Деформация вертикали. От «анонимных империй» до антилобби

В этот период также произошел переход от парадигмы конфликтов, на которую опирался А.Бентли, к плюралистически-консенсуальной модели, которая не абсолютизировала конфликт между группами как аксиому политического процесса, а признавала также наличие потенциала к консенсусу между различными заинтересованными группами. Данная модель была представлена в трудах Херринга, Трумэна и других политологов в период, когда увеличивалась роль государства и наблюдалась институционализация новых социальных групп, имеющих свои специфические интересы в лице профсоюзов и других социальных движений. Это требовало от государства более адекватного отношения к социальным требованиям и поддержке, не доводя общественную активность до состояния потери властной легитимности. Плюрализм рассматривался здесь как относительно открытая система, в которой все заинтересованные группы имеют доступ к политическому процессу. Для Д. Трумэна как одного из теоретика плюрализма «…политика есть функция отношений заинтересованных групп, а государство выполняет роль «честного маклера». Причем заинтересованные группы стремятся повлиять на государственный механизм как группы давления»[20 - Ашин Г.К. Основы элитологии. – Алматы, 1996. – 232c. (С.155).].

Новряд ли с этим тезисом о примирительной, беспристрастной роли государства во взаимоотношениях с заинтересованными группами можно согласиться. Реальная политическая практика, в том числе и в Казахстане, указывает на наличие не просто мощных групп давления, а на существованиенеформальных патрон-клиентских отношений между ними и государственными органами. В некоторых странах такая форма взаимодействия обрела форму корпоративизма, о котором мы еще поговорим в последующих главах этой книги.

«Следуя за А.Бентли, Дэвид Трумэн… определяет политический процесс, прежде всего, как процесс групповой конкуренции за власть над распределением ресурсов, а само общество, по Трумэну, представляет собой множественность групп, взаимодействующих друг с другом, причем различные социальные институты лишь отражают эту групповую конкуренцию»[21 - Машанов М.С. Политический плюрализм в переходном обществе: Дис… канд. полит. наук. – Алматы, 1996. С. 26.]. Продолжая развивать положения А.Бентли, Д.Трумэн ставит государство в зависимость от деятельности конкурирующих групп, качество и интенсивность взаимодействия которых оказывают влияние на равновесие и стабильность всей системы. При этом само государство, обладающее авторитарным правом на распределение ресурсов, представляет собой основной объект внимания со стороны заинтересованных групп, которые имеют намерение подключиться к распределительному процессу и процессу принятия политических решений.

Значительный вклад в разработку теории заинтересованных групп внес другой американский политолог Р.Даль, который вместе с Ч.Линдбломом вывел понятие «полиархия» как существенную характеристику «крупномасштабной демократии». Рассматривая «полиархию» в качестве диффузии политической власти среди множества политических участников для осуществления высокой степени контроля над государственной властью и как необходимость демократического процесса, Р.Даль отводил высокую роль в этом процессе институтам полиархии, которые создавали условия для правовой институционализации независимых и разнообразных организаций и ассоциаций. Как писал Р.Даль в своей работе «Полиархия, плюрализм и пространство»: «…существование относительно автономных политических организаций необходимо для практики крупномасштабной демократии… то, что они желательны и возможны, делают их существование неизбежным»[22 - Даль Р.А. Полиархия, плюрализм и пространство // Антология мировой политической мысли. В 5 т. 2т. – М.: Мысль, 1997. С.622]. В то же время, Р.Даль указывал на возможную опасность неравенства между заинтересованными группами в процессе артикулирования интересов, что, в свою очередь, приводит к доминированию краткосрочных выгод небольшого, но хорошо организованного меньшинства, более лояльного к власти, чем другие.

Близким по значению с полиархическими воззрениями Р.Даля является и утверждение В.Парето о наличии «социальной гетерогенности». «…Парето исходит из того, что фундаментальным социальным законом является закон «социальной гетерогенности», внутренней дифференцированности, сердцевиной которого является противопоставление массы управляемых индивидов небольшому числу управляющих, которых он и называет элитой. Социальная система, по Парето, стремится к равновесию, причем это равновесие не статичное, а динамичное, и динамика социальной структуры инициируется и даже детерминируется элитой – правящим меньшинством»[23 - Ашин Г. Курс истории элитологии. http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/Aschin/03.php]. В свою очередь, в отличие от Р.Даля, элитолог в лице Г.Моска вообще отрицал возможность существования демократии в чистом виде. «Поскольку управление общественными делами всегда «находится в руках меньшинства влиятельных людей», с которыми сознательно или бессознательно считается большинство, Г.Моска ставит под сомнение сам термин «демократия». «То, что Аристотель называл демократией, было просто-напросто «аристократией для довольно большого числа членов общества». Г.Моска считает демократию камуфляжем той же власти меньшинства, плутократической демократией»[24 - Ашин Г. Курс истории элитологии. http://www.gumer.info/bibliotek_Buks/Polit/Aschin/03.php].

В послевоенный период, характеризующегося усложнением социальной организации и появлением многочисленных заинтересованных групп в политической науке, стали уделять больше внимания не просто функциональным особенностям группового поведения и давления, а конкретному изучению их носителей, на основе того научного инструментария и аппарата, который разработал А. Бентли.

Как отмечал основатель теории заинтересованных групп: «В нашу задачу не входит анализировать все группы, функционирующие в сфере социальной жизни. Мы концентрируем наше внимание на политическом процессе, и именно политические группы будут находиться в фокусе нашего рассмотрения»[25 - Джордан Г. Группы давления, партии и социальные движения: есть ли потребность в новых разграничениях? // Мировая экономика и международные отношения. – M.,1997. -№1. С. 92.]. Такой же точки зрения придерживались и его последователи в лице Д.Трумэна, С.Верба, Е.Дюркгейма и других, которые делали акцент именно на политическом аспекте групповой активности. Но А. Бентли не уделял большого внимания конкретизации в определении терминологических характеристик понятий «заинтересованная группа», «группа интересов», «группа давления», «лобби», что, впрочем, не являлось его главной целью, так как, в первую очередь, он рассматривал групповую интеракцию в качестве источника динамизма политического процесса, а задачу политической науки определял как нахождение механизма сведения к общему знаменателю разнообразных интересов.

Более четкое разграничение этих дефиниций попытался произвести Д.Трумэн, который внес в «групповую теорию политики» социологическое измерение, проведя разделительную линию между заинтересованной группой как определенным социальным субстратом и группой давления, как ее политическим выражением. Согласно терминологии Д. Трумэна, можно выделить три понятия, определяющих эволюцию заинтересованной группы: потенциально организованная группа, политически организованная группа и потенциально политически организованная группа. С точки зрения Д. Трумэна, потенциальной группой является такая группа, которая еще организационно не институционализировалась, но имеет необходимый потенциал для этого, способный реализоваться при необходимых условиях. В случае возникновения этих условий данный потенциал может вылиться в создание организаций двух типов: коллективную (или неколлективную) организованную группу и политическую (коллективную) организованную группу. Разница между ними заключается в том, что первый тип группы ставит участие в политике на периферию своих жизненных интересов до тех пор, пока эти интересы не начнут ущемляться или игнорироваться (Прим. авт.: события последних лет в Казахстане хорошо показали появление именно таких групп как реакцию на те или иные государственные решения). Данный тип групп можно определить как «заинтересованную группу», которая, в свою очередь, является потенциально политизированной. Вторая категория – политически организованная группа, по мнению Д. Трумэна, имеет статус группы давления, так как она функционирует только в политической сфере и ее основная цель заключается в оказании влияния на государственную политику. К таким группам Д. Трумэн относил и политические партии, что дало толчок к оживленной дискуссии в среде политологов по поводу проведения более ясных границ между понятиями «заинтересованная группа», «группа давления» и «лобби», а также другими социально-политическими образованиями, в том числе и партиями. Также возник спор касательно определения «…влияния заинтересованных групп на политический процесс и институционализацию системы…»[26 - Eldersveld J. S. Interest Group Theory // The American Political System: Notes and Readings. – USA: Georgetown. Ontario, 1971. P. 109.].

На сегодняшний день существует множество определений данных дефиниций, что объясняется наличием большого количества подходов и методов изучения этих явлений политической жизни. Но, несмотря на это, можно выделить несколько общепринятых определений, которые в достаточной степени помогут раскрыть основное содержание этих неформальных институтов.

Как уже было указано выше, термин «лобби» имеет широкое хождение скорее в журналистских кругах. Что касается политической науки, то здесь больше используется определение «группа давления» или «группа интереса». Тем самым можно сказать, что в большинстве случаев понятия: «лобби», «группа давления», «группы интересов», «группы влияния» многими политологами рассматриваются как слова-синонимы. Хотя нередко происходит использование термина «лобби» в политической науке в более узком понимании как агента или специализированную лоббистскую организацию, которая создается или нанимается группой давления для более эффективного оказания влияния на процесс принятия политических решений.

На основе анализа наиболее типичных подходов к пониманию групп давления можно выделить определение «групп давления», выдвинутое французским социологом Р.-Ж. Шварценбергом, который понимал их как «…организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться от них принятия таких решений, которые соответствуют их интересам»[27 - Шварценберг Р.-Ж. Политическая социология / Пер.с француз. В 3 ч. 3 ч. – М.: Б.и., 1992. – 157 с. (С.87).].

Таким образом, группа давления, или лобби, является достаточно узкой организацией, которая создается, часто в составе другой организации, специально для оказания воздействия на институты политической власти. Основу «группы давления» обычно составляет та или иная заинтересованная группа, которая использует лобби как инструмент в своей деятельности, направленной на выражение и продвижение своих интересов.

В свою очередь, к «заинтересованным группам» можно отнести такую добровольную организованную группу индивидов или ассоциацию, члены которой разделяют некоторые общие цели и одной из своих целей могут иметь задачу оказания влияния на государственную политику. Большое сходство с таким пониманием «заинтересованной группы» имеет определение, данное А. Алмондом и Г. Пауэллом «группе интересов», под которым они понимали «…группу людей, объединенных особыми связями взаимной заинтересованности или выгоды и в определенной мере осознающих это»[28 - Иванов В.И., Матвиенко В.Я., Патрушев В.И., Молодых И.В. Технология политической власти. Зарубежный опыт. -Киев: Вища Школа, 1994.– 263c. (С.115).].

Большинство политологов также связывают деятельность «заинтересованной группы» с попытками воздействовать на политику государственных органов. Но такой подход создавал основу для довольно оживленных дискуссий по поводу проведения границы между «группой давления» и «заинтересованной группой». Многие исследователи лоббизма задавались вопросом: «Можно ли все заинтересованные группы считать группами давления или же между ними существует какая-либо разница?». Большая часть политологов исходила из того, что грань, которая отделяет заинтересованные группы, не являющиеся «группами давления», от тех, которые выступают в качестве таковых, трудно различима. В свою очередь, американский исследователь лоббизма В. Грант проводил различие между первичными и вторичными «заинтересованными группами». К первым он относил те из них, которые создаются исключительно только для оказания политического давления и, следовательно, являются группами давления. Вторичные группы лишь время от времени, в зависимости от сложившейся обстановки, включаются в политический процесс, в остальное же время они заняты неполитической деятельностью. То есть, эти группы имеют потенциал для политической деятельности, хотя по своей направленности они скорее могут быть неполитическими. Здесь есть схожие черты с уже упомянутой теорией Д. Трумэна о коллективной (или неколлективной) организованной группе и политической (коллективной) организованной группе. Кроме этого, стоит отметить, что теория «первичных» и «вторичных» групп также имеет большое сходство с рассуждениями известного французского политолога М. Дюверже, который «… провел четкую грань внутри самих групп давления, подразделив их на те, для которых взаимодействие с государством является их единственной функцией, и те, для которых такое взаимодействие является лишь частью их активности»[29 - Перегудов С.П. Группы давления и корпоративизм: категориальные аспекты проблемы // На путях политической трансформации: политические партии и политические элиты постсоветского периода // Материалы семинара. Новые элиты и политические институты в СНГ. (Новгород, 25-30 января 1996 г.). Ч. I. Вып. 8. – М.: Транспечать, 1997. C. 87.].

Таким образом, можно сказать, что «заинтересованная группа» и «группа давления» не есть синонимы, так как любая «группа давления» априори является «заинтересованной группой», но не каждая «заинтересованная группа» может быть «группой давления».

Само по себе заинтересованная группа – это потенциальная группа давления. Реальной она становится тогда, когда прибегает к соответствующим действиям. Следовательно, группа давления – это заинтересованная группа, осуществляющая давление на органы государственной власти с целью законодательного и административного обеспечения своих интересов. Исходя из этого, можно сказать, что определение группы давления включает три взаимосвязанных элемента: существование организованной группы, защиту интересов и осуществление давления. Последний элемент традиционно характеризуется как процесс лоббирования, под которым принято понимать «…деятельность агентов специальных интересов, которые оказывают давление на институты публичной власти»[30 - Encyclopedia Britanica. In 30 volumes. Volume VI. – USA: The university of Chicago, 1979. – 1026p. (P.287).].

В «Public relations» (PR) и «Government relations» (GR) процесс лоббирования часто рассматривается как необходимая составляющая в функционировании компании или организации, которая желает не только достичь своих интересов, используя структуры власти, но также иметь значительный запас влиятельности. Так, например, в рамках американского «Public relations» лоббирование определяется как «…специализированная часть «Public relations», которая строит и поддерживает отношения с правительством, в первую очередь, для влияния на законодательство и применение законов»[31 - Cutlip S.M. Effective Public Relations // Englewood Cliffs, Berkeley: University of California Press, 1994. P.17.].

Следует отметить, что частично такие же функции выполняет и GR (Government relations). Но лоббизм и GR это немного разные фрукты, которые висят на одном дереве под названием «коммуникационный менеджмент». На этом дереве висят еще такие «фрукты», как: «Public Affairs», «Public policy», «Advocacy» и «Public relation». Граница между ними, конечно, прозрачная, так как все они напрямую связаны с выстраиванием эффективной коммуникационной среды между властью и обществом, бизнесом и обществом, властью и бизнесом и т.д. Конечно, лоббизм более узкое понятие, которое включает в себя как теневую, так и публичную сторону работы с государственными структурами. Вся интеракция (взаимодействие) проходит по линии: «лоббист – институты политической власти». И чем больше роль государства в жизни общества, тем большую активность проявляют лоббисты, которые, в отличие от специалистов по PR или GR, могут работать в любых политических системах, в том числе в авторитарных. В других коммуникационных моделях количество участников и направлений коммуникаций гораздо больше. Проще говоря, если речь идет о влиянии на процесс принятия тех или иных политических решений, то GR-специалисту иногда лучше нанять профессионального лоббиста. Кстати, по прогнозам журнала «Forbes» профессии GR-менеджера будут входить в Топ-10 главных профессий в 2011-2020 годах. «Экономисты сходятся во мнении, что последствия кризиса будут преодолеваться многие годы. Значит, роль государства в экономике будет высокой. Компаниям понадобятся люди, которые будут общаться с чиновниками и выбивать преференции»[32 - Вырковский А. 10 главных профессий нового десятилетия. 28.12.2009. http://www.forbes.ru/karera/rynok-truda/34702-10-glavnyh-professii-novogo-desyatiletiya/slide/2]. Но если необходима общественная поддержка в деятельности компании, то поможет PR или «Public Affairs». В случае, когда необходимо продвинуть интересы через любые другие, не связанные с властью структуры, то тогда включаются механизмы «Advocacy». Но опять же это более характерно для конкурентных экономических и политических систем. При этом даже один из либеральных американских магнатов, который причисляет себя к сторонникам демократической партии США, глава холдинговой компании «Berkshire Hathaway» Уоррен Баффет в 2016 году признал, что вопрос о более справедливом распределении доходов и о ликвидации растущего разрыва между богатыми и бедными в Штатах превратит Конгресс в поле битвы, где деньги и голоса будут оружием, а лоббизм останется быстрорастущей отраслью.

Если снова вернуться к теоретическим спорам по поводу дефиниций, то выстраивается следующая цепочка: заинтересованная группа – группа давления – лоббистская организация. При этом заинтересованная группа может состоять из одной компании, организации или фирмы. Или же в нее могут входить несколько родственных структур, имеющих одну цель. В большинстве случаев такие ассоциации создаются с одной целью, а именно: для оказания целенаправленного и скоординированного давления на институты власти, то есть это явный признак группы давления. Что касается одной фирмы или организации, то эта деятельность не является ее главной задачей, а используется лишь в особых, «крайних случаях». В частности, британский политолог Г. Джордан предлагает определять такие группы интересов не как группы давления, а как субъекты политики, которые являются подкатегорией понятия «субъекты давления», к которым относятся и группы давления. При этом, как он указывает впоследствии, «…наиболее мощные группы в политическом процессе – это те, что не базируются на индивидуальном членстве»[33 - Джордан Г. Группы давления, партии и социальные движения: есть ли потребность в новых разграничениях? // Мировая экономика и международные отношения. – M.,1997. -№1. C. 90.].

Другие политологи как, например, Шлозман и Тьерни, предлагают использовать вместо дефиниции «группа давления» более точное, по их мнению, понятие «организованные интересы»[34 - Schlozman K.L., Tierney J.T. Organized interests and American Democracy. – N.Y.: Basic Books, 1986. P.11.]. Схожую позицию занимает Р. Салисбур, когда определяет «организованную ассоциацию»[35 - Salisbur R.H. Interest Representation: The Dominance of Interest Group // American Political Science Review. 1984. P. 175.], и А.Поттер, который вводит категорию «организованная группа»[36 - Potter A. Organized Groups in British National Politics. – Wesport (Connecticut), 1961. P. 15.]. В данном случае такая взаимозамена понятий, как мне кажется, не несет существенной смысловой нагрузки, так как конституирование системы группового давления изначально предполагает наличие четко очерченных, организационно оформленных групповых интересов. Более того, организация интересов характерна не только для групп давления, но и для многочисленных заинтересованных групп, относящихся к разряду многоцелевых.

В то же время реальность политического бытия наглядно показывает тот факт, что степень влияния на процесс принятия политического решения не всегда пропорционален наличию многочисленного членства. Хотя количественный состав заинтересованной группы часто является важным ресурсом, определяющим ее влиятельность. Это, кстати, хорошо видно в социальных сетях. В сфере функционирования различных групп давления существует и такой ее вид, как политически сфокусированная группа, которая может не иметь членов или же состоять лишь из нескольких человек, но, по степени эффективности политического давления, они могут поспорить с крупными компаниями или ассоциациями. Очень часто в состав таких групп входят бывшие представители политической элиты, «брокеры влияния», имеющие обширные и «полезные» связи. Это указывает на то, что другим значительным ресурсом группы давления является степень ее организационной сплоченности и узость целевых установок.

Таким образом, мы подошли к рассмотрению различных типов заинтересованных групп, которые действуют в политическом процессе. Надо отметить, что в экспертной среде существует довольно много различных подходов в классификации и типологии большого количества заинтересованных групп, учитывая разнообразные черты их строения и деятельности. Исходя из этого, все заинтересованные группы можно условно подразделить:

1. По характеру их деятельности

Так, американский исследователь лоббизма А.Грант подразделяет такие группы на две большие категории: «заинтересованные группы» и «группы содействия» (promotional groups). Разница между ними заключается в том, что первые создаются для защиты и продвижения своих узких интересов, а вторые пытаются достичь политических целей исходя не из собственных интересов, а из интересов всего общества, как, например, экологические группы. Некоторые политологи определяют такие группы по-иному: группа «одной цели» и «социальная группа» (или «многоцелевые» группы).

Как видно, вышеприведенная классификация тесно связана с типологией М. Дюверже, который различал «специальные» заинтересованные группы, действующие исключительно в политической области, и «частичные» группы, для которых оказание политического давления является лишь одной из их задач. Кстати, к первой категории групп он причислял политические партии, подразделив их на массовые и кадровые.

2. По форме внутренней структуры и конечной цели

Наиболее полная типология рассматриваемого феномена приводится в работах А. Алмонда, Г.Пауэлла, Р.-Ж.Шварценберга, которые выделяют четыре типа заинтересованных групп в соответствии со степенью их специализации и организованности:

– спонтанные (аномические) заинтересованные группы.

Они часто образуются стихийно, имеют нестабильную внутреннюю структуру и часто ориентированные на насилие, которое может выражаться в виде бунтов или манифестаций;

– неассоциативные заинтересованные группы.

Это неформальные, непостоянные и ненасильственные группировки, которые могут создаваться на основе родственных связей, общей религии или социально-культурной общности;

– институциональные заинтересованные группы.

К ним относятся формальные организации, которые имеют и другие функции, кроме выражения интересов, имеют определенную организационную структуру, устоявшиеся функции и профессиональный кадровый аппарат, как, например, армия, церковь или государственный орган;

– ассоциативные заинтересованные группы.

Они представляют собой типичные группы давления, которые создаются и специализируются на выражении интересов той или иной организации, таких, например, как профсоюзы, предпринимательские ассоциации, экологические или этнические организации.

Весьма распространена и градация заинтересованных групп по социальным сферам. В частности, такой подход использует немецкий социолог Ульрих фон Алеман, который выделяет организованные интересы:

1. в экономической сфере и в мире труда;

2. в социальной сфере;

3. в сфере досуга и отдыха;

4. в сфере религии, науки и культуры;

5. в общественно-политической сфере.

Другой исследователь лоббизма Ж. Блондель разделяет «общинные» и «ассоциативные» типы заинтересованных групп, которые имеют некоторое сходство с вышеприведенной классификацией А. Алмонда, Г.Пауэлла, Р.-Ж.Шварценберга, выделивших неассоциативные и ассоциативные группы. Разница заключается лишь в том, что «общинные группы» у Ж. Блонделя являются устойчивыми, а не кратковременными и непостоянными образованиями, как неассоциативные заинтересованные группы. Они создаются на основе ipso facto рождения индивидуума в той или иной общности, а не на основе общности интересов или устремлений. Поэтому к таким «общинным группам» можно отнести касты, семью или племя. При этом Ж. Блондель брал данные типы заинтересованных групп как две «чистые» крайности, между которыми он располагал другие, более адаптивные к политической реальности, группы. К ним он относил «группы по обычаю», институциональные группы, а также группы поддержки и группы защиты. Деятельность первого типа группы опирается на патрон-клиентские отношения и в основном характерна для обществ с патриархально-традиционалистскими связями, где чиновниками клановая, а также семейная безопасность и благополучие ставятся выше общегосударственной.

Институциональные группы являются частью государственного бюрократического механизма и некоторые из них имеют доступ к процессу принятия политических решений. Их активное функционирование возможно при наличии закрытой политической системы, когда каналы коммуникации между властью и обществом практически отсутствуют. Что касается групп поддержки и защиты, то Ж. Блондель относит их к типам организаций, характерных для плюралистических демократических обществ, где полигрупповая деятельность является существенной частью политического процесса. Данная классификация Ж. Блонделя интересна тем, что может служить основанием для еще одной дискуссии по поводу такого явления, как «кланы». Если исходить из категориального аппарата Ж. Блонделя, то кланы относятся к «группам по обычаю». При этом, если проследить корни дефиниции «клан», то основной акцент делается на две составляющие: территориальное и родственно-племенное деление. Хотя они могут часто смешиваться. В любом случае, клан, как и любая заинтересованная группа, имеет серьезный потенциал превращения в группу давления, особенно в тех политических системах, где клановая система совпадает с бюрократической и оказывает влияние на кадровую политику руководства страны. На постсоветском пространстве это довольно характерно для многих стран, в том числе для Казахстана.

Схожую типологию заинтересованных групп выдвигает американский политолог Эндрю Хейвуд, который классифицирует их на три типа:

– коммунальные группы;

– институциональные группы;

– ассоциативные группы.

Коммунальные группы, по Э.Хейвуду, это те самые «общинные группы», которые выделял Ж.Блондель. Членство в этих группах основывается на факте рождения, наследства, традиционности и лояльности. Как утверждает Э.Хейвуд, «…такие группы все еще играют большую роль в политике развивающихся стран. В Африке, например, этнические, трайбалистские и клановые связи часто являются наиболее важной основой для артикуляции интересов. Но коммунальные группы также продолжают существовать и оказывать влияние на политику в некоторых развитых индустриальных странах посредством выражения этнического национализма, как это делают, например, католические группы в Италии и Ирландии»[37 - Heywood A. Politics. London: Macmillan, 1997. P. 253.].

Институциональные группы являются частью правительственного механизма и пытаются оказывать влияние внутри этого механизма или через него. Они отличаются от заинтересованных групп тем, что не действуют автономно и независимо. Бюрократия и военные являются наглядным образцом институциональных групп. Действуя внутри политической системы, этот тип групп, в основном, использует методы inside lobbing (внутреннего лоббирования). Как считает Э. Хейвуд, в наибольшей степени институциональные бюрократические группы характерны для тоталитарных и авторитарных государств, где они являются главной формой артикуляции интересов.

Ассоциативные группы создаются людьми, которые объединяются для формирования ограниченных целей. Эти группы образуются на основе добровольного желания ее членов, хотя, по мнению Э. Хейвуда, они иногда имеют много общего с коммунальными группами.