Курс права социального обеспечения

Германия. Первое бюро указания труда было создано в 1865 г. в Штутгарте по инициативе и при содействии социал-демократов. Немецкие профсоюзы, как и британские тред-юнионы и французские рабочие синдикаты, ранее также организовывали корпоративное трудоустройство. Но именно с 1865 г. работники и работодатели получили возможность взаимовыгодного взаимодействия для соединения спроса и предложения труда. Услуга была платной для обеих сторон, но работники платили в 2 раза меньше. Первоначально число обратившихся в бюро работников и работодателей было почти равным, а процент трудоустроенных работников превышал 50 %. Преобладающая часть вновь создаваемых бюро вообще не взимали с работников платы, а роль частных и рабочих союзов в их деятельности была велика. Бюро указания труда организовывались также объединениями работодателей, религиозными общинами, благотворительными организациями и даже при общинных полицейских домах и провинциальных союзах. Действовали и частные посреднические конторы коммерческого характера преимущественно при конкретных предприятиях. Этот пестрый конгломерат органов по указанию труда функционировал относительно эффективно, и уже в начале XX в. встал вопрос об организации общеземельных и общегерманского посреднических бюро.

В годы Первой мировой войны перераспределение трудовых ресурсов имело административный характер, а безработицы в условиях тотальной мобилизации практически не было. Послевоенный экономический кризис привел к усилению роли бюро указания труда, деятельность которых связывалась со страхованием от безработицы. Программное значение в этом контексте имел Закон от 16 июля 1927 г. «О трудовом посредничестве и страховании по безработице», который с изменениями действовал до начала XXI в. При фашистском режиме проблема трудоустройства была решена через принудительное распределение рабочей силы, а милитаризация экономики и массовый призыв в армию сняли проблему занятости с повестки дня.

В послевоенный период проблема трудоустройства стала монополией Федерального ведомства по труду, которое сохранилось вплоть до 1994 г., когда Законом от 26 июля 1994 г. «О стимулировании занятости» была легализована деятельность частных организаций по трудоустройству. Отметим, что Федеральное ведомство по труду действует на паритетных началах и в него входят представители работников, работодателей и публичных корпораций. В его функции включаются консультирование заинтересованных лиц по вопросам получения профессии, трудовое посредничество, организация профессионального обучения, создание новых рабочих мест, а также выплата пособий по безработице и пособий на случай неплатежеспособности работодателя. Примечательно, что существенное место в деятельности Федерального ведомства по труду отводится превентивным мерам по борьбе с безработицей. Его представители изучают положение на рынке труда, прогнозируют объем и виды занятости по экономике в целом и на отдельных производствах. На основании этой оценки они дают прогноз о потребности в работниках отдельных профессий и соответственно строят свою работу по профессиональному обучению. Эти меры согласовываются с Федеральным ведомством по труду. С этой целью они запрашивают и обрабатывают большой объем информации, получаемой от работодателей. Если последними она специально не предоставляется, то Федеральное ведомство по труду взыскивает с них все расходы на переобучение уволенных или переведенных работников. Как уже указывалось, наряду с государственными существуют и частные службы занятости. Они действуют только на основании разрешения, выданного Федеральным ведомством по труду, основанием для которого являются достаточно жесткие требования (специальные знания и опыт, стаж работы в области трудового посредничества не менее 3 лет, наличие профессионального образования и др.). Услуги, предоставляемые государственной службой в сфере трудового посредничества, являются для работников бесплатными, а необходимые расходы полностью или частично покрываются за счет средств работодателей. Аналогичный порядок действует и в частных службах трудоустройства, услуги которых для работников также бесплатны. Исключение составляют прямо установленные в законе категории работников (художники, артисты, профессиональные спортсмены, фотомодели и др.). Отметим, что в Германии отдельный т. 3 Социального кодекса специально посвящен стимулированию труда и занятости.

Специальный порядок трудоустройства установлен для лиц с пониженной трудоспособностью. Инвалиды имеют право на дополнительную помощь в на получение адекватных рабочих мест. Организация деятельности таких рабочих мест возложена на ведомства по труду. Закон от 16 июля 1953 г. «О стимулировании занятости инвалидов» обязывает работодателей, имеющих в организации более 16 работников, предоставлять не менее 6 рабочих мест инвалидам. Работодатели, не соблюдающие установленный порядок приема инвалидов, обязаны платить ведомству по труду денежную компенсацию. Эти средства расходуются на трудоустройство инвалидов. Льготный режим предусмотрен и для трудоустройства лиц старше 50 лет, т. к. это сопряжено с получением дотаций работодателями[128 - См.: Трудовое право зарубежных стран: основные институты / Под ред. Э.Б. Френкель. М., 2002. С. 170–172; 182–187.].

Россия. До отмены крепостного права в указании труда не было необходимости. После этого, в связи с процессом обезземеливания и ростом отходничества, этот вопрос встал на повестку дня. С конца 60-х гг. XIX в. отдельные земства пытались проявить инициативу в создании бюро по указанию труда для сельскохозяйственных рабочих. Сеть частных контор была развита относительно слабо, а никакого центрального органа, координирующего их действия, просто не существовало. Этому способствовала пассивность правительства, убежденного в отсутствии «рабочего вопроса в европейском смысле слова». Частные посредники, оставаясь вне сферы правового регулирования, откровенно наживались на неграмотности крестьян. Открытие частных посреднических контор в приискании рабочих и работы было регламентировано только в 1882 г., но в саму их деятельность государство практически не вмешивалось. В этой связи В.А. Гаген настаивал на необходимости создания института особых правительственных инспекторов для надзора за частными посредническими конторами (по примеру Румынии) и содействовать устройству учреждений указания труда, не преследующих коммерческие цели[129 - См.: Гаген В. А. К вопросу об организации указания труда в России. СПб., 1902.].

Посредничество благотворительных организаций и земств было более оперативным и гибким, но относительно мелкомасштабным и территориально ограниченным. Их представляли в основном посреднические конторы при уже упомянутых домах трудолюбия. В Москве еще в начале XX в. хотели открыть четыре специальных «рынка труда», но все ограничилось учреждением одной территории для встречи представителей потенциальных работодателей с ищущими работу (1910 г.). В 1895 г. были открыты две посреднические конторы по найму прислуги, а впоследствии их число выросло до 9, причем для работников их услуги были бесплатными. Только в 1906 г. МВД разрешило открыть централизованную Московскую городскую контору, частично финансируемую из городского бюджета. Ее услуги первоначально были платными как для работодателей, так и для работников, а контингент ищущих работу состоял преимущественно из прислуги и чернорабочих. В задачу конторы входило только направление лиц, ищущих работу к потенциальному работодателю с представлением основных сведений о кандидате. В Санкт-Петербурге городская посредническая контора была открыта в 1901 г., оплата также взималась с обеих сторон. Клиентура была традиционной: преимущественно женская прислуга, а также дворники и швейцары. Только в 1909 г. принимается Временное положение о Городской бирже труда, где в качестве клиентов уже преобладали рабочие-мужчины. По сути, это было все то же место встречи ищущих работу с обладателями вакансий на нее при элементарном учете и первичной обработке статистических данных.

Земское посредничество в дореволюционный период так и осталось в зачаточном состоянии. Попытки обобщить сезонную миграцию отходников и направить их поток в рациональное русло чаще всего заканчивались на этапе сбора данных. В 1899 г. Самарскому и Симбирскому земствам удалось открыть по конторе для трудоустройства, но они проработали всего несколько месяцев[130 - См.: Попов В. Очерки посредничества в приискании работы //Трудовая помощь. 1916. № 5,8,9.]. В этой связи В.А. Геген писал о том, что Россия ощущает настоятельную нужду в развитии форм посредничества в приискании труда как организованного в виде особых контор, так и неорганизованного (биржи труда, частные посредники, публикации о вакансиях в газетах и журналах)[131 - См.: Гаген В.А. К вопросу об организации указания труда в России. СПб., 1902.].

Первая мировая война вызвала дефицит работников в тылу, сопряженный с притоком беженцев с оккупированных территорий. В столице существенную роль при подборе кадров сыграла Петроградская городская биржа труда, открытая в начале 1915 г. В контроле за ее деятельностью принимали участие представители рабочих. Функции трудоустройства выполняло и Всероссийское бюро труда, созданное всероссийским земским и городским союзами в августе 1915 г. С 1915 г. начали создаваться областные биржи труда, которые остались территориальными посредническими органами, формально не бравшими платы с лиц, ищущих работу. Временное правительство в июле 1917 г., придало учету рабочей силы значение дела государственной важности[132 - СУ 1917. № 159. Ст. 874.]. Этот учет находился в ведении Отдела рынка труда, являвшегося структурным подразделением нового Министерства труда. 19 августа 1917 г. утверждается Положение о биржах труда[133 - Там же. № 219. Ст. 1475.]. Они должны были создаваться во всех населенных пунктах с числом жителей более 50 тыс. человек и управляться на паритетных началах.

В советский период ситуация кардинально изменилась в связи с принятием постановления СНК РСФСР от 11 декабря 1917 г., утвердившего Положение о страховании на случай безработицы, о котором будет сказано в следующем разделе. На биржу труда возлагались функции учета всех лиц, имеющих право на пособие по безработице. Новое Положение о биржах труда, опубликованное 31 января 1917 г., напоминало принятое Временным правительством, но имело ряд существенных отличий. Оно передавало биржи труда исключительно в руки рабочих организаций, а их основной функцией теперь являлось не трудоустройство, а точный учет и плановое распределение рабочих рук. Деятельность всех частных посредников запрещалась, и эта сфера объявлялась государственной монополией. Наем работников мог теперь осуществляться только через биржи труда. В условиях гражданской войны и всеобщей мобилизации спрос на рабочую силу резко вырос, а материальные стимулы к труду ослабли. В качестве ответной меры новая власть ввела всеобщую трудовую повинность. Декретом СНК РСФСР от 3 сентября 1918 г. безработным запрещалось отказываться от предлагаемой работы, в том числе менее квалифицированной и в другой местности. Из органов указания труда советские биржи труда превратились в органы полупринудительного распределения рабочей силы.

КЗоТ РСФСР 1918 г. уже прямо провозгласил трудовую повинность для всех граждан, кроме лиц до 16 и старше 50 лет, а также для утративших навсегда трудоспособность вследствие увечья или болезни (ст. 1, 2). Привлечение к работе могло осуществляться только через отделы распределения рабочей силы, кроме отдельных случаев выборного порядка при предоставлении работы, требующей политического доверия или редких, специальных знаний, связанных с личностью приглашенного (ст. 16, 18 КЗоТ). Все это уже почти не имело отношения к праву социального обеспечения, а тем более к общественному призрению. Это было, по сути, административное распределение трудовых ресурсов в интересах государства. Между тем, согласно ст. 79 КЗоТ 1918 г., за безработным сохранялось право на пособие, а Правила о безработных и о выдаче им пособий стали приложением к этой статье закона. Еще раз подчеркнем, что политика военного коммунизма в сфере распределения рабочей силы носила строго административный принудительный характер, сопряженный с запретом совместительства, натурализацией заработной платы и военизацией управления производством.

В годы нэпа и послевоенной демобилизации армии число зарегистрированных безработных почти непрерывно росло до конца 1927 г. В этой связи проблема трудоустройства и помощи безработным вновь стала актуальной и насущной. Важное место при этом занимала выплата пособий в рамках страхования по безработице, о котором речь пойдет в дальнейшем. С конца 1928 г. число безработных стало устойчиво уменьшаться[134 - См.: Суворов К.И. Исторический опыт КПСС по ликвидации безработицы. М., 1968.]. В 1922 г. возрождаются биржи труда как монопольные органы государства по трудоустройству. КЗоТ РСФСР 1922 г. (ст. 7) предписывал наем рабочей силы осуществлять через органы Народного комиссариата труда (НКТ). Помимо этих органов можно было принимать только лиц, в случаях «требующих политического доверия или специальных знаний» или когда органы НКТ не обеспечивали рабочую силу в трехдневный срок со дня поступления требования. Трудовая повинность сохранялась для исключительных случаев. Вопросы трудоустройства стали предметом рассмотрения в разделах о заключении трудового договора уже в первых советских учебниках по трудовому праву[135 - См.: Варшавский К.М. Трудовое право СССР. Л., 1924; Войтинский И.С. Трудовое право СССР. М.-Л., 1925 и др.].

В конце 1925 г. обязательный наем через органы НКТ был отменен, а обращение на биржу труда стало добровольным. Они вернули себе функции посредников в указании труда, но эта благостная картина сохранялась недолго. Постановление ЦИК и СНК СССР от 4 марта 1927 г. «О мероприятиях по регулированию рынка труда» означало переход к плановому распределению рабочей силы[136 - Известия НКТ СССР. 1927. № 13.]. С 1929 г. с учета на биржах труда стали снимать лиц, лишенных избирательных прав, использовавших наемный труд, членов их семей и др. Это было уже политическое манипулирование правом на пособие по безработице. Распределение рабочей силы становилось все более принудительным, упрощался порядок снятия с учета за отказ от предлагаемой работы даже по уважительной причине. Окончательно социально-обеспечительные начала в указании труда были уничтожены постановлением НКТ СССР от 9 октября 1930 г. о немедленной посылке безработных на работу и о прекращении выплат пособий по безработице[137 - Там же. 1930. № 28.]. Безработные утратили право отказа от предложенной работы безотносительно к уровню квалификации и месту ее выполнения. Отбор носил уже строго классовый характер, а единственным законным основанием отказа от работы была болезнь. По официальным данным, в 1931 г. закрывается последняя биржа труда, а безработица признается полностью ликвидированной. В действительности скрытая безработица существовала весь советский период, несмотря на статью в УК РСФСР о запрете тунеядства. Существовали даже своеобразные «законные» периоды безработицы для юношей от окончания школы до призыва в армию, для девушек – в случае непоступления в вуз до второй попытки и др. Но это уже совсем другая история.

Возрождение указания труда (бирж труда) в их первоначальном смысле произошло уже в постсоветский период в связи с принятием Закона РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации».

В качестве выводов отметим следующее.

1. В странах Запада уже к началу XX в. органы занятости создавались в основном либо при структурах местного самоуправления, союзах и обществах, реже при религиозных организациях. Их деятельность регламентировалась, как правило, на уровне закона. При этом работа частных контор занятости и бирж труда была либо запрещена, либо существенно ограничена.

2. Исторически первой формой указания труда было элементарное трудовое посредничество, т. е. сообщение работнику об имеющихся вакансиях и сообщение работодателю о желающих занять эти вакансии. Органы занятости при сообщении о вакансиях с работников, как правило, платы не взимали либо взимали в очень умеренном размере. В последнем случае считалось, что это позволяет самим работникам не причислять себя к обузе для общества. Это относится и к деятельности коммерческих посредников, работа которых достаточно жестко контролировалась государством. Объем и порядок сбора данных о работнике определялись обычно на уровне союза или общины, реже законом или подзаконным актом. Приоритет отдавался оперативности, тем более что предоставление работы не связывалось с выполнением формальных требований о предоставлении данных о личности кандидата. Этот вопрос стал более актуальным после введения страхования по безработице, когда получение пособия связывалось с подтверждением факта отсутствия работы.

3. В дальнейшем трудовое посредничество было дополнено страхованием по безработице и выплатой соответствующего пособия. При этом учет безработных также осуществлялся органами, ведающими указанием труда. Во второй половине XX в. на службы занятости была возложена функция организации профессионального обучения и переобучения безработных.

4. В России более или менее развитая система указания труда существовала только в начале XX в. В отличие от стран Запада российские биржи труда не влияли на ситуацию в сфере занятости, а только реагировали на изменение спроса и предложения рабочей силы. В советский период органы трудоустройства относительно самостоятельно функционировали только в период нэпа, хотя и тогда они были связаны большим количеством административных предписаний. В конце 20-х гг. XX в. система органов трудоустройства была свернута, а распределение рабочей силы стало носить централизованный административный характер при сильном влиянии классовой доктрины. Ликвидация бирж труда означала примат административно-командных методов в сфере распределения трудовых ресурсов.

Глава 2. Социально-страховое законодательство в зеркале истории

2.1. Исторические типы и модели социального страхования в странах Запада и в досоветской России

Социальное страхование генетически связано с общественным призрением. Более того, именно недостаточность и неэффективность системы общественного призрения, о чем говорилось выше, вызвали к жизни феномен социального страхования. При этом данные виды социального обеспечения не следовали строго один за другим. Скорее можно говорить сначала о последовательном (социальное призрение – социальное страхование), а затем и о их параллельном существовании. Сразу оговоримся, что исторически под социальным страхованием понимают организованную взаимопомощь, а не просто помощь нуждающимся, которая отличается двумя признаками: 1) коллективная ответственность за индивидуальный риск; 2) предварительный учет возможных рисков. Н.А. Вигдорчик выделил три основных этапа развития социального страхования до начала XX в: 1) период добровольного социального страхования; 2) период факультативно-обязательного и частно-обязательного социального страхования; 3) период обязательного социального страхования[138 - См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 1. Пг.-М., 1919. С. 29–44.]. Аналогичную периодизацию предлагал и Б.А. Любимов, дополняя ее четвертым периодом: обеспечение без взноса нанимателей и страхуемых[139 - См.: Любимов Б.А. Очерки по истории социального страхования в России и СССР. М., 1930. С. 9.]. В целом с этим можно согласиться.

1. Период добровольного социального страхования. Он начался, по меньшей мере, около двух тысяч лет назад. В источниках содержатся отрывочные сведения о союзах взаимопомощи и похоронных кассах первых христиан в Риме и Греции. В Средние века некоторое распространение получило цеховое (гильдейское) страхование, при котором подмастерьев страховали, как правило, их мастера. Некоторые элементы социального страхования можно встретить в тот период и в религиозных организациях (духовные ордена, отдельные церковные приходы и др.). Но значительного развития в Средние века социальное страхование получить не могло. Феодальная зависимость и патернализм, высокая степень патриархальности, взаимопомощи и сословной солидарности сформировали своеобразный смягчающий механизм наступления социальных рисков. Немаловажную роль играла и помощь бедным в рамках благотворительности и общественного призрения. Социальная малоподвижность средневекового общества, связанного с землей, обеспечивала известную социальную стабильность. С определенными нюансами это касалось всех цивилизаций[140 - См.: Ле Гофф Ж. Цивилизация средневекового Запада. М., 1992; Васильев Л.С. История Востока. В 2 т. Т. 1. М., 1993 и др.].

Если синонимом средневековья была стабильность, то в Новое время с ростом капиталистических отношений доминантой стала динамика. Урбанизация и массовая миграция населения, рост промышленного производства и интенсификация глобальных торговых связей в корне изменили ситуацию вначале в Европе, а затем в Северной Америке. Слом патриархальных связей в условиях социальной мобильности лишил людей традиционной опоры на приходы, цеха, сословия, общины и др. Появление массового слоя пролетариев, не имевших собственности и зарабатывавших себе на хлеб только личным трудом, создало совершенно новую ситуацию. Теперь возможность потерять работу или заработок означало для наемных рабочих «потерю всего» и в перспективе создавало угрозу голодной смерти. Рыночные колебания и экономические кризисы делали такую ситуацию не только возможной, но и достаточно типичной. В отдельных отраслях производства в XVIII в. кризисы случались более десятка раз и могли длиться по несколько лет[141 - См.: Кулишер И.М. Промышленность и рабочий класс на Западе вXVI–XVIII столетиях. СПб., 1911. С. 73–74.]. Естественно, они сопрягались со спадами производства и ростом безработицы.

В этой связи уже с середины XVIII в. в наиболее экономически развитых странах получило развитие добровольное страхование рабочих, имевшее характер взаимопомощи («дружественные общества» и др.). Первоначально оно осуществлялось на случай болезни или смерти работников. Несколько позднее к этой деятельности подключились профессиональные союзы. Особенно впечатляет разнообразие страховых касс английских профсоюзов. Это похоронные кассы, формируемые из взносов работников; кассы на случай болезни, проводившие лотереи, подписки, сбор пожертвований и др.; кассы для престарелых, через которые осуществлялась как страхование, так и безвозмездная помощь; кассы страхования от несчастных случаев на работе, которые исторически были самыми первыми. Выплаты лицам, утратившим общую трудоспособность, были в 2 раза выше, чем утратившим профессиональную трудоспособность. Кассы на случай безработицы не только выплачивали небольшие пособия, но и могли оплатить переезд в другую местность, где имелась работа. С. Вебб и Б. Вебб отмечали, что «в известном смысле можно рассматривать все виды деятельности тред-юнионов как формы взаимного страхования… Но «взаимное страхование» – только составление из общих взносов фонда с целью обеспечения членов в разного рода случаях, когда они лишаются средств к существованию вследствие причин, не зависящих ни от них, ни от союза»[142 - Вебб С., Вебб Б. Теория и практика английского тред-юнионизма. Т. 1. М., 1925. С. 169–170.].

В отечественной литературе деятельность этих касс оценивалась в основном положительно[143 - См.: Кедров П. Рабочие союзы в Англии, Германии, Франции, Америке, Бельгии, Австрии, Швейцарии. М., 1906. С. 11.]. Высшая власть относилась к ним также достаточно терпимо. В королевском указе 1793 г. даже допускалась мысль о полезности касс взаимопомощи «дружественных обществ». Англия стала также и первой страной, где было введено еще в конце XVII в. страхование жизни в акционерных обществах.

Помимо роста числа обществ и союзов, осуществлявших страхование своих членов, в XIX в. расширилось и число страхуемых случаев. Это связано с выдачей небольших пенсий старикам и инвалидам, а затем и безработным. Постепенно страхование распространилось на членов семьи работника, а к выдаче денежных пособий добавилась организация медицинской помощи. Одновременно увеличиваются размер выдаваемых пособий и продолжительность их выдачи. Европейские государства на протяжении XIX в. всячески стимулировали добровольное страхование. Это выражалось в предоставлении кассам добровольного страхования прав юридических лиц, освобождении от налогов их капиталов. Для привлечения вкладов меценатов и благотворителей им давались престижные звания почетных членов, вручались ордена и др.

Это дало свои плоды. С начала XIX в. широкое развитие получили рабочие товарищества самопомощи и взаимопомощи. Частично они выполняли потребительские цели, прежде всего обеспечение рабочих жильем и снабжение продуктами. Но начали появляться и страховые кассы (на случай болезни, инвалидности)[144 - См.: Любимов Б.А. Социальное страхование в прошлом и настоящем. М., 1925. С. 6–7; Тернер Ф.Г. О рабочем классе и мерах к обеспечению его благосостояния. СПб., 1861. С. 152–179 и др.]. Это было проявлением рабочей солидарности. Кассы рабочей взаимопомощи делились на вспомогательные и страховые, добровольные и обязательные. Во вспомогательные кассы основные взносы делали сами рабочие, а доля участия работодателей, например в Германии, не превышала одной трети. Такие кассы требовали в названной стране обязательной регистрации, для них оговаривались размер взносов, правила приема и выхода, перечень сведений, необходимых для отражения в уставе. В большинстве развитых стран принимаются специальные законы, регламентирующие деятельность касс рабочей взаимопомощи. Во Франции это произошло в 1852 г., в Германии – в 1876 г., в Италии – в 1883 г., в Дании – 1892 г.[145 - См.: Микулин А.А. Рабочий вопрос и капитализм. Киев, 1908; Шенберг Г. Положение труда в промышленности. М., 1896.].

По мере роста добровольного социального страхования все более проявлялись присущие ему недостатки. Во-первых, оно осуществлялось только за счет средств работников и так имевших небольшой доход. Во-вторых, в силу названной выше причины оно охватывало работников с наиболее высокой заработной платой («рабочую аристократию»). Наименее оплачиваемые и наиболее нуждающиеся в страховании работники, как правило, оказывались вне его. В-треть-их, в силу небольшого заработка рабочих отчисления на страхование были малы. Соответственно страховые средства оказывались весьма скудными, а размер выплачиваемых пособий не позволял относительно безболезненно преодолеть последствия наступления страховых случаев. Можно констатировать неизбежную ограниченность добровольного социального страхования и недостаточную помощь застрахованным. В-четвертых, цели добровольного страхования мало согласовывались с целью деятельности профессиональных союзов. Последние должны были отстаивать корпоративные интересы работников всеми законными средствами вплоть до забастовки. Это форма самозащиты коллективных трудовых прав работников могла исчерпать все средства, предназначенные для страховых выплат.

2. Период факультативно-обязательного и частно-обязательного страхования. Названные недостатки добровольного страхования резко снижали его эффективность и ограничивали круг застрахованных лиц. В этой связи на повестку дня встал вопрос о введении обязательного страхования. Его основными признаками можно считать:

а) обязательное участие в страховании работников и работодателей;

б) материальное и организационное содействие этому со стороны государства, прежде всего через создание нормативно-правовой базы. Задача обязательного страхования сводилась к охвату как можно более широких слоев населения и оказание им как можно большего объема материальной помощи. В условиях господства идеологии крайнего либерализма на рубеже XVIII–XIX вв. даже постановка такого вопроса вызывала повсеместное возражение, ситуация менялась медленно, а прорыв произошел только в конце второй четверти XIX в. В 1845 г. в Пруссии впервые были легализованы факультативно-обязательные кассы страхования на случай болезни. Дело в том, что сами застрахованные или местные власти имели право делать участие в этих кассах обязательным для рабочих данного района. Более того, Закон 1849 г. дал право органам местного самоуправления возлагать на работодателей определенную часть страховых взносов.

Но этого было явно недостаточно. Для значительной части населения риск потери работы вследствие утраты трудоспособности означал вопрос физического выживания. Только меры благотворительности и взаимной помощи эту проблему разрешить не могли. На повестку дня встал вопрос о ее законодательном решении. Первым нормативным актом, регулирующим предоставление вознаграждения рабочим за увечья на производстве, был германский Закон от 7 июня 1871 г. Ответственность предпринимателей наступала только за несчастные случаи, происшедшие по их вине, причем бремя доказывания лежало на потерпевшей стороне. Это сильно усложняло возможность рабочих получить материальное вознаграждение за причинение вреда жизни и здоровью. В 1872 г. в Германии создается Союз социальной политики, главной задачей которого было улучшение положения рабочих законодательными мерами. Один из создателей Союза, видный немецкий экономист А. Вагнер, называл эти меры «государственным социализмом». Он выступил за законодательное обязывание предпринимателей содержать лиц, утративших трудоспособность. А. Вагнер высказал следующие соображения: «В конце концов, весь вопрос сводится к тому: кто должен нести бремя по обеспечению инвалидов труда? Должно ли это делать все население посредством общин (коммун), или это должно лежать на обязанности предпринимателей, которые извлекают наибольшую выгоду из труда рабочих. Я нахожу, что гораздо правильнее, чтобы платил за рабочих тот, кто приобретает выгоду от их труда. Современное законодательство о призрении бедных сваливает это бремя на плечи тех, кто по справедливости нести его вовсе не должен, и это есть самая вопиющая несправедливость!»[146 - Цит. по: Яроцкий В. Г. Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимателей. Т. 2. СПб., 1895. С. 602. См. также: Вагнер А. Социальный вопрос. СПб., 1906.]. Вопрос об ответственности предпринимателей и необходимости государственного страхования рабочих поднимали такие известные немецкие экономисты, как Л. Брентано, Ф.А. Ланге, Г.Ф. Шенберг, Г.Ф. Шмоллер и др.[147 - См.: Ланге Ф.А. Рабочий вопрос, его значение в настоящем и будущем. СПб., 1895; Шмоллер Г.Ф. Происхождение, сущность и значение современной благотворительности. М., 1903 и др.]. Принимались также государственные меры по борьбе с безработицей, которые были, впрочем, слабы и непоследовательны[148 - См.: Адлер Г. О безработице. СПб., 1903; ПеллутьеФ. История бирж труда. М., 1906.].

3. Обязательное страхование. Обязательное страхование первоначально коснулось отдельных категорий работников, для которых профессиональные риски, связанные с возможностью смерти или увечья, были наиболее вероятны. Речь идет о горнорабочих, для которых в ряде стран на уровне закона была закреплена обязанность устройства касс страхования. Первоначально это произошло в Австрии и Пруссии (1854 г.), Бельгии (1868 г.) и др. Во Франции такое страхование началось с рабочих-судостроителей (1881 г.). На этом фоне Россия внешне смотрелась вполне достойно, т. к. согласно Закону 1861 г. учреждались обязательные «вспомогательные товарищества» при казенных горных заводах.

Наконец, обязательное страхование с участием государства для относительно большого числа работников стало следующим логичным шагом в развитии данного института. Этому способствовало своеобразное совпадение интересов «верхов» и «низов». С одной стороны, сильная государственная власть могла игнорировать недовольство некоторого слоя предпринимателей, упорно придерживающихся устаревших взглядов. С другой стороны, достаточно активное рабочее движение создавало угрозу массового протеста и стимулировало законодательную деятельность правительства. При этом широкие круги научной общественности, особенно левого толка, а также некоторая часть предпринимателей выступили за обязательное социальное страхование.

Современный исследователь В.Д. Роик выделил три этапа развития системы социального страхования до конца XX в.[149 - См.: Роик В.Д- Социальное страхование: история, проблемы, пути совершенствования. М., 1994. С. 18–30.].

1. Патерналистский этап (модель) (90-е гг. XIX в. – конец 20-х гг. XX в.), который характеризуется следующими чертами:

а) оценка факторов социального риска для трудящихся, выплачивающих взносы, производится с помощью актуарных расчетов;

б) социальное страхование от несчастных случаев на производстве и пенсионное обеспечение являются наиболее распространенными видами социальной защиты. При этом все затраты по страхованию от профессиональных рисков несет работодатель;

в) финансирование бюджетов социального страхования осуществляется во многих случаях еще на не страховых принципах;

г) добросовестное выполнение своих профессиональных обязанностей и лояльность по отношению к работодателю являются обязательными условиями для получения работниками пенсии;

д) необходимым условием для участия в системе социального страхования выступает способность самих трудящихся платить страховые взносы. При этом часть расходов по социальному страхованию несли и работодатели.

2. Коллективно-договорный этап (30-е – 50-е гг. XX в.), толчок которому дали экономический кризис 30-х гг., а затем и Вторая мировая война. Для него характерны:

а) отказ от конфронтации в пользу сотрудничества и социального партнерства работников и работодателей, в том числе через участие застрахованных в управлении системами социального страхования[150 - См.: Лушникова М. В. Государство, работодатели и работники. Ярославль, 1997.];

б) активизация участия государства в системах социального страхования не только через страховые взносы, но и в случаях финансовой поддержки при недостаточности средств страховых фондов;

в) легализация права на социальное страхование происходит практически во всех развитых государствах. К 1958 г. отдельные его виды были введены в 80 странах мира.

В этот период шло напластование ряда факторов, активизировавших роль государства в социальной сфере. Это теория Дж. М. Кейнса (кейнсианство), «Новый курс» Ф.Д. Рузвельта, доклад лорда У. Бевериджа в английском парламенте в 1942 г., Филадельфийская декларация МОТ 1944 г. Наконец, на волне победы над фашизмом некоторые государства приступили к активным социальным реформам. Так, во Франции в 1944–1946 гг. был разработан и принят план социального обеспечения, утверждены ключевые законы о социальном страховании, семейных пособиях, о порядке рассмотрения споров в сфере социального обеспечения. В Конституции Франции 1946 г. закрепляются все основные социальные и экономические права человека[151 - См.: Александрова А.В. Социальное законодательство Франции периода временного режима и четвертой республики (1944–1958 гг.) (социально-правовой аспект). Дис…канд. юрид. наук. М., 2003.].

3. Этап сбалансированного развития социального страхования и государственного обеспечения (с 60-х гг. XX в.). На этом этапе социальное страхование сочетается с гарантией государственного обеспечения всех граждан независимо от взносов в страховые фонды и стажа работы. Важную роль играют превентивные меры как страхового, так и нестрахового характера: общедоступная медицина, профилактика профессиональных заболеваний и производственного травматизма, реабилитационные программы, особый акцент на профессиональном обучении и вопросы техники безопасности. Именно в 60-е гг. произошел резкий количественный рост государств, использующих отдельные виды социального страхования и государственного обеспечения. Если в 1940 г. их было 57, то в 1967 г. – уже 120. Далее этот рост несколько замедлился, и к 1997 г. таких стран было 146. В дальнейшем мы рассмотрим эти этапы более подробно.

Настоящий прорыв совершило правительство Германии под руководством канцлера О. Бисмарка, которое ввело обязательную систему страхования для работников промышленности. Эта система включала обеспечение по болезни (1883 г.), при несчастных случаях на производстве (по трудовому увечью) (1884 г.), по инвалидности и старости (1889 г.). Взносы в больничные кассы и страховые фонды делали и работодатели и работники. Эта система была настолько удачной, что она функционирует, с модификациями, в Германии по сей день[152 - См.: Социальное страхование в ФРГ// Человек и труд. 1994. № 12. С. 94–95.]. В этой стране после ее объединения имелись как сильная политическая власть, так и развитое рабочее движение, в том числе социалистического толка. Требования рабочих о введении социального страхования поддерживались рядом предпринимателей, желавших минимизировать материальные издержки при выплате рабочим, пострадавшим от несчастных случаев на производстве. Выразителем идеи необходимости его введения стал первый немецкий канцлер

О. Бисмарк, который по этому поводу говорил: «Единственное средство задержать социалистическое движение состоит в осуществлении того, что оказывается справедливым в требованиях социалистов и что может быть осуществлено в пределах настоящего государственного и общественного порядка». Позитивные результаты функционирования немецкой системы страхования четко прослеживаются уже после первого десятилетия ее существования. Всего за 1885–1897 гг. доход на страхование рабочих составил 2908,2 млн марок. При этом рабочие внесли 1308,1 млн, предприниматели – 1303,9 млн, казна – 98,4 млн, а проценты составили соответственно 197,8 млн марок. За это время было истрачено на выплаты 2034,3 млн, а наличный капитал оставался в размере 889,5 млн марок.

В.П. Литвинов-Фалинский так описал факторы, способствовавшие введению обязательного социального страхования в этой стране: «Небольшая сравнительно территория, густое население, высокая степень культуры и развития общественной самодеятельности, издавна существующий корпоративный строй предпринимателей и рабочих, развитие частной инициативы и существовавшие уже множество различного рода учреждений по обеспечению рабочих»[153 - Литвинов-Фалинский В.П. Организация и практика организации страхования в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903. С. 210.]. Очевидно, что в России ситуация была зеркально противоположной и усугублялась невысокой зарплатой, в среднем в 2 раза меньше, чем в Германии. К тому же ее перепады в России по регионам, профессиям и даже в рамках отдельных предприятий были огромны. Например, только в европейской России разрыв между средним заработкам доходил до 2 раз. Все это затрудняло введение аналогичной системы в России, о чем будет сказано в дальнейшем.