гарантии реализации этих прав;

Налоговый кодекс РФ (часть вторая): федеральный закон РФ от 5.08.2000 г. № 117-ФЗ в ст. 267.1 определяет расходы на формирование резервов предстоящих расходов, направляемых на цели, обеспечивающие социальную защиту инвалидов;

Трудовой кодекс РФ: федеральный закон от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ закрепляет дополнительные гарантии регулирования условий труда инвалидов в соответствии с индивидуальной программой их реабилитации;

Градостроительный кодекс РФ: федеральный закон от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности в ст. 2 провозглашает необходимость обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения;

Федеральный закон от 4.12. 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в ст. 31 предусматривает организацию адаптивной физической культуры, физической реабилитации инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, а также спорта инвалидов;

Федеральный закон от 17.07.1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи отдельным категориям граждан, в том числе инвалидам; определяет порядок предоставления набора социальных услуг либо выплаты ежемесячной денежной компенсации; социальных доплат к пенсии. Положения, закрепленные в данном законе, имеют принципиальное значение для правового регулирования социального обеспечения инвалидов и оценки всесторонности государственной защиты лиц с ограниченными возможностями.

К законам, носящим комплексный характер, следует также отнести:

Закон РФ от 15.05.1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;

Федеральный закон от 26.11.1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на Производственном Объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»;

Федеральный закон от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» и др.

Ко второй группе относятся законы, определяющие денежное обеспечение инвалидов:

Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» устанавливает основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на страховые пенсии, в том числе по инвалидности;

Федеральный закон от 15.12.2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее – Закон № 166-ФЗ) определяет основания возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению, порядок ее назначения и размер. Достаточно широкий круг лиц, признанных в установленном порядке инвалидами, получает пенсии именно по данному закону;

Закон РФ от 12.02.1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» предусматривает выплату пенсии по инвалидности военнослужащим и приравненным к ним категориям граждан при условии, что инвалидность наступила в период прохождения ими службы или не позднее трех месяцев после увольнения со службы либо если инвалидность наступила позднее этого срока, но вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период прохождения службы, а также устанавливает зависимость размера пенсии по инвалидности от причин ее наступления и предусматривает минимальные размеры пенсий;

Федеральный закон от 24.07.1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» закрепляет порядок обеспечения денежными выплатами граждан, ставших инвалидами вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания.

Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» гарантирует в ст. 42 психолого-педагогическую, медицинскую и социальную помощь обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации.

К третьей группе законов относятся те, которые определяют условия и порядок предоставления социальной помощи в «натуральном виде»:

Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ» определяет общие положения, касающиеся социального обслуживания, его принципы и организацию социального обслуживания;

Жилищный кодекс РФ: федеральный закон от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ в ст. 51 определяет основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. В частности, в п. 4 ч. 1 настоящей статьи закреплено, что гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, являются наниматели или собственники жилых помещений, проживающие в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования или принадлежащего на праве собственности. Так, согласно п. 3 ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди гражданам, страдающим тяжелыми формами заболеваний, которые перечислены в Приказе Минздрава России от 29.11.2012 г. № 987н «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире»;

Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» закрепляет создание необходимых условий для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Согласно п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы социального обеспечения отнесены к совместному ведению РФ и субъектов, поэтому субъекты РФ принимают собственные законы, направленные на социальное обеспечение инвалидов. В настоящее время во всех субъектах РФ действуют соответствующие законы. Например, в Московской области принят закон Московской области от 04.12.2014 г. № 162/2014-ОЗ (ред. от 25.10.2018) «О некоторых вопросах организации социального обслуживания в Московской области»[51 - Ежедневные Новости. Подмосковье, № 234, 16.12.2014; См. также: официальный Интернет-портал Правительства Московской области http://www.mosreg.ru, 08.12.2014.] вместе с Перечнем социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, который регулирует отношения в сфере социального обслуживания граждан в Московской области, определяет категории граждан, имеющих право на социальное обслуживание, в том числе и инвалидов, формы предоставления им социальных услуг. Закон Санкт-Петербурга от 27.05.2003 г. № 280-25 (ред. от 21.02.2018) «О квотировании рабочих мест для трудоустройства инвалидов в Санкт-Петербурге»[52 - Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, № 7-8, 01.08.2003; См. также: официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru – 21.02.2018.] определяет порядок квотирования рабочих мест для трудоустройства инвалидов в организациях, расположенных на территории Санкт-Петербурга.

Российское законодательство по социальной поддержке инвалидов базируется на международных нормах и стандартах, что подтверждается положением, закрепленным в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора.

_

Статья 3.1. Недопустимость дискриминации по признаку инвалидности (введена Федеральным законом от 01.12.2014 N 419-ФЗ)

В Российской Федерации не допускается дискриминация по признаку инвалидности. Для целей настоящего Федерального закона под дискриминацией по признаку инвалидности понимается любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью либо результатом которых является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех гарантированных в Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области.

Комментарий к статье 3.1. Закона

Федеральным законом от 01.12.2014 г. № 419-ФЗ[53 - СЗ РФ. 2014. № 49 (часть VI). Ст. 6928] закон № 181-ФЗ дополнен нормой о недопустимости дискриминации по признаку инвалидности, которая вступила в силу с 1 января 2016 г.

Закрепленная в законодательстве о защите прав инвалидов статья о запрете дискриминации по признаку инвалидности отчасти воспроизводит и развивает положения ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, об обеспечении государством гарантии равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Однако следует отметить, в положениях Конституция РФ о запрете дискриминации упоминается лишь один раз. Речь идет о ч. 3 ст. 37 Конституции РФ, предусматривающей, помимо прочего, право каждого на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации.

Отдельные специалисты отмечают, что наличие такого запрета все же следует из того, что перечень запрещенных оснований дискриминации является открытым[54 - Мачульская Е.Е. Концепция инвалидности в международных и российских нормативных актах // Социальное и пенсионное право. 2015. № 4. С. 20 – 26.].

Среди инструментов правового характера, направленных на соблюдение прав инвалидов и устранение дискриминации по признаку инвалидности, важное значение имеют акты международного законодательства, развивающие универсальные принципы защиты прав и свобод человека и гражданина.

Впервые применительно ко всему человечеству принцип равенства был провозглашен в Декларации относительно целей и задач МОТ[55 - Декларация относительно целей и задач Международной Организации Труда (1944 г.) // Устав Международной организация труда и Регламент Международной конференции труда. Женева: Международное бюро труда, 1996. С. 23 – 25.], принятой в 1944 г. в Филадельфии и включенной в дальнейшем в Устав МОТ. В Декларации указывается, что все люди, независимо от расы, вероисповедания или пола, имеют право осуществлять свое духовное развитие и достигать материального благополучия в условиях свободы и достоинства, экономической устойчивости и равных возможностей[56 - Жаворонков Р.Н. Правовое регулирование труда и социального обеспечения инвалидов в Российской Федерации: диссертация на соискание ученой степени док-ра юрид. наук. М. 2014. С.160.].

Как известно, Федеральным законом от 03.05.2012 г. № 46-ФЗ[57 - См. Федеральный закон от 03.05.2012 г. № 46-ФЗ «О ратификации Конвенции о правах инвалидов» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2280] Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН о правах инвалидов 2006 г. в полном объеме. Данный документ направлен на обеспечение прав и законных интересов инвалидов, в том числе, через установление запрета на дискриминацию по признаку инвалидности и содержит определение данного понятия. Так, согласно ст. 2 Конвенции «дискриминация по признаку инвалидности» определяется как любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области. Она включает все формы дискриминации, в том числе отказ в разумном приспособлении.

Важно подчеркнуть, что меры, необходимые для достижения фактического равенства инвалидов, не считаются дискриминацией (например, предоставление дополнительных прав – льгот или освобождение от выполнения ряда обязанностей).

Кроме того, в соответствии со ст. 27 Конвенции запрещается дискриминация по признаку инвалидности во всех формах занятости, включая условия приема на работу, равное вознаграждение за труд равной ценности, сохранения работы, продвижения по службе, создания безопасных и здоровых условий труда, защиту от домогательств. Государства признают право инвалидов на социальную защиту и на пользование этим правом без дискриминации по признаку инвалидности. Это право подразумевает равный доступ инвалидов к получению чистой воды и к недорогим услугам, устройствам и другой помощи, необходимым для удовлетворения их нужд.

В то же время Е.Е. Мачульская отмечает, что надлежащее обеспечение прав инвалидов и их защита от дискриминации возможна через реализацию также и других принципов, включая уважение человеческого достоинства; полное и эффективное вовлечение и включение в общество; доступность внешней среды; уважение способностей детей-инвалидов и их права сохранять свою индивидуальность[58 - Мачульская Е.Е. Концепция инвалидности в международных и российских нормативных актах // Социальное и пенсионное право. 2015. № 4. С. 20 – 26.].

Особенно остро вопросы обеспечения прав и законных интересов инвалидов встают в сфере реализации социальных гарантий, в том числе при реализации права на жилище, труд и образование. Причиной тому зачастую является несовершенство отраслевого законодательства и порочная практика работы соответствующих учреждений, призванных оказывать гражданам различного рода услуги, в том числе имеющие социальный характер.

Так, необходимо отметить, что несогласованность норм Жилищного кодекса РФ во взаимосвязи с очевидно неоднозначной, а порою противоречивой региональной судебной практикой сводит реализацию инвалидами своих жилищных прав к нулю. Особенно отчетливо это прослеживается на фоне жесткой бюджетной экономии и достаточно жесткой экономической ситуации в стране в целом.

Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом (ч. 2 ст. 39 Конституции РФ), в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей. Как полагают отдельные специалисты, такая ситуация носит дискриминационный характер именно по признаку инвалидности[59 - Перепадя С.М., Перепадя О.А., Минина А.А. Право на жилище: миф, реальность или дискриминация? // Семейное и жилищное право. 2017. № 4. С. 46 – 48.].

Представители органов прокуратуры отмечают неудовлетворительную ситуацию в сфере соблюдения прав детей-инвалидов на образование, которая усугубляется отсутствием толерантного отношения к таким детям у сверстников, неоднозначным отношением родителей здоровых детей к инклюзивному обучению. Отмечают наличие выявляемых нарушений в порядке приема детей-инвалидов в образовательные организации. Так, прокуратурой района установлено, что ребенку-инвалиду было отказано в приеме в общеобразовательную школу по причине отсутствия в представленном для зачисления пакете документов направления в специальные (коррекционные) классы, выдаваемого управлением образования, хотя такое направление не предусмотрено законодательством[60 - Огурцова М.Л. Прокурорский надзор за соблюдением права детей-инвалидов на образование // Адвокат. 2016. № 5. С 61 – 64.].

Недопустима дискриминации по признаку инвалидности, в том числе в экономической области. В частности, ограничение права инвалидов на свободу труда по признаку инвалидности является дискриминацией[61 - Актуальные проблемы трудового права: учебник для магистров / М.И. Акатнова, А.А. Андреев, Э.Н. Бондаренко и др.; отв. ред. Н.Л. Лютов. М.: Проспект, 2017. 688 с.]. На обеспечение этой гарантии направлены, в частности, положения ст. 20 Закона № 181-ФЗ, касающиеся вопросов обеспечения занятости инвалидов[62 - Кирилловых А.А. Правовые механизмы допуска и обеспечения профессиональной деятельности инвалидов по зрению // Законодательство и экономика. 2016. № 10. С. 32 – 42.].

В рамках концепции развития информационного общества появление дистанционных трудовых отношений, развитие информационно-коммуникативных технологий, стратегия государственной политики, направленная на обеспечение равных прав и возможностей для лиц с ограниченными возможностями, опыт дистанционного обучения указанных лиц – обусловливают потребности в специальном законодательном закреплении государственных гарантий и выделении особенностей регулирования дистанционного труда работников – лиц с ограниченными возможностями.

Созданные ранее специальные правовые механизмы регулирования трудовых отношений, обеспечивающие право лиц с ограниченными возможностями на профессиональную деятельность, не полностью отражают действительность современного периода[63 - Красненкова Е.В., Чечурина А.В. К вопросу о трудовых отношениях лиц с ограниченными возможностями // Административное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 514 – 519.].

Конвенция № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (1983 г.) регулирует осуществление позитивных мер, направленных на обеспечение равенства возможностей инвалидов в сфере труда.

В Европейской социальной хартии закреплены трудовые права, которые должны осуществляться без дискриминации. В 2009 г. Россия ратифицировала Европейскую социальную хартию[64 - Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года» // СЗ РФ. 2009. № 23. ст. 2756.] и взяла на себя обязательство не допускать дискриминацию по признаку инвалидности.