Деформация вертикали. От «анонимных империй» до антилобби

Кроме классификации заинтересованных групп, стоит отметить и то, что лоббистская организация, которая используется группой давления, также не представляет собой однородную структуру, а состоит из нескольких уровней. Самый верхний уровень составляет адресат влияния, которым является тот или иной государственный институт или влиятельная фигура, правомочные принимать то или иное решение. Середину занимают профессиональные лоббисты, эксперты и консультанты, а основание состоит из самой группы давления.

В то же время в обществе, со сложной социально-политической структурой, где бюрократический аппарат имеет достаточно обширную разветвленную структуру, группам давления необходимо иметь несколько адресатов давления. Эти адресаты сами могут не иметь полномочия на принятие решений, но готовы выступать в качестве посредников в выражении групповых интересов перед лицом конечного государственного органа или персоны, имеющего прерогативы формировать политическое решение или законопроект. При этом сами адресаты влияния, как, например, отдельные чиновники высшего и среднего звена, могут и не быть профессиональными лоббистами, но воздействуя на властные институты, они, тем самым, осуществляют лоббизм. Таким образом: «…лоббизм можно рассматривать как явление лоббирования, то есть давления, влияния на власть, либо проведение властных решений в интересах определенной силы»[38 - Иванов Н. Лоббизм в политической культуре США // Власть. – M.,1995. – № 8. C. 64.]. При этом групповой интерес является ядром лоббизма, его «… исходной категорией, использование которой необходимо для описания лоббизма как системы, как политического института»[39 - Борисюк В.И. Политические институты США: история и современность. – М.: Наука, 1988. С. 236.].

Механизм лоббизма достаточно прост. Его источником является та или иная группа давления, которая в качестве инструмента лоббирования может использовать как собственное лобби, состоящее из людей, имеющих «нужные» связи, так и нанимать платного профессионального лоббиста или же профессиональную лоббистскую организацию. Показательно в данном случае определение, выработанное Американской лигой лоббистов: «Лоббисты являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления – его структуры, программ, политики и законодательного процесса. Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию соответствующих стратегий достижения политических целей»[40 - Профессиональный словарь лоббистской деятельности. Составитель к.п.н. П.А. Толстых. http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=1].

Стоит отметить, что состав лоббистов достаточно разношерстен по образованию или профессиональному опыту, но наиболее высокооплачиваемыми и преуспевающими являются те из них, кто до лоббистской деятельности имел богатый опыт работы в государственных структурах, а значит, знает все тонкости, ходы и нюансы работы госаппарата. Американский исследователь лоббизма Л. Милбрэт заявляет, что основной источник лоббистских кадров – «…это бывшие чиновники исполнительных и законодательных учреждений (бывшие сотрудники Белого дома, министерств, сената, члены палаты представителей и т.п.)»[41 - Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. – М.: Мысль, 1976. C. 32.]. Классический случай для большинства лоббистов, которые выросли из политической и бюрократической шинели. «Грэнтем и Сеймур-Юр (Grantham and Seymour-Ure, 1990) рассмотрели списки высшего эшелона руководства 17 крупнейших лоббистских компаний: они воспринимались как списки политиков, причастных к формированию общественной политики государства, которые внутри своего круга просто поменяли место работы. Это подтверждает, что лоббистам очень хорошо известен процесс формирования политики и знакомы ключевые политические фигуры, и именно благодаря их знаниям и контактам доверители и нанимают их для лоббирования своих интересов. Джордан и Молони (1993) также проанализировали профессиональные биографии нанятых лоббистов и тоже обратили внимание на этот их статус «внутренних игроков». Несомненно, нельзя успешно лоббировать заказные интересы без знания системы формирования политики и личного знакомства с ее основными участниками. Из этого утверждения вытекает логический вывод относительно профессии лоббиста»[42 - Обеспечение доступа к тем, кто формирует политику – законодателям. http://site-to-you.ru/my1/my-74811.php].

Фактически главная задача лобби той или иной заинтересованной группы заключается в том, чтобы найти необходимые точки доступа, через которые можно было бы оказывать целенаправленное воздействие. «Точкой доступа», как она трактуется американскими исследователями лоббизма, можно назвать любой элемент политической системы (государственный орган или его структурное подразделение, партийный механизм, выборы, должностное лицо, закон, процедуру, полномочие и т.д.), который обладает качествами, делающими его способным … сыграть существенную, а то и решающую роль в судьбе рассматриваемого законопроекта или административного акта»[43 - Борисюк В.И. Политические институты США: история и современность. – М.: Наука, 1988. С. 240.].

Как считают многие политологи, именно от наличия множества точек доступа зависят благоприятные условия для лоббизма, а количество этих точек зависит от структуры и типа самой политической системы. В Соединенных Штатах политическая система опирается на принцип разделения власти, как по вертикали, так и по горизонтали, что создало необходимые условия для децентрализации государственной власти при одновременном усилении бюрократического аппарата. А это, в свою очередь, привело к появлению большого количества точек доступа, что превратило США в идеальную социально-политическую систему для различных лоббирующих групп, которые к тому же имели глубокие исторические традиции.

Ведущие американские специалисты по «Public relations» Дж. Вайт и Л. Мазур считали, что для определения нужного направления лоббирования и вычленения необходимых точек доступа следует учитывать следующие характеристики:

«1. Кто принимает решения по данному вопросу?

2. Кто, скорее всего, сможет поддержать позицию организации?

3. Кто, скорее всего, не сделает этого?

4. На кого следует воздействовать в качестве целевой аудитории, чтобы наилучшим способом продвинуть позиции организации?»[44 - White J., Mazur L. Strategic communications management. Making Public relations work. – Wokingham etc., 1995. P. 193.].

Но, несмотря на наличие большого количества точек доступа, не каждая группа давления имеет возможность добиться своих целей, это зависит от влияния самой группы, ибо, как отмечал Д. Трумэн, «…групповой доступ есть функция социального статуса»[45 - Truman D. The Governmental Process. – N.Y.: Cornel University Press, 1951. P. 265.]. В свое время М. Олсон обосновал свой тезис о «неравновестности» политического влияния различных интересов и выделил особую категорию «привилегированных групп». Существенной характеристикой таких групп, по его мнению, является то, что они обладают большим финансовым, организационным, легитимным потенциалом и имеют возможность эффективно применить санкции против правительства и конкурирующих групп, в случае несоблюдения ее требований. Впоследствии, на уровне рядовых граждан и СМИ, рассуждения о могуществе и властной инклюзивности групп давления дало толчок к процессу демонизации лоббизма в общественном мнении как чужеродного явления в любой политической системе, фактически неподконтрольного обществу. Считалось, что «…демократия как власть народа все более подменяется властью различных групп «влияния»…»[46 - Пугачев Б.М. Обреченность либерализма // Обозреватель-Оbserver. -M., 1993.– № 3(7). – 20-21 c. (С.20).]. Это заставило некоторых политологов, в частности Д. Мак-Кэйя, прийти к выводу, что только правительство располагает властью, сопоставимой с влиянием мощных групп давления, особенно тех, которые представляют интересы крупного бизнеса.

В любом случае, чрезмерное влияние групп давления, еще в далеком 1966 году, заставило Самуэля Эдварда Файнера назвать совокупность этих теневых игроков «Анонимной империей» (The Anonymous Empire). А его призыв: «Света, больше света!»[47 - THE ANONYMOUS EMPIREА. S. E. FINER http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.1467-9248.1958.tb00790.x/abstract] довольно актуален для многих политических систем, которые до сих пор сохраняют образ «черных ящиков».

«В существующем сценарии неравномерного распределения власти в обществе лоббирование может рассматриваться как своеобразный громоотвод, привлекающий к себе (возможно, в некоторых случаях и справедливо) общественные страхи по поводу могущественных частных интересов, которые занимают привилегированное положение по отношению к общественным интересам… Таким образом, «лекарство» – это полная прозрачность и подотчетность правительства и других структур власти… Например, Nolan Committee on Standards in Public Life (Комитет Нолана по стандартам общественной жизни, 1995) установил открытость как один из семи основополагающих принципов общественной жизни и призвал парламент Великобритании положить конец выполнению его членами платной работы для лоббистских групп, имеющих многих клиентов, и затребовал более детальный публичный регистр (перечень) их внешних интересов»[48 - Обеспечение доступа к тем, кто формирует политику – законодателям. http://site-to-you.ru/my1/my-74811.php].

Но причисление групп давления к «анонимным империям», которые, как считалось, играли ключевую роль в процессе формирования основных положений внутренней и внешней политики государства, часто идущих в ущерб интересам общества, заставило исследователей обратить внимание на действительную роль различных групп давления в политической системе, на ту функциональную нишу, которую они занимают в структуре социальных интеракций, и на действительное, а не мнимое, участие в процессе принятия политических решений.

1.2. «Черный ящик». Политическая система и группы давления

Изучение пространства группового участия шло параллельно и нераздельно с разработкой основных теорий политических систем. Главной задачей этих исследований было не только создание методологической основы для проведения социального и политического анализа всех существующих связей и отношений между политическими акторами, выявления общих закономерностей в развитии политических систем, но и выработка прикладного, практического механизма использования теоретических средств, для решения возникающих политических проблем. Исходя из этого, практически невозможно вычленить ролевую функцию групп давления в политической системе без серьезного рассмотрения функциональных характеристик последней. Это то же самое, что пытаться изучать звезды или «черные дыры» в отрыве от Вселенной, которая их порождает.

На данный момент не существует единой теории политической системы, по причине наличия давней традиции поливариантности в мировой и, в особенности, западной политической науке, в процессе выработки представлений о различных сторонах политического развития. Но наибольшую разработанность теория политических систем получила в рамках структурно-функционального анализа Д.Истона, в основу которой легла общая теория систем А.Богданова и Людвига фон Берталанфи, а также теория социальной системы Т.Парсонса. Впоследствии она получила развитие в кибернетической модели К.Дойча.

Д.Истон основательно углубил и разработал предыдущие научно-теоретические наработки, которые рассматривали политическую систему не в статике, а в перманентной динамике взаимодействий различных ее частей. Особенностью структурно-функционального анализа (и его главным отличием от институционального метода) в исследовании политической системы является акцентирование внимания не на совокупность субъектов и объектов системы, а на их взаимодействие во внешней окружающей среде и на их реакцию по отношению к тем импульсам, которые из нее исходят. Для этого необходимо было разбивать прежнее монолитное представление о политической жизни как результате взаимоотношений по линии «государство – общество», вычленяя отдельную категорию «политическая система» и разбивая общество на активно взаимодействующие подсистемы.

Еще Т.Парсонс, рассматривая социум как социальную систему, выделял четыре входящих в нее подсистемы: экономическая (функция адаптации), политическая (функция целедостижения), институты социализации (функция латентности) и социальное сообщество (функция интеграции). Система и ее подсистемы являются открытыми, что обуславливает их активное взаимодействие друг с другом. Общую характеристику этих интеракций Т.Парсонс рассматривал в экономических категориях «затраты» и «продукт», когда первое идет в обмен на второе, чем и обеспечивается нормальное функционирование всей социальной системы. Здесь опять вспоминается Адам Смит с его теорией прирожденной склонности человека «…меняться, выменивать, обменивать один предмет на другой»[49 - Адам Смит. Исследование о природе и причинах богатства народов. Т.I, кн.I-III. М.: Наука, 1992, С.128.].

Власть как фундаментальную категорию политики Т.Парсонс определял в качестве орудия обмена между системой и подсистемой, сравнивая ее с функцией денег. Но Т.Парсонс заложил лишь фундамент системного анализа по отношению ко всему обществу, не углубляясь в анализ непосредственно политической системы, ее выделения из социальной системы и выработку представлений об основных ее функциях, задачах и механизмах взаимодействия с другими подсистемами и окружающей средой. Такую задачу выполнил Д.Истон, который приложил общую теорию систем к анализу политики.

Под политической системой Д. Истон понимал «…совокупность взаимодействий субъектов, посредством которых в обществе властно, авторитарно распределяются ценности»[50 - Easton D. Systems Analysis: An example of functionalism // Gould J., Thuarsby V. Contemporary Political Thougt. Issues in Scope, Value and Direction. – N.Y.: Random House, 1969. P. 203.]. Политическую жизнь он брал как поведенческую систему, которая погружена в определенную среду, взаимодействуя с нею. При этом ключевой целью своего системного подхода Д. Истон считал выявление основных внутренних факторов, способствующих устойчивости, стабильности и выживанию политической системы в условиях постоянных изменений среды, повышая адаптивные и регулятивные способности самой системы.

Внешнюю среду или окружение Д.Истон делил на две части: интрасоциетальную и экстрасоциетальную. К первой он относил все неполитические системы, которые «…включают такие множества типов поведения, отношений, идей, как экономика, культура, социальная структура, межличностные отношения»[51 - Истон Д. Категории системного анализа политики// Антология мировой политической мысли. В 5 т. 2т. – М.: Мысль, 1997. – 830c. (С.634).]. Именно эти функциональные сегменты общества он рассматривал как одни из важных источников множества влияний на политическую систему. Экстрасоциетальная часть внешней среды, по Д.Истону, включала в себя все те системы, которые действуют вне общества и выступают функциональными компонентами международного сообщества.

Но Д.Истон не ограничивался описательной характеристикой политической системы и ее подсистем, пытаясь выработать эффективный метод изучения воздействия окружения на политическую систему. Для этого он предложил рассматривать политическую систему как своего рода «черный ящик», который соприкасается с окружающей средой посредством реагирования на «входящие» импульсы из нее, преобразуя их в «исходящие» решения и действия. Развивая теоретические положения Т.Парсонса о взаимообмене между системами по схеме «затрата-продукт», Д.Истон вводит в политическую науку категории «вход», «выход» и «контур обратной связи», которые обозначают трансакции между системами вообще, где входы одной системы переходят во входы другой, и обмены между политической системой и подсистемами в частности.

Таким образом, главная задача «входа» состоит в приеме импульсов из окружающей среды от различных подсистем, а на «выходе» система трансформирует поступившие импульсы в конкретные политические решения и действия, направленные на их реализацию. В таком случае политическая система по Д.Истону представляет собой «…механизм производства общественного порядка, достигаемого путем преобразования известных факторов (входов) в известную форму продукции (выходы), которые называются политикой, – решениями и мерами, инициируемыми властями»[52 - Панарин А.С. Политология. – М.: Проспект, 1998. – 408c. (С.44).].

«Черный ящик» по Д.Истону

[53 - Проблемы предметной области. Информатика. Системный анализ. http://www.orenipk.ru/kp/distant_vk/docs/2_1_1/inf/inf_syst.html]

Д. Истон выделяет два типа входа: требования и поддержку, благодаря которым «…широкий спектр событий и видов активности в среде может быть суммирован, отражен и изучен в плане их воздействия на политическую жизнь»[54 - Истон Д. Категории системного анализа политики// Антология мировой политической мысли. В 5 т. 2т. – М.: Мысль, 1997. – 830 c. (С.639).].

Импульс-требования представляют из себя форму выражения мнений и претензий различных социальных субъектов к существующему механизму распределения благ и услуг, а также желание воздействовать на этот процесс. Требования являются одной из форм социального реагирования на наличие тех или иных проблем социального, политического, культурного, экономического, экологического развития, решение которых отводится политической системе. Но чрезмерная количественная и качественная перегрузка политической системы внешними импульсами отрицательно сказывается на ее эффективности и, в конечном счете, может привести к стагнации. Именно поэтому Д. Истон выделяет три основные функции: выражение требований, регулирование требований и сокращение требований. И здесь одним из важных каналов в выражении требований выступают различные группы давления, которые, согласно Г.Алмонду, играют значительную роль в процессе артикуляции социальных интересов и тем самым происходит установление важного коммуникативного звена между политической системой и обществом. «Группы давления играют важную роль в политической системе; они передают требования, пожелания от простых граждан к политикам, это посредники, которые могут выражать как идеи, так и реакцию на политику правительства. В демократической системе важность таких органов в двустороннем процессе политической коммуникации вне всякого сомнения»[55 - Alan G. The American Political Process. – London: Macmillan, 1982. – 314p. (P.153).].

Кстати, именно акцент на «обратную связь» в политической коммуникации отличал теорию Д.Истона, от, например, коммуникационной «модели Шеннона-Уивера», где коммуникация больше описывалась как линейный односторонний процесс. Хотя надо отдать должное Шеннону за то, что он ввел понятие шума, который представляет собой искажения во время прохода информации из одной точки в другую. Это была предтеча появления ныне популярной дефиниции «информационный шум». При этом более близки к Д.Истону, с точки зрения рассмотрения «петли обратной связи», такие коммуникационные теории, как «модель Де Флюера» и «модель Осгуда – Шрама».

В то же самое время, по Д.Истону, группы давления, как и другие институциональные организации, артикулирующие социальные интересы, занимают промежуточную зону, в которой потребности преобразуются в политические требования. Данная зона располагается между гражданским обществом, откуда идут часто спонтанные и неорганизованные импульсы, и политической системой, которая контролирует процессы на «входе». При этом различные типы групп имеют свои способы артикулирования интересов либо посредством официальных, либо неформальных каналов. Превалирование того или иного способа зависит от степени открытости политической системы, количества существующих точек доступа и реальных возможностей их использования.

В то же время группы давления, реагируя на решения и действия на «выходе», играют важную роль в процессе создания благоприятных условий для их восприятия обществом и отдельными группами. Другой функцией групп давления является то, что они дополняют конституционную систему демократического представительства, расширяя круг косвенных участников политического процесса, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой такой возможности.

Для более или менее открытых политических систем характерны различные формы артикуляции групповых требований, которые зависят от типа выражающих их групп, от реальных и потенциальных возможностей данных акторов.

Наиболее наглядно это видно на примере Соединенных Штатов, где лоббизм, в разных его проявлениях, получил наибольшее развитие. «Некоторые авторы даже называют лоббизм «третьей палатой» законодательных учреждений и «интегральным элементом системы управления Америки»[56 - Гаджиев К.С. Политическая наука. – М.: Международные отношения, 1996. – 398c. (С.148).]. Можно сказать, что в политических условиях США институт лоббизма нашел благоприятную почву для своего становления в качестве распространенного и действенного механизма социального регулирования и взаимодействия различных акторов политического процесса. Например, «…в 2008 году расходы на лоббизм в США достигли рекордного за всю историю значения – $3,24 млрд. Это на $400 млн. больше, чем в 2007 году ($2,84 млрд.), и почти на $ 1 млрд. больше, чем в 2005 году ($2,41 млрд.)»[57 - Расходы на лоббизм и иностранные лоббисты в США в 2008 году. http://gtmarket.ru/news/state/2009/03/20/1947].

Более того, по подсчётам экспертов неправительственной организации «Public Campaign» к концу 2011 года: «…Тридцать крупнейших корпораций США… потратили $476 млн., за более чем три года, на то, чтобы лоббировать в Конгрессе США, это составляет около $400 тысяч долларов в день, включая выходные»[58 - For Hire: Lobbyists or the 99%? How Corporations Pay More for Lobbyists Than in Taxes. December 2011. http://publicampaign.org/sites/default/files/ReportTaxDodgerLobbyingDec6.pdf].

В свою очередь, «Center for Responsive Politics» американский рынок лоббизма оценивает в $3,2 млрд., где работают более 10 000 человек.

Ведущие компании, предоставляющие услуги лоббизма в США[59 - Маргарита Ормоцадзе. Замолвите слово: как работает украинский лоббизм. 04.09.2015. http://forbes.net.ua/nation/1401296-zamolvite-slovo-kak-rabotaet-ukrainskij-lobbizm]

Фирма

Бюджет в 2015 году

Akin, Gumpetal

$19 630 000

Squire Patton Boggs

$13 415 000

Brownstein, Hyattetal

$11 860 000

Podesta Group

$11 310 000

Van Scoyoc Assoc

$10 485 000

Holland & Knight