Курс права социального обеспечения

Сами реформы были вызваны крайней необходимостью, т. к. вопрос стоял о сохранении социально-политической системы. Паника на бирже и банковский кризис, обострение классовой борьбы и рост преступности, около 25 % безработных от всего трудоспособного населения – все это требовало эффективных и оперативных мер со стороны государства. Еще будучи губернатором штата Нью-Йорк в конце 20-х начале 30-х гг. XX в., Рузвельт заявил: «Помощь этим несчастным гражданам (безработным) должна быть представлена Правительством не в форме милостыни, а в порядке выполнения общественного долга»[67 - Цит. по: Яковлев Н.Н. ФДР – человек и политик // Избранные произведения. М., 1988. С. 122.]. В противовес саморегулируемой экономике новый президент выдвигал идею «сочетания интересов», где каждой социальной группе, будь то работники, будь то предприниматели, надлежит осознать себя частью целого, звеном общего плана. Члены «мозгового» центра президента, профессора Колумбийского университета Р. Моли, Р. Тогвелл и А. Берли предполагали сотрудничество всех классов во имя общественных интересов. Целью развития Тогвелл считал «необходимое для всех, а не роскошь для немногих». Берли был сторонником «коллективизма без коммунизма»[68 - См.: Яковлев Н.Н. Указ. соч. С. 129, 130.].

Значительное место в государственной политике в период кризисного состояния экономики отводилось вопросам социальной защиты населения, в том числе общественному призрению. Создается целый ряд организаций, которые при различной степени участия государства и в основном на бюджетные средства организовывали для безработных общественные работы, прежде всего для лиц в возрасте от 18 до 25 лет. Это Гражданский корпус сохранения ресурсов, Администрация гражданских работ и Администрация по обеспечению работой. Первоначально профсоюзы осудили такую практику, заявляя, что идут милитаризация труда и «сбивание» заработной платы, но впоследствии функционеры АФТ были вынуждены сделать шаги навстречу государственной политики занятости. Общественные работы облегчали положение безработных, но не решали проблему занятости в целом. Федеральный фонд помощи безработным всех возрастов, имевших ранее постоянную работу, создавался за счет специального налога на предпринимателей, а распоряжались ими власти штатов. К 1938 г. каждый штат ввел ту или иную форму страхования по безработице. 14 августа 1935 г. был подписан Закон о социальном обеспечении, предполагавший в числе прочего создание Управления по социальному обеспечению. Многим категориям рабочих по достижении 65-летнего возраста назначались небольшие пенсии. Взносы в пенсионный фонд делались работниками и предпринимателями[69 - См.: Краткая история США. М., 1993. С. 158–159; Левчук С.В. Политико-правовые основы «нового курса» Ф.Д. Рузвельта в США (1929–1939). М., 2000. С. 8—17; Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудового права. Т. 1. М., 2003. С. 268–272.].

Система выплаты пенсий и пособий оказалась очень сложной, с существенными отличиями в различных штатах. Но принципы заботы государства о гражданах, ответственности правительства за благосостояние народа получили свое законодательное утверждение. На повестке дня стало образование двух новых министерств: социального обеспечения и общественных работ.

Отметим, что еще в 1933 г. был принят закон Вагнера-Пейзера, учреждающий службу найма Соединенных Штатов при министерстве труда. Раздел III Закон о социальном обеспечении 1935 г. требовал, чтобы штаты выплачивали социальное пособие только через государственные службы найма или через такие органы, которые создаются с одобрения Министерства труда США. Впоследствии во всех штатах требовалось, чтобы претенденты на пособия были зарегистрированы в местных государственных службах найма.

Формированию основ социального обеспечения способствовал ряд факторов. Это целенаправленная государственная социальная политика, активизация рабочего, в том числе забастовочного, движения, осознание частью предпринимателей необходимости идти на уступки, объективная потребность в социальном взаимодействии в условиях обострения кризисов и угрозы для всей социально-экономической системы. В определенной мере сказывалось и влияние ситуации в СССР. Активное государственное вмешательство в экономику, значительная степень материального равенства граждан, мощная система социального обеспечения и гарантия занятости в Советском Союзе являлись существенными «раздражителями» Запада. Такая ситуация давала дополнительный стимул и пример рабочему движению, одновременно демонстрируя правительствам и предпринимателям возможные последствия революционного взрыва. Американский писатель Т. Драйзер имел все основания заявить по поводу появления социального законодательства в США в 30-х гг: «За это я благодарю Маркса и красную Россию». Таким образом, в 30-е гг. XX в. в США выделились две традиционные для других развитых стран сферы социального обеспечения: социальное страхование и государственное вспомоществование.

Существенные изменения начали происходить после Второй мировой войны, которая значительно повлияла на средний уровень доходов населения США. По сравнению с 1939 г. к 1945 г. он вырос более чем в 2 раза, а прибыль сельского хозяйства – в 2,5 раза[70 - См.: Лушников А.М. Стратегия Победы // Вестник Верхне-Волжского отделения Академии военно-исторических наук. Вып. 1. Ярославль, 2000. С. 33–43.]. Некоторые американские ученые даже говорят о «порожденном войной процветании». Тем не менее, именно в это время начала складываться система государственных программ помощи социально незащищенным слоям населения, расцвет которой пришелся на конец 60-х – 70-е гг. Социальное обеспечение, получившее наименование welfare, по американской терминологии означает социальное страхование и государственную помощь бедным. Последняя не была связана с внесением каких-либо взносов в соответствующие фонды и не соотносились с величиной получаемой заработной платы. Критерием выступала нуждаемость, определяемая по «социально необходимому» минимальному доходу для семьи. Право на такие выплаты сопровождалось по общему правилу доказыванием нуждаемости. Они касались прежде всего родителей малолетних детей и мужей, обязанных содержать своих жен. Уровень нуждаемости определялся в результате обследования, а официальной целью вспомоществования определялась борьба с бедностью. Социальная доктрина президента Л. Джонсона (1964 г.) именовалась даже «войной с бедностью». В целом США эту «войну» выиграли, и в 1973 г. число бедняков снизилось по сравнению с концом 50-х гг. более чем в 2 раза и составило

11,1 % населения. При этом стандарты бедности были достаточно высокими, а по российским меркам это даже трудно назвать бедностью. С 1972 г. федеральное правительство перестало выдавать субсидии штатам для оказания помощи престарелым, слепым и нетрудоспособным. Взамен была создана финансируемая федеральным правительством Дополнительная программа социального обеспечения с целью поддержания единого общенационального уровня жизни данной категории лиц. Примечательно, что уже в 1973 г. средний доход семьи наемного работника превысил доход среднестатистической американской семьи[71 - См.:Лапшина И.К. Разделенное правление в постиндустриальном обществе США// Вопросы истории. 2006. № 10. С. 45–47.]. Ниже мы рассмотрим основные государственные программы помощи бедным, система которых сформировалась к концу 70-х гг. XX в.[72 - См.: Макконнелл К.Р., Врю С.Л. Экономикс. В 2 т. Т. 2. М., 1992. С. 285–289; Социальная политика современного буржуазного государства / Под ред. О.Б. Осколковой. М., 1980. С. 23–38.; Фишер С., Дернбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. М., 1993. С. 398–411.] Отметим, что на две трети они финансируются федеральным правительством.

1. Программа помощи семьям, имеющим на иждивении детей, один из родителей которых, обычно отец, умер, не имеет работы или ушел из семьи. Она была принята еще в 40-х гг. XX в., а затем ее масштабы непрерывно расширялись. При этом среди получателей такой помощи оказывалось немало трудоспособных лиц, что вызывало недовольство значительной части американских налогоплательщиков. Для последних приоритетом были образование, государственный транспорт и работа полиции. Согласно все еще господствующей «индивидуалистической доктрине» трудоспособные бедняки должны были содержать себя и свою семью собственным трудом при поддержке частной благотворительности. В 1967 г. были введены материальные стимулы для работы неработающих матерей. В случае их трудоустройства они сохраняли за собой на некоторое время право на получение пособия. В тот период получило распространение предложение при отказе от имеющихся вакансий лишать трудоспособных безработных права на получение пособия по бедности.

2. Программы оказания медицинской помощи. Принятие этих программ было обусловлено отсутствием единой системы медицинского страхования и медицинской помощи. Самой первой программой вводилось медицинское обслуживание матерей и детей посредством софинансирования из государственного бюджета и бюджета штатов. Она была введена еще в конце 30-х гг. XX в. Программа Medicaid (медицинская помощь) была введена на основании

XIX раздела поправок к Закону Керра-Миллса (1960 г.), которые были приняты в 1965 г. Она касалась лиц, получавших пособие по вспомоществованию, прежде всего увечных детей и престарелых, подростков и молодежи до 21 года, имеющих низкие доходы, и др. Ее финансирование осуществлялось совместно из федерального бюджета и бюджета штатов, причем доля государственного федерального финансирования колебалась от 83 до 50 %. Критерии для получения данной помощи были настолько размыты, что более 30 % ее получателей даже по официальным данным не относились к беднякам. Другая программа Medicare (медицинское обслуживание) предполагала оказание медицинской помощи путем частичного возмещения затрат на медицинские услуги всем лицам пожилого возраста. Ее основой послужили уже названные поправки 1965 г. к закону Керра-Миллса 1960 г., причем такая помощь предоставлялась независимо от дохода и не предполагала нуждаемости пожилого лица. Medicare предоставляет также возможность добровольного страхования со скидкой, предназначенного для оплаты медицинской помощи. Центры медицинского обслуживания по месту жительства начали создаваться в 60-е гг. в целях улучшения медицинского обслуживания бедняков[73 - См.: Сивачев Н.В. Правовое регулирование трудовых отношений в США. М., 1972. С. 99—105.].

3. Программа предоставления талонов на продовольствие. Она была введена Законом 1964 г., согласно которому право на их получение имели семьи с ежемесячным доходом меньше 30 долл. на человека. Получающие такие талоны обязаны были выполнять любую предлагаемую им работу, от которой освобождались имеющие на иждивении малолетних детей, студенты и лица, работающие более 30 час. в неделю. В США получение таких талонов стало нарицательным обозначением крайней бедности, а их количество было обратно пропорционально размеру дохода семьи. При этом ассортимент получаемых по талонам товаров рос, и с 1973 г. они распространились на некоторые алкогольные напитки и лекарства. Отметим, что на протяжении 70-х—80-х гг. пособия натурой росли достаточно быстро, что способствовало некоторому выравниванию доходов. Кроме того, государственные трансфертные платежи составляют 75 % доходов людей с самыми низкими доходами и являются наиболее важным средством ослабления бедности в США[74 - См.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Указ. соч. С. 279.].

4. Компенсация рабочим и их семьям за производственный травматизм. Эта программа осуществлялась либо наличными средствами, либо в форме предоставления бесплатных медицинских услуг, что распространялось и на членов семей погибших на производстве или от профессиональных заболеваний. Компенсации по общему правилу выплачивались за счет бюджетов штатов.

5. Помощь ветеранам войны и их семьям. Она предоставлялась участникам боевых действий, которые утратили трудоспособность в результате ранений. Первоначально помощь распространялась на ветеранов Второй мировой войны, затем войн в Корее, Вьетнаме, других локальных войн. Это была федеральная программа.

6. Помощь студентам вузов. Она была введена по Закону 1965 г., согласно которому студентам, семьи которых имели годовой доход меньше 15 тыс. долл., выдавались займы на покрытие расходов, связанных с обучением. Для выплаты процентов по ним предоставлялись государственные субсидии. Постепенно эта программа не только распространилась на бедные семьи, но и стала доступна большинству американских студентов.

7. К числу менее масштабных программ относились помощь лицам пожилого возраста, слепым и нетрудоспособным (из бюджета штатов), оплата за государственный счет школьных завтраков и обедов, предоставление пособий для улучшения жилищных условий или получение государственного жилья, оказание продовольственной помощи лицам пожилого возраста, помощь по уходу за детьми и др. В ряде штатов существовали отдельные программы вспомоществования, причем их количество и объем финансирования иногда различались в разы.

8. Особо следует отметить ряд программ повышения уровня образования лиц с низкими доходами, их профессиональной подготовки и трудоустройства. Программа профессиональной подготовки на предприятиях предполагала государственную компенсацию за расходы на обучение и амортизацию оборудования. Программа расширения занятости на частных предприятиях для представителей национальных меньшинств была связана с выплатой владельцам предприятий компенсаций и доплат. Трудовой корпус был создан для подготовки к трудовой деятельности молодых людей, бросивших школу. На время обучения в этом корпусе выплачивалась небольшая стипендия. Время обучения доходило до двух лет, а учащиеся в этот период проживали вне дома в условиях полувоенной организации. Трудовые корпуса для молодежи создавались и по месту жительства, но действовали только в летнее время, когда бросившие школу должны были получать первичные трудовые навыки. В период увеличения безработицы с 1971 г. принимаются государственные программы трудоустройства. Впоследствии они неоднократно возобновлялись, что способствовало перераспределению ресурсов и несколько снижало безработицу.

Во второй половине 70-х гг. XX в. при президенте Д. Картере часть натуральной помощи была заменена денежными выплатами, своеобразной «монетизацией льгот» по-американски. В случае отказа безработного от трудоустройства он лишался части пособий по бедности. Охват населения такими пособиями расширился, а их размер в 22 штатах превышал уровень минимальной заработной платы. Это породило своеобразное социальное иждивение. Например, в тот период резко выросло число детей, рожденных вне брака, особенно в негритянских семьях. Но это было связано не с резким падением уровня морали, а с тем, что пособие матери-одиночки позволяло вполне сносно жить не только его матери, но и отцу ребенка. Правда, отцы были вынуждены уходить из семьи или хотя бы имитировать это. Появились даже специальные термины «культивируемая бедность» и «культура бедности». Для части детей, выросших на пособия одиноким матерям, особенно для девочек, открывался достаточно легкий путь к умеренному достатку без всяких трудовых усилий. Он сводился к оставлению школы в юном возрасте, внебрачному рождению ребенка, дальнейшей жизни на пособие. Нередко такой путь проходило несколько поколений подряд. Вольно или невольно такое положение дел стимулирует рождение внебрачных детей и распад семьи.

Политкорректные американские ученые отмечают, что «ложное общественное представление о том, что пособие получает непропорционально большое число негров, мешает основной части населения (белым) проникнуться их проблемами и их обстоятельствами»[75 - Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Указ. соч. С. 289.]. Между тем, «ложного» здесь немного. Среди получающих пособия по бедности негров в 3 раза больше, чем в структуре населения, а белых – соответственно в 5 раз меньше. В абсолютных цифрах белых среди бедных в 3 раза меньше, чем негров. Более 40 % черных семей возглавляет женщина без участия взрослого мужчины (в среднем по стране – 16 %), а более половины из них живет за чертой бедности. Среди тинэйджеров трудоспособного возраста (16–19 лет) безработных негров в 2,5 раза больше, чем их белых сверстников. И это тоже «не только социальная проблема, но и вообще труднообъяснимый феномен»[76 - Фишер С., Дернбуш Р., Шмалензи Р. Указ. соч. С. 405.]. Здесь также, вероятно, не обошлось без осознания исторической вины белых за эксплуатацию негров до отмены рабства и Гражданской войны в США 1861–1865 гг.

Размер семейных пособий в различных штатах отличался порой в разы, а среди их получателей оказывались отнюдь не бедные люди. К тому же при получении нескольких пособий нахождение работы означало не улучшение, а ухудшение финансового положения. Это ослабляло инициативу и порождало иждивенчество. Кроме того, содержание аппарата поглощало до 1/3 средств на борьбу с бедностью, а сам этот аппарат доходил до 400 тыс. человек (1984 г.). Все это порождало бюрократизм и волокиту, коррупцию и неэффективное расходование бюджетных средств. Отсюда выводят термин «дырявое ведро», подразумевая, что на каждый доллар государственного социального обеспечения теряется, по меньшей мере, столько же. В этой связи консервативная политика президента Р. Рейгана в 80-х гг.

XX в. была до определенной степени объективна, а ее лозунгом стал переход «от пособий к труду». В этот период получение пособия по бедности обусловливалось предыдущей трудовой деятельностью, готовностью безработного занять имеющиеся вакансии и соответствием более четкому критерию нуждаемости. Сами эти пособия стали более дифференцированными и выплачивались преимущественно нетрудоспособным беднякам.

В конце 1988 г. принимается закон о помощи семьям, который чаще называют законом о реформе благотворительной системы. Он предполагал формирование на уровне штатов программ «Рабочие места и основные профессии» для обучения и подготовки к трудовой деятельности родителей, получающих семейные пособия. Федеральное правительство субсидировало расходы на обучение, а также помощь в поиске работы, занятость на общественных работах и др. Родители моложе 20 лет, живущие на пособия, обязаны получить аттестат об окончании средней школы. При этом семьям, перешедшим с пособий на зарплату, продолжали выплачиваться пособия на детей и обеспечивалась медицинская помощь на переходный период. Наконец, с 1990 г. штаты стали оказывать помощь отдельным полным семьям, кормилец которых оказался безработным. При этом один из членов такой семьи с 1994 г. должен был работать на организуемых штатом работах 16 часов в неделю бесплатно. С этого же года работодатели стали удерживать платежи на содержание детей из зарплаты бросивших их родителей (аналог алиментов). Эта программа потребовала даже некоторого увеличения социальных расходов, но в некоторой степени стимулировала занятость.

1.4. Благотворительность и общественное призрение в России до второй половины XX в.: христианские традиции и советские новации

Первые сведения о благотворительности мы можем почерпнуть из источников только в применении к концу первого тысячелетия нашей эры. В дохристианскую эпоху попытки такой благотворительности связаны почти исключительно с организацией выкупа пленных за счет казны. Очевидно, что отечественная благотворительность была генетически связана с Крещением Руси. Древнерусские князья со всею пылкостью неофитов пытались проводить некоторые мероприятия публичной благотворительности[77 - См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894. С. 15–18; Максимов Е.Д. Помощь бедным в Древней Руси. СПб., 1899 и ДР-]. В тот период, по общепризнанному мнению В.О. Ключевского, человеколюбие на деле значило нищелюбие[78 - См.: Ключевский В.О. Добрые люди Древней Руси. Исторические портреты. М., 2005. С. 156.]. Это сделало нищенство важнейшим феноменом общественной жизни России, а его уникальность даже для средневековой Европы неоднократно подчеркивалась в литературе[79 - См.: Максимов С. Бродячая Русь Христа рад и. СПб., 1877; Прыжов. Нищие на святой Руси. М., 1862; Сперанский С. К истории нищенства в России. СПб., 1897 и др.]. Согласно Церковному уставу 996 г. попечение о бедных и надзор за общественным призрением возлагались на духовенство, а источником для этого должна была стать церковная десятина. Князь Владимир прославился не только своими масштабными и многочисленными пирами, но и раздачей щедрой милостыни у своего дворца. Больным и слабым, которые сами не могли явиться за княжеским подаянием, на дом развозились еда и питье. К 1091 г. относится учреждение первой больницы по инициативе киевского митрополита Ефрема, где бедным предоставлялось бесплатное лечение. При Ярославе Мудром учреждаются первое сиротское училище, начальные школы при монастырях. Сестра другого киевского князя, Владимира Мономаха, Анна основала воспитательное заведение для девиц, где они обучались грамоте. Московский князь Иван Калита прославился масштабной раздачей милостыни, хотя и его прозвище «Калита» (кожаный поясной кошель с деньгами), возможно связано не с этим. Отметим, что князья во всех этих случаях действовали скорее как частные лица, в связи с чем публичная составляющая такой благотворительности была невелика.

Вопрос о нищенстве в России стал еще острее, чем в Западной Европе, т. к. русская церковь долго не имела внутренних течений, подобных реформации, а секуляризация общественного сознания, как, впрочем, и церковного имущества, связана уже преимущественно с XVIII в. В свою очередь, массовое нищенство постоянно осложняло социальные отношения и ухудшало криминогенную ситуацию. Это неоднократно отмечали как русские наблюдатели, так и иностранцы. В Смутное время (конец XVI – начало XVII вв.) ватаги нищих и бродяг наравне с запорожскими казаками и интервентами стали важнейшим дестабилизирующим фактором в государстве. При этом уважительное и даже трепетное отношение к нищим и беспорядочная благотворительность воспроизводили нищету, не разделяя нетрудоспособных нищих и профессиональных попрошаек.

Первая, хотя и робкая, попытка в этом направлении была сделана при Иване Грозном. На Стоглавом Соборе 1551 г. было решено для действительно нуждающихся, прокаженных и престарелых устраивать богадельни, содержащиеся на добровольные пожертвования. Здоровым нищим проживать в них запрещалось и предписывалось, чтобы они «питались ходячи по дворам от боголюбцев якоже и до днесь». В виде пожелания предлагалось работать здоровым нищим. Это свидетельствует о полном непонимании правительством задач благотворительности. 80-я новелла Кодекса Юстиниана никак не вписывалась в мировоззрение русского человека той эпохи. В этой связи по иному воспринимается задача Приказа милостыни для нищих, который был создан приблизительно в то же время. Царь Федор Иоаннович был известным нищелюбцем, как и его приемник Борис Годунов, обещавший, что в его царствование не будет «ни сирого, ни бедного». Его мероприятия в этом направлении можно признать новыми для России и достаточно продуманными. Но нарастающая Смута и редкое стечение неблагоприятных климатических обстоятельств погубили его начинания, а затем и его семью. Он организовал выдачу дарового хлеба в период голода 1601–1602 гг., инициировал общественные работы, своеобразным итогом и памятником которым стала колокольня Ивана Великого в Кремле, построенная нуждающимся людом на государственные средства. При этом милостыню хлебом получали не только бедные, общественные работы притягивали к столице массы народа, что еще больше усилило голод, итогом которого стало более 100 тыс. умерших в одной Москве. При царе Михаиле Федоровиче управление делами призрения было сосредоточено в Патриаршем приказе, а патриархом в тот период был отец царя Филарет. При царе Алексее Михайловиче был устроен общегосударственный сбор на выкуп пленных, а в 1670 г. учреждается особый Приказ строения богаделен. Патриарх Никон, с чьим именем связан Церковный раскол, был известен как основатель четырех домов для бедных, вдов, сирот и престарелых. Боярин Ф.М. Ртищев в целом ряде городов построил богадельни и больницы[80 - См.: Ключевский В.О. Указ. соч. С. 165–167.]. Тем не менее, благотворительность до конца XVII в. не имела не только государственного, но даже и местного значения. Не случайно В.Ф. Дерюжинский писал о нравственно-религиоз-ной основе социального призрения в Древней Руси[81 - См.: Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897. С. 52.]. Формальный взгляд на милостыню как средство спасения души наравне с постом и молитвой абсолютно преобладал. В силу этого пожертвования в основном передавались церкви, которая и была главным организатором помощи бедным. Никакой системы и градации такой помощи не было, в результате чего нищенство росло, приобретая отчасти наследственный и профессиональный характер.

Новая эра призрения бедных, по общепризнанному мнению, началась в царствование Федора Алексеевича, третьего царя из династии Романовых[82 - См.: Георгиевский П.И. Указ. соч. С. 16–17; Горовцев А.М. Указ. соч. С. 235–236 и др.]. Она связана с Указом 1682 г., который не имел практических последствий, кроме открытия двух приютов для нетрудоспособных нищих и даже не вошел в Полное собрание законодательства (ПСЗ). Тем не менее, впервые все бедные, нуждающиеся в призрении, были разделены на нетрудоспособных («увечные и старухи») и здоровых нищих. Первым предписывалось давать бесплатный приют и «по смерть кормить». Здоровые же нищие должны были «хлеб свой заживать работою или каким ремеслом к общей пользе». Примечательно, что в Указе предполагались и превентивные меры против нищенства: учить грамоте детей нищих, причем мальчиков отдавать научение мастерам, а девочек – по монастырям. Для борьбы с профессиональными нищими («бродячими всякими ворами») предусматривались исправительные работы закрытого характера со скудной пищей. Отметим, что в этой части Указа имеется ссылка на опыт «государств Еуропских». Этот Указ можно назвать первым российским нормативно-правовым актом общественного призрения как сферы государственного управления. Впрочем, до создания системы общественного призрения как отрасли государственного управления должен было пройти почти столетие.

В период царствования Петра I правовая регламентация публичного призрения проделала ту же эволюцию, что и в Англии, но более чем за полвека – с 1536 по 1601 г. Первоначально преобладало карательное и полицейское начало. Указами молодого царя 1691 и 1694 гг. профессиональных нищих предписывалось наказывать кнутом и ссылать в Сибирь. В 1700 г. старых, увечных и вдов предполагалось содержать за счет казны пожизненно, а молодых и здоровых привлекать к труду. В той или иной степени эти положения дублировались Указами 1710 и 1712 гг., причем последний запрещал любое нищенство в Москве. Совсем невиданные ранее меры предписывали Указы 1717 и 1718 гг., вводившие штрафы за подаяния нищим в 5 руб. на первый раз и 10 руб. на второй раз. Здоровых нищих ждали батоги, а в случае рецидива нищенства – кнут и каторга. Для женщин все ограничивалось закрытым прядильным домом, а для детей – битьем батогами. Штрафам за «неусмотрение» и допущение нищенства должны были подвергаться помещики, старосты и приказчики.

В 1719 г. общее руководство борьбой с нищими перекладывалось на воевод. Чрезвычайная суровость мер, как отмечал В.Ф. Дерюжинский, близко напоминала политику репрессий нищенства в Англии и Франции XIV и XV вв.[83 - См.: Дерюжинский В.Ф. Указ. соч. С. 60.]. В следующем году в Москве начался строиться госпиталь для незаконнорожденных, с последующей отдачей его пациентов в учение. Это была одна из первых превентивных мер, предупреждающих нищенство.

Регламенты Главному магистрату (1721 г.) и Духовной коллегии (1721 г.) предполагали устройство трех видов заведений общественного призрения: «смирительных домов» для здоровых нищих; «прядильных домов» для «непотребного и неистового женского пола», т. е. для нищих женщин; «гошпиталей» для сирых, убогих больных, увечных и престарелых обоего пола. Но привязка места призрения к месту проживания или месту рождения бедного не удалась. В 1723 г. было велено не проводить новых пострижений в монахи, а на освободившиеся места в монастыри брать увечных солдат на довольствие. Наконец, в 1724 г. предпринимается попытка провести перепись всех бедных, итоги которой нам не известны. Если до сих пор правителями «принимались частичные меры призрения, то Петр I стремился создать цельную систему организации призрения». Призрение бедных было поставлено в число главных задач светской и духовной власти[84 - Там же. С. 63.].

В целом законодательство Петра I об общественном призрении по своему размаху было сопоставимо с другими его реформами, но результативность принятых мер была крайне невелика. Юстинианова новелла была учтена, но до принципа Турского собора дело еще не дошло. Ближайшие преемники Петра на престоле ограничивались многочисленными запретами нищенства, предписаниями брать годных бродяг в солдаты, публично наказывать, ссылать в каторжные работы или на казенные заводы. В период голода 1740 г. Анна Иоановна разрешила временно нищенствовать. В целом до воцарения Екатерины II даже самые благожелательные исследователи не могут найти систему в проводимых мероприятиях. Как правило, это была только реакция на рост нищенства. Екатерина II первоначально ограничилась отдельными гуманными мерами: созданием воспитательного дома для бедных и беспризорных детей в 1763 г., преобразованием Шляхетского кадетского корпуса, куда принимались дети-сироты из дворянских семей. Престарелые и увечные нищие отсылались в те селения, где они были положены в подушный оклад. В 1772 г. были образованы первые работные дома, о чем речь пойдет в дальнейшем.

Ситуация изменилась с изданием Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г., которое ввело организацию общественного призрения, сохранявшуюся почти на протяжении века[85 - См.: Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 176–177.]. В каждой губернии для заведования делом общественного призрения были учреждены Приказы общественного призрения под председательством губернатора и с участием представителей всех сословий. Эти приказы ведали практически всей социальной сферой: народными школами и сиротскими домами, больницами и богадельнями, домами для неизлечимо больных и домами для сумасшедших, работными домами и смирительными домами. Примечательно, что неимущие могли бесплатно обучаться в народных школах, также бесплатно для них было содержание в богадельнях и домах сумасшедших. Средств приказам не хватало постоянно, отчего призрение часто носило унизительный и жалкий характер. Эти приказы стали бюрократическими учреждениями с некоторыми элементами самоуправления. Их бюджет формировался как из средств российской казны, так и из поступлений губернского уровня (сборы за учреждение аптек, частные пожертвования и др.). В современной литературе можно встретить утверждение о том, что «реформой 1775 г. Екатерина II создала универсальную систему благотворительности»[86 - Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. М., 2002. С. 50.]. Это – явное преувеличение, тем более что к благотворительности эти мероприятия имели касательное отношение. Скорее прав В.Ф. Дерюжинский, который назвал учреждение названных Приказов первой серьезной попыткой создать систему общественного призрения, но их деятельность свидетельствовала о том, что опыт устройства у нас общественного призрения оказался неудачным[87 - См.: Дерюжинский В.Ф. Указ. соч. С. 77.].

При Павле I бюрократические начала в деятельности этих приказов возросли, но богадельни были впервые открыты не только в городах, но и деревнях. Данные приказы просуществовали до 1863 г., а в некоторых губерниях и позднее, передав свои функции земствам. Из-за излишней бюрократизации и нехватки средств они плохо справлялись со своим предназначением. Наделение приказов функциями кредитных учреждений (до 1859 г.) во многом нацелило их на получение прибыли и придало деятельности некоторый коммерческий оттенок. Некоторые параллели с современностью при этом напрашиваются сами собой.

Супруга Павла I Мария Федоровна приняла на себя попечение над Воспитательным обществом благородных девиц и мещанским его отделением, а затем над воспитательными домами для младенцев, мещанским и коммерческим училищами. Этим было положено начало Учреждению императрицы Марии Федоровны, ведавшему воспитательными и образовательными заведениями (приюты, ясли, воспитательные дома, дома призрения, лечебницы и больницы, попечительства о слепых и глухонемых, учебные заведения). В 1854 г. они приобрели особый ведомственный статус.

При Александре I капитал приказов призрения значительно увеличился, а отношение к нищим стало существенно мягче. Их по-прежнему должны были отсылать «откуда пришли», но «без всякого огорчения». Указ 1805 г. только дублировал традиционные меры против нищенства. В 1823 г. учреждаются Духовные попечительства о бедных духовного звания. При Александре I Россия обзавелась первыми благотворительными обществами, наиболее значимым из которых было учрежденное в 1802 г. несколькими частными лицами Филантропическое общество. В 1816 г. оно получило новую организацию и наименование «Императорское человеколюбивое общество»[88 - См.: Троицкий В. Исторический очерк Совета Императорского Человеколюбивого Общества. СПб., 1898.], просуществовав до начала XX в. Его целями являлось учреждение заведений для призрения «дряхлых, увечных, неизлечимых и вообще к работе неспособных», а также «доставления неимущим, кои в состоянии работать, приличных упражнений» и «воспитания сирот и детей бедных родителей». Члены Совета как руководящего органа могли посещать везде и всех нуждающихся, кроме государственных преступников. В 1807 г. создается Виленское человеколюбивое общество, в 1812 г. – Харьковское общество благотворения, в 1821 г. – Дерптское общество помощи и др. В этот же период начали учреждаться первые общества самопомощи, о чем будет сказано в следующем разделе. С этого времени общественное призрение приобретает двоякий характер: как сфера государственного управления («полиция благочиния») и как сфера деятельности общественных организаций по призрению бедных, но в рамках государственной регламентации и под публичным контролем.

Новая попытка привлечения общественности к борьбе с нищенством была предпринята в царствование Николая I. Его Указ 1829 г. обязывал задерживать за прошение милостыни отставных нижних чинов. Они должны были определяться в присутственные места на службу или обрабатывать на отведенных землях огороды. Видимо, в то время в отношении этих лиц и появилось выражение «отставной козы барабанщик». В 1835 г. в столице был учрежден Комитет для разбора и призрения нищих и изыскания способов к искоренению нищеты. Он должен был определять («разбирать») задержанных полицией действительно впавших в нищету лиц и отделять их от праздношатающихся, а также изыскивать средства для приобщения последних к труду. Для нищих должны были изыскиваться средства для учреждений заведений призрения. Сначала Комитет был учрежден на три года, а затем продолжил работу «до распоряжения правительства». Деньги на его деятельность выделяли Городская Дума и Адрес-контора, а также Императорское Человеколюбивое Общество. В 1838 г. подобный комитет учреждается в Москве.

Итоги деятельности органов общественного призрения в царствование Николая I были крайне противоречивыми. С одной стороны, шло масштабное создание больниц для бедных, сиротских приютов, богаделен. В больницы, находящиеся в ведении Приказов общественного призрения, бедных принимали бесплатно. Также бесплатно выдавались лекарства бедным, проходящим лечение вне стационара, но по письменному удостоверению полиции. Некоторый простор был дан общественной инициативе. С другой стороны, Общество посещения больных было закрыто по представлению полиции за «неблагонадежность», т. к. нельзя было проконтролировать, кто и кого посещает на дому. Высылка нищих-профессионалов из столиц по месту жительства приобретала порой анекдотический характер. Наиболее ловкие из них, получив новую одежду, отправлялись домой, продавали ее там и опять возвращались в столицу. У одного нищего рекорд составил 16 таких «ходок». Для них был даже введен специальный термин – «спиридоны-повороты». Заканчивалось это для названных лиц чаще всего судом и ссылкой, но масштабы нищенства почти не изменялись. По мнению видного российского ученого и государственного деятеля Н.Х. Бунге, при Николае I в общественном призрении не произошло существенных изменений[89 - См.: Бунге Н.Х. Полицейское право. Т. 2. Киев, 1869. С. 250.].

С проведением земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ и закрытием приказов общественного призрения обязанности последних перешли к земским учреждениям, которые могли устанавливать в необходимых случаях сборы на общественное призрение[90 - См.: Максимов Е. Очерки земской деятельности в области общественного призрения. СПб., 1895.]. В. Васильчиков в этой связи писал, что «общественное призрение является неотъемлемой принадлежностью земского самоуправления». Это связано с тем, что правительство и правительственные агенты, не принадлежащие к местному населению, не могут вникать в нужды народа так глубоко, чтобы определить степень нужды, дряхлости, болезни, дающей право на пособие[91 - См.: Васильчиков В. О самоуправлении. СПб., 1869. С. 51.]. В.Ф. Дерюжинский также отмечал следующее: «Нет сомнения, что и в дальнейшем развитие общественного призрения должно быть вверено органам самоуправления, земству и городским общественным учреждениям. Они в достаточной степени уже доказали свою способность к созданию различных условий благоустройства», обеспечивают адресность временной и постоянной помощи нуждающимся, объединение усилий и взаимодействие всех благотворительных учреждений (общественных, государственных, сословных)[92 - Дерюжинский В.Ф. Указ. соч. С. 87.].

В том же 1864 г. издается Положение о приходских попечительствах при Православных церквах, предполагавшее первоначальное обучение детей, сбор средств и распределение их среди нуждающихся через церковные приходы. При этом допускалось оказание помощи не только иноверцам (католикам и протестантам), но даже и не христианам. Призрение неимущих крестьян возлагалось на крестьянскую общину. В городе оно также носило сословный характер (для мещан, купцов и дворян). Впрочем, функции общественного призрения были хаотично разделены между земскими и городскими учреждениями, сословными обществами и полицией. При крепостнической системе задача законодателя была существенно проще, т. к. каждый помещик обеспечивал существование своих крестьян с целью сохранения их трудоспособности. В этой связи и нищих было относительно немного, хотя бедность была вопиющая.

Предпринимались попытки стимулировать благотворительность посредством гражданского законодательства. В этом контексте особенно интересны положения Закона 1882 г. об освобождении от наследственной пошлины имущества, завещанного в пользу благотворительных, ученых и учебных учреждений, а равно монастырей и церквей. П.И. Астров констатировал, что в данном случае надобности благотворительности и просвещения ставятся выше фискального интереса[93 - См.: Астров П.И. Налог на наследство и общественное призрение. М., 1910. С. 20–21.].

В пореформенный период более широкое развитие получили и частные благотворительные общества и учреждения, число которых в одной Москве в конце XX в. доходило до 200 (в 1866 г. – 4), а в Петербурге было в 2 раза больше. Это, например, уже упомянутое Учреждение императрицы Марии Федоровны, имевшее ряд воспитательных заведений и ведавшее стипендиями для обучения в гимназиях и вузах сирот чиновничества. Сюда же относится Мариинский комитет, учреждавший больницы и убежища для слепых, Романовский комитет для попечения над беспризорными, Союз для борьбы с детской смертностью, Петровское благотворительное общество, Общество попечения о больных и раненых воинах (Общество Красного Креста) и др. Благотворительной помощью пользовалось несколько миллионов человек, а в богадельнях, приютах, работных домах и других заведениях проживало до полумиллиона человек.

Складывающуюся систему общественного призрения, совмещавшую публичные и частные начала, подорвала Первая мировая война и почти разрушил революционный вихрь 1917 г. С началом боевых действий была налажена система пособий семьям, единственный кормилец которых был призван в армию. Помощь оказывалась многодетным семьям и вдовам погибших на фронте. Для нуждающихся открывались бесплатные столовые, а для сирот и детей из неполных семей – приюты и ясли. Но это только незначительно ослабляло пагубные последствия войны. Не случайно Февральская революция 1917 г. началась с демонстрации женщин, у многих из которых мужья были призваны в армию и положение которых во всех отношениях было плачевным. Временное правительство имело в своем составе Министерство общественного призрения, а его последним руководителем был один из самых гуманных политиков того времени Н.М. Кишкин. Преобразовательные замыслы Временного правительства были обширны, но реально в условиях мировой войны и внутренней смуты было сделано крайне мало.

В советский период о публичной, а тем более частной, благотворительности говорить не приходится, а об общественном призрении речь можно вести только с большой долей условности. Новая власть начала с того, что упразднила все ранее существующие благотворительные заведения и общества. При этом в ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, который возглавила А.М. Коллонтай. В его функции входило оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. Вопросами охраны материнства и детства занималась специальная коллегия во главе с той же А.М. Коллонтай[94 - См.: СУ РСФСР. 1918. № 13. Ст. 193.]. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-ссудный комитет социального обеспечения. Одновременно в марте 1918 г. Наркомат возглавил А.Н. Винокуров, а уже с апреля его переименовывают в Наркомат социального обеспечения, органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов. Наркомат обеспечивал пенсиями и пособиями, которые в годы гражданской войны выдавались натурой, 9 млн семей военнослужащих. Согласно принятому в октябре 1918 г. Положению о социальном обеспечении оно осуществлялось за счет государства и распространялось на всех лиц, источником существования для которых был труд[95 - См.: Там же. № 89. Ст. 906.]. С 1920 г. функции Наркомата соцобеспечения начали ограничиваться. После войны государственный характер сохранило обеспечение инвалидов войны и семей красноармейцев. На рабочих распространялась система социального страхования, а крестьяне обеспечивались в порядке самопомощи. С этой целью 3 мая 1921 г. Декретом СНК РСФСР учреждаются крестьянские общества взаимопомощи (КОВ). Они организовывали проведение общественной запашки и уборку полей, организовывали сбор средств в пользу нуждающихся. Никакой государственной помощи они не получали.

Первая общественная организация правозащитного и отчасти благотворительного характера была создана весной 1918 г. Она именовалась «Политический Красный крест», а возглавил ее известный российский адвокат Н.К. Муравьев. В сентябре 1922 г. эта организация прекратила свое существование, или, как тогда грустно шутили, «Красный Крест утонул в потоке красного террора»[96 - См.: Варфоломеев Ю.В. Николай Константинович Муравьев // Вопросы истории. 2006. № 11. С. 64–65.]. Отдельные элементы общественной благотворительности можно увидеть в работе Помгола. Это была Комиссия помощи голодающим при ВЦИК РСФСР под председательством М.И. Калинина, которая действовала в июле 1921 – сентябре 1922 гг. Она объединяла деятельность советских и общественных организаций по организации помощи голодающим, а также по распределению зарубежной помощи.

Социальное страхование к декабрю 1922 г. охватывала уже около 80 % рабочих и было передано в ведение Наркомата труда. Отметим, что с ноября 1919 по апрель 1920 г. эти наркоматы действовали как единый Наркомат труда и социального обеспечения РСФСР. Помощь ветеранам войны осуществлял Всероссийский комитет помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне (Всерокомпом) при ВЦИК[97 - См.: СУ РСФСР. 1919. № 55. Ст. 548.]. Он содействовал государственным органам в оказании помощи красноармейцам в период лечения, организовывал заготовку необходимых вещей и др. В состав комитета входили представители Компартии, профсоюзов, советов, отдельных наркоматов.

Материальную помощь инвалидам оказывала кооперация инвалидов. В 1923 г. возникла Всероссийское общество слепых, в 1926 г. – Всероссийское общество глухонемых. Помощь научным работникам оказывала Петроградская комиссия по улучшению быта ученых (Петрокуба), действовавшая в 1919–1923 гг. под председательством А. М. Горького. Она выдавала установленные правительством академические пайки, содействовала улучшению медицинского обслуживания, улучшению труда и быта. Ее услугами пользовались более 6 тыс. научных работников Петрограда. С 1921 г. аналогичные функции, но уже в масштабах страны пополняла Центральная комиссия по улучшению быта ученых (ЦЕКУБА) под председательством А.Б. Халатова. При Наркомате социального обеспечения существовали самостоятельные, полномочные и межведомственные организации: Комиссия несовершеннолетних (1918–1919 гг.), занимавшаяся организацией борьбы с детской преступностью; Комиссия по назначению персональных пенсий (1926–1930. гг.) и др.[98 - См.: Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. – декабрь 1991 г. М., 1994. С. 78–82 и др.]. В борьбе с беспризорностью важную роль сыграла специальная комиссия во главе с председателем ВЧК Ф.Э. Дзержинским, да и сами чекисты активно участвовали в этом процессе. В итоге к середине 20-х гг. прошлого века большинство беспризорников либо обрели приемные семьи, либо находились в детских домах.

После образования СССР в 1922 г. социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 г. – Наркомат труда СССР. В 1926–1927 гг. в некоторых Закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик РСФСР. В.Н. Дурденевский оценивал эти процессы неоднозначно[99 - См.: Дурденевский В.Н. Указ. соч. С. 296.], и даже скорее настороженно вопреки официальным разъяснениям об оптимизации структуры управления. Государственным обеспечением инвалидов войны и труда занимались созданные в некоторых республиках Комитеты помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне. В1930 г. они были ликвидированы, а новые общественные организации получили наименование «Общества помощи». В том же году трудоустройство инвалидов было передано республиканским наркоматам социального обеспечения.

Учебными заведениями ведал Наркомат просвещения РСФСР, а все виды образования первоначально были бесплатными. Постановлением СНК РСФСР от 6 октября 1925 г. была введена плата за содержание детей в детских учреждениях и за обучение в школе, но она не могла превышать 6 % заработной платы родителей независимо от числа детей.

Крестьянство так и осталось без государственной социальной помощи, а на местах продолжали действовать уже упомянутые КОВ, упраздненные к 1931 г. Во время голода 1933–1934 гг. советское крестьянство было предоставлено самому себе, что стоило жизни не менее 5 млн человек. Впоследствии в некоторых «зажиточных» колхозах создавались ясли и дома престарелых за счет доходов самих хозяйств. При этом с 1930 г. социальное обеспечение нетрудоспособных колхозников официально возлагалось на сами колхозы. Пенсии колхозникам были назначены только в 1964 г., а другие социальные пособия стали выплачиваться и того позже.

На общественных началах действовали такие организации, как «Друг детей» (1923–1935 гг.), Литфонд РСФСР (с 1934 г. – СССР), Общество для призрения престарелых и лишенных труда артистов Большого и Малого театров (до 1927 г.), Республиканские общества слепых и глухих, Союз цыган, проживающих на территории РСФСР (до 1928 г.) и др. Жалкие остатки общественной благотворительности были окончательно уничтожены в 30-е гг. XX в.

В государственное призрение, как и во все социальное обеспечение, все более внедрялся принцип целесообразности и примат государственных интересов, не предусмотренный «рабочей страховой программой». Так, по экономическим причинам «старческие пенсии» так и не стали всеобщими. Впрочем, лица старше 50 лет, утратившие трудоспособность и имеющие восьмилетний стаж наемного труда, имели право на пенсию в порядке социального страхования[100 - См.: Каминская П. Д. Советское трудовое право. Харьков, 1927. С. 348 и далее.].