Деформация вертикали. От «анонимных империй» до антилобби

Инициатором этого контакта, в большинстве случаев, выступает сама группа давления. Данный тип взаимодействия играет очень большую роль в деятельности таких групп, так как является первым шагом в презентации своих целей и предложений.

Прямой лоббизм, с западной точки зрения, выражается в использовании следующих приемов:

«– частные встречи с законодателями;

– проведение исследований и подготовка презентаций перед законодателями;

– присутствие и выступления на слушаниях;

– предоставление профессиональных советов, помощь в подготовке законопроектов;

– приглашение законодателей на разного рода встречи;

– внесение денег на избирательные кампании»[64 - Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз, или Как успешно управлять общественным мнением. – М.: Центр, 1998. – 352 c. (С.207).].

«Прямое лоббирование» является одним из важных информационных каналов для государственных деятелей, по которому они могут получать эксклюзивную информацию в различных сферах деятельности. Но данная форма лоббирования относится к разряду малодоступных, ибо требует наличия двух главных составляющих:

1. прямого доступа к VIP-персонам;

2. значительные организационные и финансовые возможности группы давления. Это имеет немаловажное значение в условиях политической конкуренции за глаза и уши объектов лоббистской деятельности.

Кстати, в 2013 году, в исследовании профессора экономики Университета Мейсона Бенджамина Блау[65 - Benjamin M. Blau. Working paper. Central Bank Intervention and the Role of Political Connections. No. 13-19. October 2013. http://mercatus.org/sites/default/files/Blau_CentralBankIntervention_v1.pdf] были сделаны интересные выводы по поводу наличия связей между лоббистской деятельностью американских банков и объемом полученной государственной помощи. Выяснилось, что те банки, которые получили государственную финансовую поддержку во время кризиса в 2008 году, потратили на лоббизм в 72 раза больше, чем те финансовые организации, которым такую поддержку не оказали. Более того, по расчетам Бенджамина Блау, те кредитные учреждения, которые больше других тратили на лоббистскую деятельность в течение 10 лет до кризиса 2007-2008 годов, получили затем больший объем помощи со стороны государства. «В сентябре 2013 года в другом исследовании лоббизма группой экономистов под руководством профессора Массачусетского технологического университета (MIT) Саймона Джонсона (Simon Johnson) обосновывалось, что рынок в большей степени доверяет тем финорганизациям, у которых налажен контакт с правительством… В связи с публикацией двух исследований издание «Fortune» предложило 28 октября (2013 года) ввести новое выражение – «слишком влиятельные для банкротства» (too connected to fail), намекая на появившуюся при Джордже Буше-младшем фразу «слишком большой для банкротства» (too big to fail)»[66 - Ученые выявили связь между лоббизмом банков США и объемом полученной госпомощи. 28.10. 2013. http://lenta.ru/news/2013/10/28/lobbying/].

В условиях Казахстана выражение «too connected to fail» хорошо подходит к банковской системе страны, где крупные финансовые игроки во время кризисной ситуации также всегда могли рассчитывать на поддержку государства либо за счет средств Национального фонда РК, либо Единого накопительного пенсионного фонда. Как и в США, казахстанское банковское лобби активно работало. Но часто было не в коня корм. Это издержки классического корпоративизма, где власть сама создает, поддерживает и защищает аффилированные с нею структуры, в которых эффективность не приоритет. Остальных ставили лишь перед фактом уже распределенных, разворованных или бездарно потраченных государственных средств. Власть и банки не должны быть так тесно аффилированы друг с другом. В противном случае, первые всегда будут щедры за народные деньги, а вторые уверены, что всегда выплывут также за чужой счет, когда все остальные будут тонуть.

Таким образом, «прямое» (внутреннее) лоббирование традиционно относилось к разряду элитных и малодоступных для основной массы социальных заинтересованных групп. Отсутствие широкого социального доступа к «ушам» политиков было одной из составляющих той плохой репутации групп давления, которая существовала в общественном сознании. И она вполне оправдана, учитывая то, что «прямое», «кулуарное», «непрозрачное» лоббирование довольно часто связано с коррупцией.

1.4. Специфика непрямого лоббирования

Эволюция политических систем и усложнение социальной архитектоники привели к расширению сферы применения так называемого «непрямого лоббизма», который выражается в оказании давления путем формирования благоприятного для заинтересованной группы общественного мнения. Это могут быть не только публикации статей в печатных СМИ, телевизионные передачи или активность в социальных сетях, но также различные формы уличной политической деятельности: демонстрации, митинги, акции протестов и даже насильственные действия, которые обычно присущи аномическим группам, имеющим незначительное количество точек доступа.

И если, как было указано выше, внутренний лоббизм осуществляется в рамках того или иного государственного аппарата и его инициатором являются конкурирующие внутриведомственные группировки, а на заре своего становления группы давления использовали в основном прямую форму лоббизма, то уже во второй половине XX века ситуация кардинально изменилась. В первую очередь это было связано с усложнением социальной организации общества, появлением новых социальных сфер, слоев и групп со своими интересами, а также усилением институтов гражданского общества, которые активно подключились к политической жизни. Это привело к серьезным изменениям в структуре лоббизма, где наряду со «старыми» группами давления, появились многочисленные ассоциации, движения и группы из среды «третьего сектора», объединяющего неправительственные организации гражданского общества. Эти организации занимаются всем спектром социальных проблем – от защиты окружающей среды и до отстаивания интересов бездомных или больных сахарным диабетом. Кроме классических заинтересованных групп (interest groups), ставящих на первое место свой частный интерес, появлялись уже упомянутые выше «promotional groups», или «группы содействия», «…которые пытаются достичь политических целей исходя не из собственных интересов, а из интересов других людей, или которые заинтересованы в продвижении дела, которое, с их точки зрения, сможет помочь всему обществу в целом…» [67 - Alan G. The American Political Process. – London: Macmillan, 1982. P. 158.].

Бурный рост этих социально ориентированных заинтересованных групп, в основном, приходится на конец 60-x – начало 70-x гг. и связан с активизацией деятельности новых социальных групп, которые до этого находились на периферии политической деятельности: женщин, молодежи, национальных и сексуальных меньшинств, а также с развитием информационных технологий, которые позволяли устанавливать связь между властью и отдельной социальной группой без использования традиционных личных контактов с политиками.

Разумеется, классическая форма взаимодействия «тет-а-тет» между заинтересованным лицом и ключевой фигурой во властных кулуарах до сих пор занимает не последнее место в арсенале различных групп давления. Но те существенные изменения, которые произошли в социальной структуре постиндустриальных государств, связанные с расширением коммуникативного пространства социума и развитием новых информационных технологий, внесли значительные корректировки в формы и каналы лоббирования.

Во-первых, расширилась электоральная база, в которую вошли социальные группы–аутсайдеры. Это привело к увеличению состава активных политических субъектов и институционализации их групповых интересов.

Во-вторых, переход от индустриальной фазы развития в стадию информационного общества привел к усложнению социальной организации государств, в которой появилось большее количество «маргинальных» и «буферных» социальных слоев и групп, имеющих свою субкультурную ориентацию.

В-третьих, интенсивное развитие средств массовой коммуникации, в особенности социальных сетей, открыло широкий доступ для различных заинтересованных групп не только к «ушам», но и к «глазам» политиков, тем самым добиваясь их внимания к своим проблемам.

Расширение состава участников лоббирования своих интересов было также связано и с увеличением государственного вмешательства в социально-экономические процессы, что, естественно, вызывало ответную реакцию общества, которая выражалась в стремлении различных социальных групп предотвратить любые ущемления своих интересов посредством оказания влияния на это вмешательство в свою пользу. Такой процесс приводил к постоянно возрастающей потребности в лоббистской деятельности, на фоне пропорционального снижения популярности традиционных политических партий. В отличие от партий, выражающих интересы достаточно широких слоев населения, группы давления превращались в более удобный механизм для представления и отстаивания местных, узких интересов небольшой социальной группы. Увеличение влияния государства в общественной жизни, с одной стороны, и развитие гражданского общества, характеризующегося появлением новых многочисленных социальных участников политического процесса, стремящихся выразить свой интерес, с другой стороны, превратило лобби в один из необходимых элементов обратной связи между властью и обществом. С изменением состава участников процесса лоббирования изменилась и функциональная характеристика деятельности групп давления, которые уже не ассоциируются лишь только с коррупцией. Тем более что многие «promotional groups» не обладают достаточно мощными финансовыми рычагами для «грязного подкупа» чиновников.

Это, в свою очередь, привело еще к одному важному изменению в функционировании механизма лоббирования. Эффективность в достижении своих целей перестала зависеть только от финансовых возможностей групп давления. Лоббизм стал более доступным и менее дорогим. Хотя речь, в основном, идет не о прямом лоббизме, до сих пор требующего значительных финансовых ресурсов для установления прочного, и самое главное, эффективного контакта с носителями власти. Но, с учетом вышеизложенных социальных изменений на глобальном уровне, уже ошибочно рассматривать лоббирование как процесс целенаправленного группового воздействия на институты публичной власти лишь только в качестве прямого контакта лоббиста и носителя власти. В данном случае речь о существовании косвенной, непрямой формы лоббирования, которая использует в качестве своего главного орудия (с целью оказания давления на органы власти) отработанную технологию организации массовых и шумных акций с привлечением традиционных СМИ и социальных сетей.

Если при прямом лоббировании роль посредника выполняет лобби-агент, выражающий интересы отдельной заинтересованной группы или даже коалиции групп, то непрямая (косвенная) форма воздействия на институты публичной власти и их должностных лиц имеет свои существенные отличия:

1) оказание влияния идет через формирование и давление общественного мнения;

2) откровенного посредника может и не быть, как, например, в случае с инициированием массового информационного «бомбардирования» того или иного политика через социальные сети с целью привлечь его внимание к той или иной проблеме;

3) роль посредника выполняют различные off-line и on-line СМИ;

4) косвенное лоббирование не требует больших финансовых ресурсов, которые могли бы привлечь внимание представителей государственной власти.

П.Шампань в середине 90-х годов прошлого века, еще до расцвета социальных сетей, писал, что: «Уже давно известно, что манифестации в какой-то степени «делаются» прессой. Новым является рост числа таких манифестаций, которые, очевидно, предназначаются «для» СМИ, то есть таких акций, которые, в конечном счете, не могли без них существовать»[68 - Шампань П. Делать мнение: новая политическая игра. Пер. с фр. -М.: Socio-Logos, 1997. – 335 c. (С.210).]. Таким образом, традиционные средства массовой информации и новые коммуникационные каналы, в первую очередь социальные сети, сейчас являются одним из популярных инструментов непрямого лоббизма. Ведь трансляция и популяризация своих требований посредством создания «событийных ситуаций» могут привлечь внимание сначала off-line и on-line СМИ, а через них и основную массу населения, политиков и международного сообщества. Как пишет Мойзес Наим в своей книге «Конец власти»: «Эти перемены также открыли новые возможности для продемократических активистов (равно как и для мелких политических партий узкой и экстремистской направленности) и альтернативные пути к политическому влиянию, которые позволяют обойти или вовсе сломать формальную и жесткую внутреннюю структуру политической номенклатуры, причем как в демократических странах, так и в странах с репрессивным режимом»[69 - Мойзес Наим. Конец власти. От залов заседаний до полей сражений, от церкви до государства, почему управлять сегодня нужно иначе. Перевод с английского Н.Мезина, Ю.Полещук, А.Сагана. – М.: Изд-во АСТ, 2016 – 512 c. (С.33).].

ГЛАВА 2. «ОТ КОРРУПЦИИ К ИНФОРМАЦИИ». ЭВОЛЮЦИЯ СОВРЕМЕННОГО ЛОББИЗМА

2.1. Кризис трех «В»: boozе, bribes и broads

С повышением активности и социального статуса различных групп давления потребность в лоббистской деятельности стали выражать не только институты и группы гражданского общества, но и сами государственные структуры, которые стали рассматривать группы давления как дополнительный и очень важный канал коммуникации, по которому они могут получать мощные информационные потоки, а также в качестве важного инструмента влияния на общественное мнение. Более того, некоторые западные политологи, в частности А. Сови, П. Бурдье, пришли к выводу, что само понятие «общественное мнение» представляет собой мнение эффективно действующих групп давления. Так П. Бурдье утверждает, что «…эффективное «общественное мнение», то есть силы, которые продуктивно воздействовали на руководящие политические инстанции, это и есть общественное мнение групп давления»[70 - Шампань П. Делать мнение: новая политическая игра. Пер. с фр. -М.: Socio-Logos, 1997. – 335 c. (С.19).].

В политике, где нужная информация становится не просто товаром, но и главным составляющим политического успеха, появление любого дополнительного информационного источника играет большое значение. Дж. Монохэн, бывший политический советник губернатора Колорадо Р.Лэма, по этому поводу заметил, что «…подавляющая часть законодателей считает лоббизм полезным явлением, получая благодаря ему, при собственных ограниченных информационных ресурсах, необходимую информацию…»[71 - Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее. – М.: Мысль, 1989. С. 251.].

Многие исследователи отмечают тот факт, что информация становится эффективным орудием в руках различных групп давления, а сами лоббисты постепенно ставят деятельность, связанную с оказанием информационных услуг, на первое место. Такой ход событий привел к тому, что представители власти стали рассматривать лоббистов «…как экспертов, которые часто являются для них единственным источником специальной информации»[72 - Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. – М.: Мысль, 1976. C. 108.].

С усложнением социальной организации общества от власти требуется не просто адекватное отражение быстро изменяющейся социальной действительности, но способность принимать решения по широкому кругу, часто специфических, проблем, которые удовлетворили бы как можно больший круг участников политического процесса.

Законодательная и исполнительная власти нуждаются в дополнительных и достаточно надежных источниках информации, из которых можно получить необходимые сведения за короткий период и по нужной проблеме, и здесь большую помощь оказывают многочисленные лоббистские организации. «…Они (т.е. носители власти) стараются получить у них упреждающую информацию относительно того, каких взглядов придерживаются те или иные группы по тому или иному вопросу…»[73 - Зяблюк Н.Г. США: лоббизм и политика. – М.: Мысль, 1976. C. 115.].

Для законодателя помощь лоббиста-консультанта особенно необходима в процессе подготовки законопроекта, тем более что часто инициаторами и разработчиками законопроектов являются сами группы давления. Для чиновника контакт с лоббистом означает получение разнородной информации из «первых рук», помогающей ему принимать решения по разному кругу проблем, учитывая при этом как можно больший спектр разносторонних интересов.

Таким образом, современный лоббизм выполняет ряд функций, которые делают его одним из важных коммуникативных каналов и связующих звеньев между властью и обществом. С одной стороны, к главным функциям современного лобби можно отнести сбор информации для самих групп давления, тем самым держа их в курсе всех государственных инициатив, которые могут представлять для них потенциальную угрозу, дает им возможность и достаточно времени для того, чтобы выработать превентивные меры. С другой стороны, лобби предоставляют информацию и внешним потребителям, в основном, структурам государственной власти. Данная информация может освящать деятельность той или иной группы давления, заявлять о ее целях и ресурсах, которые могут быть полезны носителям власти. Иногда, в руках лоббиста, информация может использоваться как грозное оружие в «войне компроматов», когда все иные «дипломатические» средства уже исчерпаны. Большим помощником лоббистов, в таких случаях, являются СМИ и социальные сети, которые, как уже было отмечено выше, сами часто используются для оказания косвенного, непрямого давления.

В обществах с развитой системой политических коммуникаций влиятельность группы давления и ее эффективность часто зависят от наличия такого ресурса, как информация, квалификация и опыт, которые наиболее необходимы для государственных структур при решении сложных технических проблем, требующих специфических данных.

Конечно, среди широкого набора методов и средств, используемых лоббистами, банальная взятка и подкуп чиновников до сих пор имеют место. В свою очередь, Janine R.Wedel в своей книге: «Shadow elite. How the world’s new power brokers undermine democracy, government and the free market» обратила внимание на появление новой разновидности игроков как посредников между властью, бизнесом и обществом. Она назвала их «flexians» (от англ. слова «flex» – гибкий, сгибать). Это люди, которые могут параллельно работать на несколько разных сторон, нередко на государственные структуры или бизнес-группы, создавая flex nets, что нередко приводит к конфликтам интересов: «Flex nets (как и flexians) возникли, чтобы заполнить нишу, которая является новой. Так же, как flexians не сводятся только к простым лоббистам, flex nets не сводятся просто к уровню групп интересов, лобби, обществ бывших одноклассников и других таких группировок в американском обществе, правительстве и бизнесе. Flex nets намного более сложны. Хотя по аналогии с группами интересов и лобби, flex nets выполняют такую функцию в современном государстве, как организация каналов общения между официальным и частным. При этом их деятельность менее видима и менее ответственна»[74 - Janine R.Wedel. «Shadow elite. How the world’s new power brokers undermine democracy, government and the free market». Published by Basic Books. 2009. – 283 p. (P.15).]. В то же самое время, по мнению Janine R.Wedel, если просто коррупционные связи во главу угла ставят получение какой-либо материальной выгоды, то «flexians» также на первое место ставят личные амбиции и желание продвинуть свою точку зрения нередко как эксперты.

Что касается классического лоббизма, то со временем коррупция, с участием групп давления, также приобрела более изощренные формы. Теперь нет надобности поджидать «нужного человека» в коридорах государственных учреждений для того, чтобы оказать на него давление или просто «купить» его голос, как это делали на заре лоббистской деятельности. Широко распространены выплаты гигантских гонораров за мнимые лекции или неопубликованную книгу, а также организация туристической поездки под видом деловой командировки. Наглядным примером может быть скандал, связанный с официальным докладом о лоббистской деятельности крупнейшего ипотечного кредитора страны «Countrywide Financial», который в 2012 году был обнародован Специальной комиссией по надзору и реформированию правительства при американской палате представителей. «По мнению составителей доклада, ныне уже не существующая «Countrywide» не гнушалась раздавать чиновникам дешевые ипотечные займы в обмен на принятие выгодных для себя политических решений… Согласно официальным данным, в период с 1996 по 2008 год «Countrywide» предоставила десятки льготных ипотечных займов американским конгрессменам, их помощникам, прочим чиновникам и даже руководству «Fannie Mae», являвшейся крупнейшим покупателем выданных «Countrywide» ипотечных кредитов. При этом полезные для компании люди обретали статус VIP-клиентов и получали целый ряд поблажек при взаимодействии с «Countrywide». Примечательно, что в число обласканных компанией политиков вошли сразу 12 конгрессменов и их помощников, получивших заниженную ставку и избежавших выплаты различных комиссий»[75 - Евгений Басманов. Конгрессменов США уличили в получении льготных кредитов в обмен на лоббистские услуги. 09.07.2012. http://rbcdaily.ru/world/562949984274724].

В данном случае здесь проявляется отрицательная сторона того многогранного явления, каким является современный лоббизм. Абсолютизацию именно этого момента в деятельности групп давления вряд ли можно считать правомерным, обоснованным и научным подходом. Лобби представляет собой «…не только закулисный подкуп, но и систему аргументации, механизм подготовки и принятия социально-конструктивных актов»[76 - Политология – энциклопедический словарь. – М.: MКУ, 1993. – 431с. (С.159).].

Как отметил один профессиональный лоббист по этому поводу: «Уже сегодня три «В» (которые составляли когда-то основу лоббистской деятельности), а именно, boozе (спиртные напитки), bribes (взятки) и broads (полная бесконтрольность) – исчезли… Сегодня хороший лоббист должен иметь способность собирать фактическую информацию… за короткий период времени для тех людей…, кому она необходима…»[77 - Thomas E. Patterson. The American Democracy. USA: Mc Grow-Hill Publishing company. P. 320.].

Это говорит о том, что современный лоббизм является важным и необходимым каналом коммуникации между обществом и властью, предоставляя дополнительную возможность для социальных институтов влиять и воздействовать на государственные структуры, которые сами заинтересованы в своих отношениях с лоббистами, находя это сотрудничество взаимовыгодным и полезным. В этом контексте информационно-коммуникативная роль групп давления вписывается в кибернетическую модель К.Дойча, который рассматривал политическую коммуникацию и информацию важным и первоочередным условием эффективности функционирования всей политической системы.

Кибернетическая модель политической системы (по Карлу Дойчу)

[78 - Информационно-кибернетическая модель политической системы. http://socio.escience.ifmo.ru/matherials/217/]

Кибернетическая модель политической системы К.Дойча может быть представлена в виде коммуникативной цепочки: рецепторы, которые принимают сообщения из внешней среды и осуществляют функцию кодирования, отбора информации и обработку данных – блок «памяти и ценности», где полученная информация обрабатывается, накапливается, хранится и поступает в – центр принятия решений, который отдает распоряжение блокам-исполнителям – «эффекторам». В то же время К. Дойч, как и Д. Истон, вводит «контур обратной связи». При этом рецепторы получают импульсы не только из окружающей среды, но и от эффекторов, которые дают информацию о результатах выполнения решений и о состоянии самой системы.

«К. Дойч выделяет в политической системе три основных типа коммуникаций:

– личные неформальные коммуникации (face-to-face), например, персональный контакт кандидата в депутаты с избирателем в непринужденной обстановке;