Курс права социального обеспечения

Первоначально вся государственная политика шла в духе 80-й новеллы Кодекса Юстиниана, а затем и постановления Турского собора. Еще статут короля Эгберта 827 г. обусловливал оказание помощи бедным невозможностью найти работу. Закон короля Ательстана 924 г. гласил, что если у человека нет господина, то его должно назначить народное собрание. Тем самым проводилась идея господского попечительства. Король Кнут в 1017 г. повелел каждому жить в сотне и под ее поручительство. Таким образом, до норманского завоевания 1066 г. призрение бедных возлагалось на семью и на соседей. Впрочем, создавались и автономные благотворительные заведения под надзором епископов.

Затем первенство перешло к церкви, которая первоначально тратила три десятых своих доходов на благотворительность. Известность получил открытый в Кентербери в 1084 г. дом милостыни для бедных. Ситуация резко изменилась с секуляризацией церковных земель и началом ликвидации аббатств, приорств и монастырей (1532–1536 гг.), что лишило церковь возможности призревать бедных. В этой ситуации на первые роли выходит государство. Но еще до этих процессов влияние королевской власти на борьбу с бедностью все более усиливалось. В 1360 г. нищенство запрещается, законы 1349 и 1388 гг. запрещают милостыню для трудоспособных, а также прикрепляют бедных и нищих к месту их рождения или последнего проживания. В этих достаточно жестких законах не только намечались карательные меры, но и определялось место призрения как место рождения или жительства. Это привязка была настолько явной, что законом 1405 г. запрещалось не только уходить в город на заработки, но и отдавать детей сельских жителей на обучение к городским ремесленникам. В этот период происходил и генезис профессиональной благотворительности. В частности, в 1454 г. был организован приют для старых моряков в Лондоне.

В Англии борьба с бродяжничеством была тесным образом связана с созданием рынка труда, что стало возможным только вследствие начатого при Тюдорах (1485–1603 гг.) огораживания. Вырванные из своей социальной среды и лишенные традиционного жизненного уклада крестьяне законодательно принуждались к наемному труду в течение почти двух веков. К. Маркс назвал систему этих актов «кровавым законодательством против экспроприированных»[27 - См.: Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. Т. 1. Кн.1: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. Гл. 24.]. Они снискали всеобщее осуждение в последующей научной литературе[28 - См.: Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 12–16; Оленов М. Государство и страхование рабочих. СПб., 1906. С. 20–23; Теттенборн З.Р. Советское социальное страхование. М.-Л., 1926. С. 11—15идр.]. Отметим, что эти законы были направлены на то, чтобы приобщить к труду бездомных и бродячих бедных. Сами эти «бродяги» стали неизбежным следствием политики огораживания и сгона крестьян с земли в целях развития овцеводства. По некоторым данным, только во второй половине XVI в. по этим законам было осуждено до 80 тыс. человек. Формально королевская власть боролась против обезлюдения земель вследствие огораживания, но фактически эти мероприятия позволили в некоторой степени перестроить социальную инфраструктуру под происшедшие экономические изменения. В этот же период прошло становление мануфактурное производство и началось развитие фабричной промышленности. Вопрос принуждения бедных к труду был одним из ключевых в судьбе английской экономики. Именно дешевизна рабочих рук позволила совершить рывок английской промышленности, несмотря на то что в техническом отношении она значительно отставала от континентальной, в частности германской. В хрестоматийной балладе Г. Делоне о мануфактуре Джека из Ньюбери даже названа дневная зарплата детей, щипающих шерсть, – пени в день. По данным исследователя П. Боудена, к началу XVII в. работник в год мог заработать максимум 10 фунтов 8 шиллингов, тогда как на содержание семьи в нормальный по урожайности год требовалось минимум 11–14 фунтов стерлингов в год. С учетом того что регулярную работу имело меньшинство, можно понять, насколько плачевным было материальное положение рабочих и насколько масштабной была бедность[29 - См.: Барг М.А. Великая английская революция в портретах ее деятелей. М., 1991. С. 53–54, 78 и др.].

Названные законы еще называли «законами против бродяг и нищих», начало которым положил акт 1495 г. Одновременно он продолжил череду законов, запрещающих нищенство, что подчеркивает их полицейский характер. По авторитетному мнению П.Ф. Ашротта, «единственной руководящей мыслью при этом было – защитить общественную жизнь от полчищ нищих»[30 - АшроттП.Ф. Призрение бедных в Англии. Историческое развитие и теперешнее состояние его. С. 4.]. Закон Генриха VIII 1530–1531 гг. напоминал церковным приходам об обязанности призревать местных нищих, но эта обязанность была скорее морального характера. Впрочем, судьям, шерифам и мэрам вменялось в обязанность разыскивать престарелых и нуждающихся и распределять их по приходам, где они должны были проживать на благотворительные средства. Просить милостыню разрешалось только нетрудоспособным нищим, имеющим специальный патент, выдаваемый мировым судьей. В.А. Гаген считал, что этот закон стоял на грани между полицейскими мерами и попечительской деятельностью государства[31 - См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. Т. 1. История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. СПб., 1907. С. 406.]. Среди «удалых бродяг» своим интеллектуальным уровнем выделялись «бродяжничающие студенты Оксфордского и Кембриджского университетов», которые таким нехитрым образом добывали себе средства на обучение и пропитание.

Переломным стал Закон 1535–1536 гг., который передавал содержание бедных на милость прихода. Неспособным к труду выдавались средства из добровольных пожертвований, сбор которых должны были стимулировать местные власти и церковные старосты. Трудоспособным бедным должна была предоставляться работа. Впрочем, задержанному в третий раз нищему полагалась смертная казнь. Акт 1547 г. предписывал уклоняющихся от работы бедняков передавать в рабство, а также клеймить и даже предавать смертной казни. Одновременно законом 1551 г. началась активизация позитивных мер в отношении бедняков. Он предполагал выделять двух лиц для сбора пожертвований в пользу бедных из числа уважаемых прихожан. К этому процессу были подключены епископы, а затем и судьи. В дальнейшем верховная власть наделила прерогативой местные органы и судей выдавать патент на нищенство, но только за пределами приходов, излишне обремененных бедными.

Наиболее выдающимися актами были елизаветинские Закон о ремесленниках 1562–1563 г., Закон 1572–1573 гг., а также Закон о бедных 1601 г. Первые два из них сделали труд обязательным для всех лиц с 12 до 60 лет, не имеющих средств к существованию. Патенты на нищенство по общему правилу отменялись, а не имеющим работы беднякам запрещался переход в другую местность. За рецидив нищенства полагалась смертная казнь, но у судей впервые появилось право после безуспешных уговоров облагать налогами всякое лицо, живущее в округе, и ведать расходованием этих налогов в интересах бедных. Бедняки были обязаны работать за любую плату, которую им удалось получить, и только те, кто ее не мог получить, имели право на вспомоществование. При этом ежегодно государственные должностные лица, прежде всего судьи, должны были устанавливать максимальный размер заработной платы в отдельных местностях и для отдельных профессий. Ориентиром для этого служил прожиточный минимум в данной местности. Закон о ремесленниках был отменен только в 1813–1814 гг.

Закон о бедных 1601 г., который получил название «Великая хартия милосердия», определял, что здоровых бедняков следует принуждать к труду с целью отработки их содержания, которое предоставлял церковный приход. Его основной смысл сводился к тому, что мировые судьи должны были назначать надзирателей за бедными. В свою очередь эти надзиратели должны были собирать средства путем обложения налогом обывателей, священников и иных лиц в таком размере, который они сочтут нужным. Таким образом, был легализован налог в пользу бедных. Кроме того, впервые было четко разделено открытое призрение (на дому) и закрытое призрение (в публичных учреждениях). Первоначально преимущество отдавалось первому. Англо-венгерский экономист и социолог К. Поланьи назвал Законы 1562–1563 гг. и Закон 1601 г. «общенациональным кодексом о труде»[32 - См.: Поланьи К. Великая трансформация: политические и экономические истоки нашего времени. СПб., 2002. С. 102.]. Но эффективным этот «кодекс» назвать нельзя. Сессии мировых судей, которые обычно устанавливали размер заработной платы, повышали ее периодически и в недостаточной мере, тогда как цены на хлеб росли постоянно. При этом динамика пересмотра заработной платы нередко отставала в разы, что не сокращало масштаб бедности. Действие Законов 1562–1563 гг. распространялось только на заработную плату рабочих традиционных профессий, т. е. унаследованных от Средневековья. Король Яков I, сын печально известной Марии Стюарт, распространил эту систему на рабочих всех остальных профессий, прежде всего мануфактурных, но их оплата оставалась официально не установленной[33 - См. подробнее: Штокмар В.В. Экономическая политика английского абсолютизма в эпоху его расцвета. Л., 1962.]. После этого неоднократно принимались законы о наказании нищих и бродяг, а в 1610 г. в каждом графстве должен был быть создан исправительный дом для бедных, где труд выступал в качестве наказания. При этом принуждение нищих к труду не имело особого успеха, т. к. этот труд им никто не предоставлял. Закон о бедных был отменен только в 1834 г.

Апогеем непродуманное™ государственных мер по борьбе с бедностью стал Закон (Акт об оседлости) Карла II1662 г., запрещавший бедным отлучаться из своего прихода. Его целью была защита наиболее благополучных церковных приходов от наплыва бедных, для чего вводилось «приходское крепостное право», затруднявшее перемещение работников. Более того, если местные власти подозревали, что человек мог впасть в бедность, то они имели право в 40-дневный срок отослать его по прежнему месту жительства. Это было своеобразное «вторичное крепостное право», а по меткому выражению Т. Фауля, второй попыткой довести рабочий класс до рабства[34 - См.: Фауль Т. Указ. соч. С. 76.]. Страстное желание местных властей избежать тяжести налога в пользу бедных привело к массовой высылке всех потенциальных бедняков, что еще больше увеличило число бродяг, которых никто не хотел призревать. Наиболее одиозные положения этого закона были отменены только в период с 1795 по 1872 г.

Предоставление нищим работы начало реально осуществляться с 1697 г., когда по инициативе Д. Кэри был создан первый работный дом. Об этих домах подробнее будет сказано в следующем разделе. Д. Локк стал автором идеи создания в 1696 г. первой рабочей школы для бедных детей, где совмещались функции призрения, образования и трудовой помощи. Закон 1722 г. сделал закрытое призрение в работных домах практически единственной формой призрения нуждающихся, допуская только в исключительных случаях выдачу пособий беднякам, живущим вне таких домов. В дальнейшем основные мероприятия правительства сводились к увеличению расходов на призрение бедных и усилению чиновничьего контроля за расходованием этих средств. Наиболее важен в этом контексте Акт Джилберта 1782 г., допускавший дотации к заработной плате только в качестве дополнения к положительному законодательству и в установленных им случаях.

Набравшая быстрые темпы развитие вследствие промышленной революции английская экономика требовала свободного рынка труда и его расширения за счет бродяг и нищих. В этой связи альтернатива 1795 г., касающаяся правового регулирования оплаты труда и предотвращения нищеты, имела судьбоносное значение для всей системы экономических отношений. В 1795 г. смягчается Акт об оседлости, что открывает прямой путь к более свободному перемещению бедняков в поисках работы. Выбор законодателя в этой связи был невелик: либо расширение Закона о ремесленниках 1562–1563 гг. и включение в него пункта о ежегодном установлении минимального размера заработной платы (так называемого Билль Уитбреда), либо расширение Закона о бедных 1601 г. и включение в него условий о доплате до прожиточного минимума всем «работающим беднякам». В пользу последнего варианта свидетельствовал Закон 1722 г., допускавший выдачу пособий беднякам, живущим вне работных домов.

Принципиальное значение имел так называемый Закон Спинхэмленда 1795 г., о котором в экономической литературе высказывалось единодушно отрицательное мнение. 6 мая 1795 г. мировые судьи графства Беркшир, собравшиеся в Спинхэмленде (отсюда название закона) постановили, что в дополнение к заработной плате беднякам следует выдавать денежное пособие в соответствии со специальной шкалой, привязанной к ценам на хлеб. В силу этого устанавливалась доплата к заработной плате в виде пособия всем «трудолюбивым людям и их семействам» с учетом колебаний цен на хлеб за счет средств, собранных путем налогообложения. Отметим, что первоначально выплата такого пособия предполагалась только нетрудоспособным лицам, что было правильно, а с 1796 г. нормы закона распространялись и на работающих по найму. При этом налоговый гнет на все население существенно возрос, а доплаты никогда не успевали за реальным ростом цен на хлеб. Авторы закона исходили из того, что заработная плата многих работников в условиях роста цен на хлеб не позволяет им даже поддерживать физического существования, что было чистой правдой. Таким образом, нуждающимся работникам обеспечивался минимальный доход независимо от размера заработка. Вслед за этим в 1799–1800 гг. принимается антипрофсоюзное законодательство. В итоге уровень заработной платы был понижен даже относительно прожиточного минимума, что стало, по сути, субсидированием работодателей со стороны общества. Г. Спенсер назвал это «эрзац-зарплатой», а в официальных актах фигурировал термин «денежное пособие». Вероятно, по правовой природе это было нечто среднее между компенсацией и социальной выплатой. В итоге «страшное сорокалетие» 1795–1834 гг. ознаменовалось ослаблением материальных стимулов к труду, а провозглашенное «право человека на жизнь» независимо от результатов труда означало право на нищенское существование и порождало массовый пауперизм. Пособие рабочим формировалось в основном за счет уменьшения их законных заработков и в виде налогов перекладывалось на все общество. Все это снижало заработную плату до уровня физического выживания лиц наемного труда. Отсюда невероятный рост производства при полунищем существовании широких масс работников. Это также лишало работников стимулов к труду, т. к. основная масса их получала минимальный заработок с фиксированными доплатами за счет государства. Очевидно, что смешение трудового права и права социального обеспечения дало самый неблагоприятный результат, тогда как для работающих лиц существенно эффективнее были бы законодательные меры по увеличению заработной платы до прожиточного минимума. Это необходимо учесть и в ходе реформирования российского социального законодательства. На примере этого закона видно расхождение между самыми благими побуждениями гуманнейших людей своего времени и губительными последствиями необдуманного социального реформирования[35 - См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. Т. 1. С. 457–458; Поланьи К. Указ. соч. С. 92—100; Фауль Т. Указ. соч. С. 79–81 и др.].

Закон 1801 г. восстановил помощь бедным на дому, позволяя получать им некоторые денежные средства в период болезни или временной нужды. Ряд законов о призрении умалишенных (1828, 1845, 1891 гг.) означал поворот к гуманному обращению с ними, когда по сути тюремный режим в домах для умалишенных заменялся медицинским обслуживанием.

По мнению К. Поланьи, все названные законы защитили общество от превращения труда в фактор производства саморегулируемой рыночной экономики, продаваемый за заработную плату. Он писал: «Труд – это лишь другое название для определенной человеческой деятельности, теснейшим образом связанной с самим процессом жизни, которая, в свою очередь, «производится» не для продажи, а имеет совершенно иной смысл: деятельность эту невозможно отделить от остальных проявлений жизни, сдать на хранение или пустить в оборот…Товар под названием «рабочая сила» невозможно передвигать с места на место, использовать, как кому заблагорассудится, или даже просто оставить без употребления, не затронув тем самым конкретную человеческую личность, которая является носителем этого весьма своеобразного товара»[36 - Поланьи К. Указ соч. С. 86–87.].

В 1834 г. в Англии проводится коренная социальная реформа, следствием которой стала создание специального центрального органа во главе с комиссаром. В 1871 г. этот орган реорганизуется в Ведомство местного управления во главе с президентом на правах министра. Главными фигурами этого управления стали инспектора и чиновники для контроля по сметной части. Закон Спинхэмленда был отменен, а также были сняты значительные ограничения по передвижению безработных и нуждающихся внутри страны. В 1836 г. принимается Закон о приходском обложении, который четко определил источник средств для общественного призрения. Наконец, в 1867 г. основные расходы с приходов были перенесены на более крупные единицы – союзы. В 1905 г. впервые вводится попечение о безработных, которое осуществлялось в пределах имеющихся частных средств и не влекло потери избирательного права.

В начале XX в. в Англии сложилась довольно стройная система помощи бедным, которая находилась первоначально в ведении местных органов власти. С некоторыми изменениями она сохранилась до сегодняшнего дня. Примечательно, что в 1915 г. был впервые введен государственный контроль за размером квартирной платы, который просуществовал до 1957 г. После некоторого перерыва в 1965 г. он был снова восстановлен. В межвоенный период широкое развитие получили благотворительные общественные организации. Особое значение имели доклад лорда У. Бевериджа 1942 г., а затем и программа «Полная занятость в свободном обществе». Он пропагандировал принцип «национального минимального стандарта» материального обеспечения населения как основы всей системы социального обеспечения. Он прямо назвал то, что считал великим социальным злом: нужда, болезни, нищета и невежество. Основой изменений должно было стать сотрудничество индивидуума и государства. За счет последнего предлагалось полностью платить только семейные пособия. В 1944 г. было создано Министерство пенсий и социального страхования, что позволило централизовать управление социальной сферой. В 1945 г. принимается Закон о семейных пособиях, в 1946 г. – Законы о службе национального здравоохранения и о национальном страховании, а в 1948 г. – Закон о национальном вспомоществовании. Согласно последнему из них вспомоществование было изъято из ведения местных властей и передано Национальной комиссии вспомоществования. При этом сохранилась проверка нуждаемости лиц, обратившихся за семейными пособиями, а затем и за пенсиями престарелых. Медицинское обслуживание осуществлялось за счет средств государства, как и выплата пособий на детей. В середине 60-х гг. XX в. размер социальных пособий был существенно повышен. Среднее образование предоставлялось кроме закрытых частных школ также за счет государства, а до конца 60-х гг. школьникам выдавались и бесплатные завтраки. Благотворительность осуществлялась почти исключительно общественными организациями и частными лицами, а государственное вмешательство сводилось в основном к его правовому стимулированию за счет уменьшения налоговой нагрузки, предоставления льгот и др. В 1975 г. принимается Закон о социальном обеспечении, а в 1977 г. – Закон о национальной службе здравоохранения, который с изменениями действует до настоящего времени. Национальная служба здравоохранения управляется государством и финансируется в основном за счет налоговых поступлений[37 - См.: Каленский В. Г. Социальное законодательство Англии. М., 1969. С. 191–220; Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты/Под ред. Э.Б. Френкель. М., 2002. С. 486–487; 494–495.].

К началу 80-х гг. XX в. в Великобритании сложилась достаточно обширная система государственного вспомоществования, включающая: 1) пособия без взносов, которые формально входили в общую систему социального страхования, 2) дополнительные и 3) вспомогательные социальные пособия. Начнем с категории так называемых пособий без взносов, порядок и размер выплаты которых не зависел от предшествующей трудовой деятельности и не предполагал внесение страховых взносов со стороны работника. К числу таких пособий относились: 1) семейные пособия, выплачиваемые с 1946 г. семьям с двумя и более детьми до достижения ими 16 лет, а для учащихся 19 лет.

Размер пособия не зависел от дохода семьи; 2) пособие на воспитание ребенка, которое выплачивалось лицам, взявшим на воспитание сироту; 3) пособия для нетрудоспособных лиц (инвалидам, больным, нуждающимся в постоянном уходе, пенсионерам по инвалидности, лицам старше 80 лет); 4) пенсии ветеранам войны и семьям граждан, погибших на военной службе или утратившим трудоспособность в период боевых действий, и др. Собственно государственное вспомоществование заключалось в выплате дополнительных пособий лицам, незанятым полное рабочее время, заработок которых не достигал минимума, установленного парламентом. Эти пособия не выплачивались работающим студентам и забастовщикам. С 1966 г. система социального вспомоществования стала называться государственной программой выплаты дополнительных пособий. Две трети ее получателей составляли пенсионеры, т. к. размер пенсий многих из них не доходил до установленного минимума. К числу вспомогательных социальных пособий, выплачиваемых государством и местными органами, относились пособия и социальные услуги для малообеспеченных семей: по финансированию квартплаты; бесплатное молоко и витамины для беременных женщин и детей дошкольного возраста; бесплатное школьное питание, бесплатные медицинские услуги[38 - См.: Социальная политика современного буржуазного государства / Под ред. О.Б. Осколковой. М., 1980. С. 131–148.]. Эти дополнительные семейные пособия выплачиваются с учетом материального положения семей в равной сумме на каждого ребенка до достижения им возраста 19 лет.

Германия. Первые попытки организации публичного призрения бедных предпринимались еще в XV–XVI вв., причем преимущественно на уровне городов. Так, особые комиссии, которым вменялось вести списки бедных, были созданы в 1437 г. во Франкфурте, в 1522 г. в Нюрнберге, в 1533 г. в Вюрцбурге и др. В них были установлены специальные должности попечителей о бедных, однако конкретных результатов данные мероприятия не принесли. Это сопровождалось многочисленными запретами нищенства, в 1497 г. на конгрессе в Линдау нищенство официально разрешалось только старикам и калекам. Центральная власть в попечении над бедными вмешивалась только эпизодически с учетом того, что она была достаточно слаба, да и сама Германия была раздроблена на множество государств. Так,

Имперский полицейский устав 1530. г. обязывал каждый город и общину самим содержать своих бедных, что было продублировано и в последующих редакциях данного Устава. Но это осталось скорее платоническим пожеланием.

Первой стала на путь организации общественного призрения Пруссия, где Указом 1684 г. забота о бедных возлагалась на общину, а на первый план выдвигалось разделение нуждающихся на способных к труду и нетрудоспособных бедных. Для первых предполагалось предоставление работы, а помощь нетрудоспособным бедным для общины становилась обязательной (указы 1701 и 1708 гг.). В 1758 г. учреждаются специальные кассы для бедных, а нищие иностранцы должны изгоняться из Пруссии. Попытка создать общегосударственную систему призрения была предпринята в 1748 г., но относительный ее успех связан с принятием Прусского общего земского права 1794 г. В нем впервые провозглашается принцип обязанности государства заботиться о всех бедных и нуждающихся. Если подданные не могли добыть средства к существованию самостоятельно, получить его от членов семьи или других частных лиц, то такие средства должны были доставляться за счет государства. Впрочем, государство только взяло на себя роль контролера за деятельностью сельских и городских общин по призрению бедных. Место призрения было связано с местом оседлости нуждающегося, но постепенно акцент был перенесен на уплату общинных сборов даже без формального членства в общине (на основании рождения или длительного проживания). В начале XIX в. в Германии уже признавалась свобода оседлости и не чинилось особых препятствий в перемещении безработных в поисках работы. Это легло в основу прусского Закона о призрении бедных 1842 г., который стал прообразом для будущего общеимперского законодательства.

Местные системы призрения отличались некоторым разнообразием. Особую известность получила так называемая Эльберфельдская система, названная так в честь небольшого города Эльберфельда. Она начала формироваться с 1800 г., а окончательно сложилась к 1852 г. Было создано городское управление о бедных, а первичную единицу составил местный комитет. На каждого члена комитета приходилось не более четырех бедных, что позволяло придать общественному призрению строго индивидуальный характер. Для нуждающихся рабочих были предусмотрены «станции призрения», где предоставлялись питание и кров. С некоторыми оговорками эффективность такой системы признавалась многими исследователями[39 - См.: Ашротт П.Ф., Мюнстерберг Э. Призрение бедных. СПб., 1902. С. 22–27; ДерюжинскийВ.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 21–33; Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929. С. 113.].

Наконец, в 1870 г. принимается общегерманский закон о местном призрении, который действовал вплоть до Первой мировой войны. Это был своеобразный Кодекс обязательного призрения бедных на всей территории Германской империи (кроме Баварии, Эльзас-Лотарингии и о. Гельголанд). Помимо общего имперского и местных органов призрения (местных союзов) было учреждено промежуточное звено в лице земских союзов призрения бедных. В законе были четко оговорены основания приобретения права и места осуществления призрения, порядок разрешения коллизий имперского и земельного законодательства, порядок получения и расходования средств в пользу бедных. Но германские подданные в случае нуждаемости получали публичное призрение в любом случае. Местом призрения считалось место впадения в нужду, но при этом на данной территории надо было проживать не менее двух лет, а затем этот срок был уменьшен до года. Возраст призреваемых первоначально был установлен с 24 лет, а затем был снижен до 18 лет. Период безвозмездного призрения для трудоспособных бедных равнялся 13 неделям и был увеличен впоследствии до 26 недель. Нетрудоспособные бедные содержались безвозмездно пожизненно за счет средств местных бюджетов. В юридической литературе германское законодательство о призрении бедных традиционно оценивалось достаточно высоко, хотя отмечалась некоторая его пробельность и казуистичность, порождающая бюрократическую волокиту и обширную переписку между земскими органами, а также неполный охват всех земель империи[40 - См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. Т. 1. С. 26—187.].

В годы Первой мировой войны государственное призрение в Германии было централизовано и свелось в основном к натуральному снабжению нуждающихся в рамках политики своеобразного «военного коммунизма». Отметим, что этот термин был впервые употреблен в литературе в отношении воюющей Германии. Постановление имперского управления по мобилизации народного хозяйства 1918 г. предусматривало помощь безработным лицам с 16 лет наполовину из общественного бюджета, а другая половина делилась между средствами областей и общин соответственно 1/3 и 1/6. Организационная работа возлагалась на общину. Это постановление должно было действовать один год с последующей заменой страхования безработицы. Реально оно действовало до конца 1923 г. В. Каскель отмечал аналогичность этой помощи призрению бедных, в котором выплата зависит исключительно от потребности отдельного лица и производится из публичных средств[41 - См.: Каскель В. Новое трудовое право. М., 1925. С. 151–198.].

Экономический кризис и социальная незащищенность значительной части населения наравне с другими факторами привели к возникновению фашистской и национал-социалистической диктатуры как попытки разрешения социального вопроса и противоречий между трудом и капиталом. В основе фашистской альтернативы лежала попытка формирования «корпоративного капитализма», когда рабочие и работодатели принудительно объединялись государственными и партийными структурами. Первой на этот путь вступила Италия[42 - См. Б.К. (так в оригинале. – Прим. ред.) Чрезвычайный закон о надзоре за деятельностью профсоюзов в Италии// Вопросы труда. 1924. № 5–6. С. 135–136; Сабо Ю. Итальянские и фашистские профсоюзы в теории и действительности// Там же. 1924. № 1. С. 77–81.], где Конференция промышленников и фашистские профсоюзы заключили договор, по которому последние стали монопольными представителями трудящихся (так называемый Пакт дворца Вид они от 2 октября 1925 г.). Ниже мы остановимся на опыте Италии, который стал своеобразным примером для подражания для германских национал-социалистов. Национальная конфедерация профсоюзных корпораций Законом о правовой организации коллективных трудовых отношений от 3 апреля 1926 г. фактически включалась в государственную систему управления. Впоследствии коллективным договорам была придана сила закона, а за их нарушение предусматривалось уголовное наказание. Весной 1927 г. Большой фашистский совет принял так называемую Хартию труда, в основе которой лежала идея сотрудничества классов «во имя общих национальных интересов»[43 - См.: Александров Б. Фашистское законодательство о профессиональных союзах// Вопросы труда. 1927. № 1. С. 101–106, № 2. С. 96—101; Герман Л. Фашистская Хартия труда// Там же. 1927. № 6. С. 71–83; Кац Б. Итальянские профсоюзы и фашистская реформа Конституции //Там же. 1928. № 2. С. 95–99, № 3. С. 80–86.]. Рабочие объединялись с предпринимателями в рамках фашистских корпораций, создаваемых по отдельным отраслям производства и сферам экономики. Корпорации получили право «в интересах нации» вмешиваться в хозяйственную жизнь, регулировать частную инициативу и трудовые отношения. Хартия декларировала право на материальную компенсацию в случае увольнения не по вине рабочего и другие социальные гарантии[44 - См.: Белоусов Л.С. Муссолини: диктатура и демагогия. М., 1993. С. 155 и др.].

После первых крупных банкротств в годы кризиса 1929–1933 гг. появилась идея создания Института движимого имущества (ИМИ). В 1933 г. создается Институт промышленной реконструкции (ИРИ), который через ИМИ получал контрольные пакеты акций банкротов и вновь «запускал» производство, обеспечивая эффективную занятость. В 1933–1934 гг. создаются государственные институты социального обеспечения и социального страхования. Основными из них являлись Национальный институт социального страхования (ИНПС), Национальный институт медицинской помощи (ИНАМ) и Национальный институт страхования от несчастных случаев (ИНАИЛ). Они стали составными частями гигантского перераспределительного механизма, в котором, если присоединить средства государственных банков, размещалось более 50 % вкладов. Расходование средств этих организаций было связано также с общественными работами и мелиорацией сельского хозяйства. Но если данные траты хотя бы способствовали борьбе с безработицей, то финансирование ИНАИЛ войны в Эфиопии никак не связано с социальной сферой[45 - См.: Простаков И.В. К истории корпоративной организации капиталистической экономики: пример Италии // Истоки. Вып. 2. М., 1990. С. 135–144.]. В середине 30-х гг. прошлого века в фашистских профсоюзах состояло около 4 млн человек, половина из которых числилась в организации под названием «После работы», которая выполняла функции социальной поддержки своих членов. Она представляла многочисленные льготы и скидки при покупке ширпотреба, оказывала материальную помощь неимущим, давала ссуду под льготный процент, но это было скорее перераспределение среди работников средств, преимущественно полученных от членских взносов[46 - См. о социально-трудовой политике фашистской Италии: Лопухов Б.Р. Фашизм и рабочее движение в Италии. М., 1968.].

Вернемся к опыту Германии после прихода к власти национал-социалистов в 1933 г. В соответствии с Законом от 19 мая 1933 г. регулирование отношений между работниками и работодателями было возложено на «уполномоченных по труду» – по одному на каждый производственный район, что составляло 12 уполномоченных для всей Германии. Практически это были отчасти чиновники, отчасти юристы, представлявшие интересы предпринимателей[47 - См.: Ширер У. Взлет и падение третьего рейха. В 2 т. Т. 1. М., 1991. С. 303–309.]. Закон об организации национального труда от 20 января 1934 г., известный как Рабочая хартия, поставил работников в полную зависимость от работодателей, но при сохранении прав государства неограниченно вмешиваться в эти отношения. Закон определял, что «глава предприятия принимает решения в отношении служащих и рабочих по всем вопросам, касающимся предприятий», в том числе относительно социальной поддержки. Он нес ответственность перед государством за благосостояние своих работников. Закон предусматривал, что служащие и рабочие должны платить работодателю верностью. Профсоюзы, коллективные договоры и право на забастовку отменялись.

Согласно Закону от 24 декабря 1934 г. учреждался Германский рабочий фронт (ГРФ), который теоретически заменял профсоюзы, но не являлся представительным органом рабочих. Он был построен по корпоративному принципу и включал не только рабочих, но и предпринимателей. Максимальное число его членов доходило до 25 млн[48 - См.: Буллок А. Гитлер и Сталин: Жизнь и власть: Сравнительное жизнеописание. В 2 т. Т. 1. Смоленск, 1994. С. 504 и др.]. ГРФ были переданы все средства, места отдыха и другая собственность всех бывших профсоюзных объединений. С мая 1935 г. резко ограничивалось право перехода с одной работы на другую, а с июня того же года ведомство по учету занятости получило право на принудительное перераспределение трудовых ресурсов. С целью прикрепления к рабочему месту еще в феврале 1935 г. вводились «трудовые книжки». С июня 1938 г. декретируется обязательная трудовая повинность по государственному распределению, за уклонение от которой предусматривались штраф и тюремное заключение. В то же время у отбывающего повинность появилась гарантия сохранения работы, и его можно было уволить только с согласия правительственного ведомства по учету занятости. Наконец, в феврале 1939 г. в Германии вводится всеобщая трудовая провинность[49 - См. подробнее: Киселев И.Я. Из истории права XX века: трудовое право в фашистской Италии и нацистской Германии // Вестник Международного университета. 2001. Вып. 5. С. 108–164.].

Вопросами социальной поддержки малоимущих занималась организация «Сила через радость» (аналог итальянской «После работы»). Она охватывала ежегодно до 7 млн человек. Бюджет в организации формировался за счет отчисления 10 % всех взносов, выплачиваемых в Рабочий фронт. Возникает правомерный вопрос: почему немецкие рабочие, низведенные до уровня промышленных крепостных, получавшие зарплату на уровне прожиточного минимума, тем не менее, поддерживали нацизм? Определенную роль сыграла идеологическая обработка. Но главной причиной примирения рабочего класса с его положением являлось наличие у него работы и гарантии, что он ее не потеряет. Социально-обеспечительный мотив при этом являлся одним из главных. Вспоминая времена Веймарской республики, где было 6 млн безработных, рабочие напрямую ассоциировали политическую свободу со «свободой голодать». А. Гитлер прекрасно понимал важность борьбы с безработицей и социальной защищенности работников. Ему принадлежит фраза: «Если строительство автобана потребует вдвое меньше труда, я просто удвою его протяженность»[50 - Цит. по: БуллокА. Указ. соч. С. 399.]. В этой связи свертывание демократии и даже упразднение профсоюзов окупились занятостью полную рабочую неделю[51 - См.: Пушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права. Т. 1. М., 2003. С. 262–267.].

После завершения Второй мировой войны Западная Германия приступила сначала к восстановлению разрушенного хозяйства, а затем к построению «государства всеобщего благоденствия» в его социал-демократической интерпретации. В 1969 г. Правительство ФРГ приняло решение о создании Социального кодекса, основной задачей которого должно было являться объединение на основе общих принципов в одном кодифицированном нормативном правовом акте действующего социального законодательства[52 - См.: Социальное обеспечение в развитых капиталистических странах. М., 1980. С. 105–108 и др.]. Это решение было реализовано в многотомном Социальном кодексе, каждый том которого посвящался отдельным видам социального обеспечения и страхования. Например, том V 1988 г. Социального кодекса регулирует страхование по болезни, том VI 1989 г. – пенсионное страхование по старости.

Государственное социальное обеспечение в Германии является одним из самых развитых и эффективных в мире. Так, семейные пособия малоимущим семьям выплачиваются до достижения ребенком возраста 27 лет. Наравне с Нидерландами это самый большой возраст для подобных пособий.

Франция. Во Франции король Людовик Святой ордонансом 1230 г. предписал арестовывать и ссылать всех праздношатающихся. В то же время в 1254 г. каждая община обязывалась вести свои списки бедных и призревать их под контролем королевских комиссаров. Почти одновременно Людовиком Святым было учреждено убежище для слепых, которое просуществовало до начала XX в. В 1251 г. вводится система наказаний за прошение милостыни от 4 дней тюрьмы за первый случай до клеймения раскаленным железом за третий. Запрет нищенства впоследствии повторялся неоднократно, но его эффективность была крайне невелика. Между тем, нищие постепенно становились угрозой общественной безопасности. В. Гюго в романе «Собор Парижской богоматери» не очень сильно преувеличивал засилье парижского «дна», в котором сложилась своеобразная иерархия нищих во главе со своим «королем». Франциск I в 1516 г. пытался упорядочить дело призрения бедных, но безуспешно. В 1535 г. этот король предписал взимать в пользу нуждающихся Парижа специальный налог, а в следующем году на приходы возлагалась обязанность содержать неспособных к труду бедняков. Наконец, в 1543 г. парижский парламент своим решением открыл переход от добровольного призрения к обязательному и от последнего к налогу в пользу бедных. Муленский эдикт 1556 г. уже прямо возлагал на города и местечки обязанность содержать бедных, что было подтверждено королевским ордонансом 1586 г., но они так и остались «мертвой буквой».

В этот же период госпитали для больных и увечных начали впервые передаваться от церкви на попечение общины. В 1612 г. при Марии Медичи создаются особые учреждения, ставшие прообразом будущих «депо», где мужчины должны были молоть хлеб на ручных мельницах, а женщины и дети – прясть шерсть и заниматься другими легкими работами за кров и пропитание. В 1656 г. в Париже учреждается Главный госпиталь, который стал выполнять комплексные функции богадельни, приюта, собственно госпиталя, а отчасти и рабочего дома. Он был рассчитан на 6 тыс. человек, а подобные учреждения должны были создаваться и в других крупных городах[53 - См.: Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 17–19.]. Впрочем, их число было крайне мало, а смешанный состав из трудоспособных нищих, стариков, больных и детей не позволил организовать их правильную работу. К тому же для помещения в них требовался ценз оседлости от 5 до 10 лет.

Бессилие короны в борьбе с нищими приводило к достаточно экзотическим мероприятиям. Например, в 1719 г. 500 нищих выслали в колонию в Северную Америку. В 1777 г. вышел ордонанс, согласно которому все мужчины в возрасте с 16 до 60 лет, не имевшие каких-либо занятий и средств к существованию, высылались из Парижа и определялись на каторжные работы и галеры[54 - См.: Оленов М. Борьба за рабочий день и революция. Л., 1926. С. 7.]. В 1767 г. образуется новый «депо» для призрения нищих.

Великая Французская революция 1789 г. внесла новые начала в общественное призрение. Уже на заседании национального собрания 17 июня 1789 г. первой своей задачей оно объявило устранение бедственного положения страны и облегчение материальной нужды населения. Декретом от 20 апреля 1790 г. предписывалось выдавать пособия бедным за счет средств бюджета. С начала того же года начал действовать Комитет о нищенстве, разработавший ряд законопроектов, направленных против нищеты. Статья 2 Декларации прав Человека и Гражданина 1789 г. гласит: «Цель любого политического объединения состоит в соблюдении и защите естественных и неотъемлемых прав человека. Свобода, собственность, социальное обеспечение, свобода слова и политической оппозиции – составляют данные права». Конституции 1793 г. определяла: «Общество должно содержать неимущих граждан либо предоставлением работы, либо материальной помощью тем, кто нетрудоспособен» (ст. 21). В статье 1 Конституции Франции проводилась мысль о том, что должно быть создано одно общее учреждение по социальному обеспечению, деятельность которого была бы централизована и охватывала всю страну. В 1794 г. был принят закон об организации публичного призрения, где провозглашалось право бедного на необходимую помощь со стороны государства в случае нуждаемости. Впрочем, он действовал недолго, и уже декретами 1795 и 1796 гг. приоритет отдавался частной благотворительности, а государственное вмешательство должно было осуществляться только в виде примера.

Франция стала пионером в принятии закона о пенсионировании лиц, прекративших служебную деятельность (1790 г.). Первоначально это касалось узкого круга работников государственной администрации и военных, получавших пособие по старости (с 60 лет) или по инвалидности за счет средств бюджета. В 1803 г. Наполеон подтвердил этот закон, а затем создал в Париже Дом инвалидов, где император и был впоследствии похоронен. Французское законодательство отличалось относительной разрозненностью и множественностью актов, регламентирующих призрение отдельных категорий нуждающихся. В 1793 г. принимается первый закон о призрении детей, согласно которому при незначительном заработке родителей им доплачивались субсидии. Он касался также вопросов поддержки вдов и стариков. В 1811 г. принимается закон об устройстве беспризорных детей, надзор за которыми после реставрации монархии в 1817 г. был передан департаментам. Старый наполеоновский закон подтвердил племянник первого императора Наполеон III в 1869 г. В 1808 г. были возрождены «депо», которые получили презрительное название «склады для нищих». Вскоре от них отказались, и органы публичного призрения сосредоточились на его открытых формах, прежде всего на дому, по месту жительства. Для нищих-рецидивистов осталось уголовное наказание в виде лишения свободы.

Революция 1848 г. сначала восстановила право на публичное призрение, а затем оно было отменено. Рабочие получили возможность создавать системы добровольного социального страхования, а закон 1869 г. определил круг клиентов публичного призрения, возложив обязанность его осуществления на департаменты. Этот закон касался прежде всего содержания умалишенных и подкидышей. В 1886 г. в структуре Министерства внутренних дел образуется дирекция социальной гигиены и публичного обеспечения, имевшая на местах сеть инспекторов. Она осуществляла общий надзор за общественной благотворительностью и непосредственно управляла богадельнями и домами для нищих. Но основная нагрузка была возложена на муниципальные учреждения общин.

Наконец, в 1893 г. законодательно вводится оказание бесплатной медицинской помощи всем нуждающимся в ней. Плата за ее оказание должна была осуществляться из средств муниципальных советов коммун[55 - См.: Гаген В. А. Право бедного на призрение. С. 188–396; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С. 406–407: Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры. М.-Л., 1929. С. 115—11 8.]. Важное значение имел закон 14 июля 1905 г. о призрении престарелых, немощных и неизлечимо больных, не имевших средств к существованию, который, по сути, завершил формирование системы социальной поддержки данной категории лиц.

Для предоставления бесплатных услуг по призрению клиент должен иметь французскую национальность, возраст свыше 70 лет, отсутствие средств к существованию и быть неспособным заработать их своим трудом. Неизлечимая болезнь или немощь должны были подтверждаться медицинским заключением. Расходы делили между собой государство, департамент и община. Допускалось получение пенсий на дому, если в данной местности отсутствовала богадельня или нуждающийся помещался в частное учреждение. Этот закон ввел достаточно противоречивую конструкцию, когда помощь таким лицам гарантировалась, а государство брало обязанность ее осуществить. Между тем, нуждающийся не имел права на оказание такой помощи, но у него были «основания» для ее получения. Даже этот прогрессивный закон, скорее по идеологическим мотивам, не содержал конструкции права бедного на призрение[56 - См.: Гаген В.А. Французский закон 14 июля 1905 г. об обязательном призрении престарелых, немощных и неизлечимо больных. СПб., 1906; Тигранов Г.Ф. Французский законопроект о призрении стариков, калек и неизлечимых. СПб., 1904.]. Отметим, что в соседней Бельгии в 1901 г. для аналогичной цели был создан особый фонд, взносы в который перечисляли и государство, и отдельные провинции.

После Первой мировой войны законы 1919 и 1924 гг. предполагали государственные пенсии ветеранам боевых действий и госслужащим. Ухудшение демографической ситуации в ходе войны повлияло на принятие закона 1917 г. о помощи многодетным семьям, имеющим более четырех детей (трех – для вдовцов и двух – для вдов). Закон 1919 г. ввел два вида публичного призрения детей: под покровительством публичной власти в приютах и под опекой публичной власти для «трудных» подростков, которые помещались в публичные убежища за совершение правонарушений. В межвоенный период во Франции сложилась достаточно стройная система обеспечения средств к существованию в случае нужды путем государственной помощи на началах благотворительности. После завершения Второй мировой войны и в условиях активизации левых сил прошла социальная реформа 1945–1946 гг. Термин «Социальное обеспечение» был закреплен в Конституции Французской Республики 1946 г. (ст. 22): «Каждый имеет право на социальное обеспечение; реализацию своих экономических, социальных и культурных прав в целях свободного развития личности…». По закону 1946 г. семейные пособия были существенно увеличены и включали несколько категорий: по материнству; семьям с одним кормильцем и др. В 1967 г. создается Национальная касса по выплате семейных пособий. Вводились новые пособия на сирот, инвалидов, несовершеннолетних. Наряду с социальным страхованием государственное вспомоществование играло важную роль в осуществлении распространенной в 60-е гг. XX в. концепции «государства всеобщего благоденствия». Это сочеталось с бесплатной для бедных медициной, при господстве страховой медицины, с бесплатным средним и в значительной части высшим образованием. Пособие по беременности и родам уже с 1971 г. составляло 90 % дневной базовой заработной платы. Размер пособия семьям с одним кормильцем доходил до 50 % базовой ставки.

Ордонанс 1967 г. ввел систему государственного вспомоществования безработным, лишенным средств к существованию либо имеющим незначительный доход. Критерий «незначительности» определялся на уровне префектуры. Нуждаемость подлежала доказыванию, но пособие не ограничивалось сроками выплаты. При этом оно снижалось на 10 % каждый год при нетрудоустройстве[57 - См.: Доморацкая Э.И. Социальное законодательство Франции. М., 1975. С. 144–169.]. Принципиальный характер имел закон от 1 января 1988 г. о минимальных доходах, о борьбе с нищетой и о социальных и профессиональных льготах. Согласно ему отдельным видом социальной помощи выступает минимальный социальный доход (RMI) – общественная программа поддержки социально незащищенного населения. Она предоставляется каждому, кто не может обеспечить себе доход на уровне прожиточного минимума. В настоящее время этот вид социальной помощи получают 2 млн человек, если считать супругов и детей. Пособие было предназначено для содействия в поисках работы по специальности или возвращению к ней, что придает ему новаторский социальный характер. Получателями такого пособия могут стать не только французы, но и длительно живущие во Франции иностранцы, способные подтвердить этот факт. Пособие выплачивается лицам, достигшим 25 лет, или моложе, если на их попечении находится, по крайней мере, один ребенок. Обязательное условие получении пособия – соответствие определенным требованиям, предъявляемым к соискателю. Прежде всего это готовность участвовать в мероприятиях по социальной реабилитации и адаптации, курсах по профессиональной и образовательной переподготовке и т. д. Как правило, основной круг получателей социальной помощи – семьи с незначительным доходом, больные и престарелые лица, не достигшие пенсионного возраста, беженцы и др. Обычный срок предоставления социальной помощи – три месяца, которые могут быть продлены в случае необходимости до года. Размер ежемесячных необлагаемых налогом денежных выплат дифференцирован в зависимости от числа членов семьи – от 398 евро на одного человека до 994 евро на семью из двух родителей с тремя детьми. За исключением ограниченного числа пособий, расходы на социальную помощь финансируются государством и распределяются через кассы семейных пособий. Однако часть финансовых обязательств находится в ведении муниципалитетов: это касается вопросов предоставления и распределения социальной помощи.

В настоящее время Франция обладает одной из наиболее развитых систем публичного призрения бедных и пособий нуждающимся. По

доле социальных затрат надушу населения в Евросоюзе она отстает только от Нидерландов, Бельгии и Дании. В конце 90-х гг. прошлого века уже около трех четвертей французских семей пользовались помощью государства, а система семейных пособий отличается большим разнообразием (28 видов) и разветвленностью. Около 15 % социальных выплат имеют нестраховой характер, причем около 6 % приходится на семейные пособия. Их целью являются материальная поддержка семьи и достойное воспитание детей через уменьшение бремени семейных расходов и снижение социального неравенства. Отметим, что бюджет национальной кассы семейных пособий превышает расходы на оборону страны[58 - См.: РоикВ.Д., Степанов Б.Г., Эченикэ Е.В. Зарубежный опыт организации и модернизации пенсионных систем: уроки для России. М., 2007. С. 221–222 и др.]. Семейная политика заключается в том, чтобы помочь родителям успешно сочетать воспитание детей и работу. Поэтому значительные суммы, предоставляемые в качестве социальных пособий на малолетних детей, предназначены для того, чтобы либо уменьшить расходы семьи на няню, либо дать родителям возможность самим обеспечить присмотр за детьми.

Выплата пособий родителям на воспитание детей вне зависимости от наличия у них собственных средств назначается, если один из родителей, имеющий стаж работы не менее двух лет, решает прервать работу для воспитания детей в возрасте до трех лет. На помощь семье для няни по уходу за детьми также выделяется помощь (до исполнения ребенку шести лет). Существуют также ежемесячные выплаты в качестве пособия на ребенка дошкольного возраста для категории малоимущих. Существуют и другие специфические виды помощи. Например, пособие к началу учебного года, выплачиваемое семьям с низким доходом, и семейная надбавка, выплачиваемая многодетным семьям с детьми старше трех лет. Выплачивается также поощрительное пособие для женщин, желающих вернуться на работу. Оно также выплачивается не имеющим дохода женщинам, ищущим работу, в том числе получающим минимальные социальные пособия (пособие на трудоустройство, надбавка одинокому родителю, пособие вдовам), а также женщинам, получающим специальное пособие солидарности или пособие на трудоустройство. Кроме того, в случае возобновления работы временно сохраняется пособие по уходу за ребенком. Этот порядок предусматривает получение совокупно как пособия, так и дохода от трудовой деятельности в течение двух месяцев при возрасте ребенка от 18 до 30 месяцев и призван облегчить возвращение женщины на работу, сокращая время ее отсутствия на рынке труда.

Важную роль имел закон 1948 г., связавший получение квартирных пособий с размером квартплаты, заработной платы и числом комнат на одного члена семьи. В настоящее время во Франции существуют законы, регулирующие рынок социального жилья, которое предоставляется на льготных условиях отдельным категориям граждан. Особое внимание уделяется предоставлению жилья и льгот при его приобретении молодым семьям, родителям-одиночкам и холостякам, а также обеспечению жильем престарелых и инвалидов. Социальное жилье во Франции предоставляется в форме аренды. Во Франции 45 % таких квартиросъемщиков получают жилищные пособия. Семьям с низкими доходами выдаются субсидии на оплату арендуемого жилья. Во Франции существует закон, принятый в 1990 г., по которому ни один квартиросъемщик не может быть выселен, не получив финансовой помощи для погашения своей задолженности по квартплате. Суды, рассматривающие такие дела, могут продлевать сроки выселения до трех лет, если квартиросъемщик не может переселиться в приемлемое по цене и качеству жилье. Следует отметить, что во Франции на приобретение жилья и его бесплатное (льготное) содержание ежегодно выделяется 1,9 % ВВП. По действующему законодательству в каждой комплексной застройке должно выделяться, как минимум, 20 % под социальное жилье. Согласно новому законопроекту[59 - Projet de la loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la cohesion sociale.] с конца 2008 г. наиболее нуждающиеся категории – собственно бездомные, а также низкооплачиваемые работники и матери-одиночки – смогут добиваться предоставления жилья через суд. С начала 2012 г. такое же право получат те, кто живут в ветхом и неприспособленном жилье. Благодаря такой законодательной инициативе право на жилье во Франции окажется на одном уровне с правами на другие формы государственного социального обеспечения, такие как образование и здравоохранение. Аналогичное право в мире предусмотрено пока только в Шотландии, где в 2003 г. был принят Акт о бездомных. Однако из проекта закона остается неясным, в каких именно судах можно будет требовать предоставления жилья и кто конкретно в конечном счете будет обязан обеспечивать им нуждающихся[60 - См.:Лукьянова Т.К. Система социальной защиты во Франции//Социальное обеспечение. 2005. № 1. С. 22–24; Роговина О.М. Труд и социальное развитие Франции в канун 21 века //Труд за рубежом. 2001. № 3. С. 52–69.].

Понятно, что социальное жилье – это далеко не дворцы и в своей основе составляют общественные строения, незатейливо называемые «дома с умеренной платой за жилье», в которых селились рабочие и выходцы из других стран, в которых ощущалась острая необходимость во время бурного экономического развития в 50—70-х гг. прошлого столетия. В 80-х гг. XX в. потребность в дешевом труде стала снижаться, а затем совсем отпала, и люди оказались фактически на улице. А еще через 15–20 лет подросли их никому ненужные дети. Таким образом, новые и новые волны молодых искателей лучшей жизни продолжают захлестывать страну. Так образуются безликие социальные кварталы с их обитателями, лишенными корней, традиций, образования и, как следствие, будущего, которые превратились в очаги социальной напряженности. События осени 2005 г., когда Париж фактически оказался на осадном положении стараниями молодых поджигателей из социальных пригородов, заставили общественность ЕС задуматься: ведь неизвестно, какие еще сюрпризы принесут социальные кварталы больших городов. Никаких конкретных широкомасштабных мер пока еще не было предпринято, но, по крайней мере, появилось понимание того, что к социальным вопросам необходимо подходить комплексно: само по себе предоставление крыши над головой, увы, еще ничего не решает.

Реформы социальной сферы 1993 и 2003 гг. были направлены на снижение государственных расходов, частичную приватизацию социальной сферы, реорганизацию социального обеспечения на страховых началах. Но вышеперечисленные проблемы сложно решить только при помощи очередной реформы системы социального обеспечения. Возможно, встанет вопрос о корректировке имеющейся модели социальной интеграции. Во Франции обосновалось до 80 % всех выходцев из Алжира и Марокко, ныне живущих в Европе. При этом постоянную работу имеют лишь немногим более 40 % всех выходцев из стран Магриба, Центральной Африки и Ближнего Востока, но на их долю приходится более трети фиксируемых в стране правонарушений. Возникает вопрос о том, могут ли иммигранты претендовать на равное с коренными жителями страны социальное обеспечение, образование, получение жилья и участие в общественной жизни. Международное право дает положительный ответ, а принятая 1 мая 2006 г. Директива Европейского союза о свободе перемещения призвана снять при соблюдении некоторых условий все еще оставшиеся ограничения на социальное обеспечение иммигрантов. Для сравнения отметим, что продуманная политика иммиграции и интеграции может быть экономически благоприятной для системы права социального обеспечения. Например, на территории США и Канады средний иммигрант получает меньше социальных выплат и платит больше налогов и взносов, чем представители коренного населения[61 - См.: Цапенко И.П. Иммиграция в современном мире // Труд за рубежом. 2006. № 2. С. 60.]. Большинство населения развитых стран считает, что социальное обеспечение должно распространяться на всех законно проживающих на их территории независимо от их срока пребывания, гражданства и размера экономических затрат.

Между тем, есть и другая точка зрения, не совсем политкорректная, но не имеющая отношение к национализму и расизму. Согласно ей все названные права проистекают не из самой человеческой природы, а из гражданского статуса человека. Напомним, что известные отечественные юристы С.С. Алексеев и М.В. Баглай также предлагали отнести социальные права к правам граждан конкретного государства, а не к естественным правам. И это не противоречит идеям свободы, столь укорененным во Франции. Не случайно словом «общество» (societe) во французском языке обозначается любое добровольное объединение, включая даже фирмы и компании. Общество – это совокупность граждан, имеющих обязательства друг перед другом, социальный организм, в котором права неразрывно связаны с обязанностями и немыслимы без последних. До сих пор Франция шла по иному пути. Иммигрантам предоставляется практически бесплатное жилье, выделяемое из расчета 12 кв. м на человека, включая детей. Помимо этого выплачивается минимальное пособие, RMI, которое получают даже те, кто нигде и никогда не работал. Это 390 евро в месяц. Пособие на ребенка – 160 евро в месяц. В Правительстве за соблюдение этих норм отвечает специальный член кабинета – министр по делам равноправия и социальной солидарности. Поэтому очевидно, что главная причина недовольства иммигрантских сообществ является не отсутствие равенства, а в значительной части элементарной зависть к коренным жителям, имеющим более высокий статус. Дело в том, что сложились уже целые династии живущих исключительно на пособия бывших иммигрантов и их потомков, которые не только никогда не работали, но и, вероятно, не пытались искать работу. Низкий образовательный уровень, неумение, а иногда и нежелание адаптироваться к французским реалиям ограничивают их социальную мобильность и затрудняют возможность служебного роста. Низкооплачиваемая и малоквалифицированная работа в большинстве своем этих лиц уже не устраивает. Большие семейные пособия, пособия на жилье, а также бесплатные медицинские и образовательные услуги и в этом случае позволяют сносно, а по российским меркам вполне неплохо, жить. Это тот случай, когда трудовая помощь, о которой речь пойдет в следующем разделе, была бы более эффективной. Однако радикальному отказу от сложившейся модели социального обеспечения препятствует политическая система, сложившаяся в Европе, и в частности во Франции. Кроме того, французы испытывают своеобразное чувство исторической вины перед выходцами из бывших французских колоний. Здоровым силам общества становится все труднее противостоять требованиям меньшинства и не быть отнесенным к националистам. Очевидно, что в данном случае необходим поиск общественного консенсуса, когда не только не нарушаются права меньшинства, но и хотя бы уважаются права большинства. Реформирование всей социальной сферы является важнейшей задачей в современной Франции. Решением этой задачи придется заняться новому президенту Н. Саркози и его команде.

1.3. Государственное обеспечение бедных в США: от индивидуализма к солидарности

История публичного призрения и благотворительности, как и всего права социального обеспечения, в США развивалась весьма своеобразно. Длительное время сам переезд в Америку, где были обширные земельные пространства и возможность для проявления предприимчивости, был своеобразной реализацией права на социальную защиту Но крайний либерализм и отрицание государственного вмешательства придали исследуемым процессам черты неповторимости. На уровне как обыденного сознания населения, так и профессионального сознания юристов закрепилась доктрина «крайнего индивидуализма», согласно которой каждый белый мужчина отвечал за себя и свою семью. Так, в штате Нью-Йорк предприниматели получали плату с каждого бедного, которому оказывали помощь в трудоустройстве, а средства, затраченные на благотворительность, освобождались от обложения налогами. Определенная организация этому процессу была придана с созданием Бюро труда в Массачусетсе в 1869 г., а в 1884 г. аналогичный орган был создан и в других штатах США. Организатором и их первым главой стал К. Райт[62 - См.: Луи П. Рабочие и государство. Сравнительная история трудового законодательства в странах Старого и Нового света. М., 1907. С. 53.]. Для помощи нуждающимся практиковалось создание «лесных дворов» по типу основанного в Бостоне в 1876 г. двора-приюта для бедных. Ночлежки с приютами также имели достаточное распространение, но пропитание и размещение в них предполагало обязательную работу. Нью-Йоркское общество помощи бедным занималось созданием ферм и предоставлением земли для обработки трудоспособным беднякам. Изначально был проведен принцип, согласно которому помощь любому нуждающемуся предполагала для него необходимость трудиться. Российский исследователь А.М. Горовцев считал это «правильной постановкой благотворительности»[63 - Горовцев А. Указ. соч. С. 228–229.]. Нетрудоспособные бедняки призревались в основном на уровне семьи или общины, тем более что среди иммигрантов была сильно развита национальная и корпоративная солидарность. На уровне местного самоуправления осуществлялось призрение нетрудоспособных лиц, оставшихся без семейной и общинной опеки. Если сюда прибавить развитую систему частной благотворительности, то общая картина получается достаточно отрадной. Это дало основание Т. Фаулю утверждать, что в США уже к концу XX в. все нуждающиеся лица имели право на необходимую помощь[64 - См.: Фауль Т. Указ. соч. С. 12.]. Это кажется нам логичным, но не бесспорным. Дальнейший ход событий подтвердил шаткость этого утверждения. Тем не менее, ответственность государства за благосостояние народа не закрепилась ни на уровне законодательства, ни на уровне идеологии. Даже в 1893 г., когда США охватил очередной экономический кризис, президент У. Кливленд заявлял, что «в функции правительства вовсе не входит оказание помощи народу»[65 - См.: Шлезенгер-младший А.М. Циклы американской истории. М., 1992. С. 336.].

Ситуацию изменил комплекс реформ, известный как «новый курс», проводимый американским президентом Ф.Д. Рузвельтом в 30-х гг. XX в. В определенном смысле «новый курс» означал реализацию в США тех же социальных реформ, что и в ряде европейских стран в начале XX в. В то же время он являлся завершением длительного пути к регулируемой экономике, начавшегося с контроля над железнодорожными тарифами и трестами в 80—90-х гг. XIX в., и социальных реформ президентов Т. Рузвельта и В. Вильсона. Действительно новаторским в «новом курсе» была быстрота его осуществления, уложившаяся в считанные годы. В европейских странах аналогичный процесс занял десятилетия. В нашу задачу не входит анализ всего «нового курса», который представлял целую систему реформ практически всех сторон социально-политической жизни. Его стержнем явилось усиление государственного регулирования, составной частью которого было становление государственной системы социального обеспечения[66 - См.: Иванов С.В. «Война с бедностью» Ф.Д. Рузвельта. Саратов, 1989; Мальков В.Л. «Новый курс» в США. Социальное движение и социальная политика. М., 1973; Он же. Рабочее движение в США в период мирового экономического кризиса. М., 1961; Наджафов Д.Г. Америка на перепутье. М., 1967; ШкудинМ.З. К истории государственно-монополистической политики США. 1929–1939. М., 1980 и др.].