Градорегулирование в условиях рыночной экономики

1) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству;

2) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут регулироваться вопросы, не урегулированные федеральным законодательством;

3) внесение дополнений и изменений в федеральное законодательство влечет за собой необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Особенность третья. Полномочия в области градостроительной деятельности и градорегулирования разных уровней публичной власти – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, а также городских округов и поселений не пересекаются. Это означает:

1) отсутствие очередности. Например, органы местного самоуправления могут осуществлять территориальное планирование, несмотря на отсутствие документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации применительно к соответствующей территории. Однако при этом деятельность органов местного самоуправления ограничена определенными рамками и не выходит за их пределы, что обеспечивает необходимый уровень упорядоченности в организации территории;

2) обязательное согласование проектов документов территориального планирования другими органами публичной власти, а также обязательный учет документов территориального планирования и документации по планировке территории при подготовке проектов документов градостроительного проектирования[30 - См. [1] (разд. 11.2).];

3) необходимость использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования, а также планов реализации документов территориального планирования различными органами публичной власти, прежде всего субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления[31 - См. [1] (разд. 8.6).].

Особенность четвертая. Требования безопасности по всему комплексу вопросов в сфере градостроительного и архитектурно-строительного проектирования определяются исключительно федеральным законодательством посредством технических регламентов, включая определение параметров и ограничений, устанавливаемых режимом зон с особыми условиями использования территории – охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон[32 - См. [1] (п. 11.2.1).].

В отношениях между публичными субъектами градорегулирования помимо указанных общих особенностей имеются еще несколько важных особенностей, характеризующих отношения между различными публичными субъектами градорегулирования (указанные особенности сформулированы по результатам анализа таблицы, представленной в справочных материалах к теме 3).

Особенность пятая. Документы территориального планирования различных уровней публичной власти имеют одинаковую юридическую силу. Это значит, что нельзя говорить, например, о том, что схема территориального планирования субъекта Российской Федерации имеет большую силу по отношению к генеральному плану городского округа. Эти документы «о разном». Если они корректно составлены в соответствии с ГрК РФ, т.е. если в одном документе учтены утвержденные положения другого документа, то эти документы не могут противоречить друг другу: каждый из них утверждает разные положения. Если же они противоречат друг другу, то это значит, что в одном из документов не учтены утвержденные положения другого документа, т.е. нарушено законодательство и легитимность формально утвержденного документа может быть оспорена в судебном порядке[33 - См. [1] (разд. 8.2).].

Особенность шестая. Эта особенность выявляется при сопоставлении пятой и второй особенностей. Если нормативное правовое обеспечение градорегулирования выстраивается по «вертикальной схеме» соподчиненности законодательных и иных нормативных правовых актов, то система документов градостроительного проектирования выстраивается по «горизонтальной схеме» соотношения разных документов, содержащих решения по разным предметам. Такое сочетание вертикальных и горизонтальных соотношений неизбежно и придает системе градорегулирования необходимую устойчивость. Более того, «горизонтальность» отношений в области подготовки документов градостроительного проектирования акцентирует значимость «вертикальной компоненты» – необходимость активизации использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования различными уровнями публичной власти[34 - См. [1] (разд. 8.4).].

Особенность седьмая. Она определяется различиями между двумя группами документов градостроительного проектирования – «для себя» и «для других». Первая группа документов – это документы градостроительного проектирования, подготавливаемые «вышестоящими» уровнями публичной власти – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными районами. Эти документы подготавливаются «для себя» – для выполнения полномочий публичной власти, связанных с планированием размещения объектов федерального, регионального, районного значения. В эту же группу входят генеральные планы городских округов, поселений[35 - См. [1] (п. 7.3.2).]. А вот правила землепользования и застройки подготавливаются не «для себя», а «для всех» – распространяются на всех правообладателей независимо от формы собственности и иных прав на земельные участки (и. 3 ст. 85 ЗК РФ). В эту же группу входит и документация по планировке территории, утверждаемая органами местного самоуправления городских округов, поселений. Посредством такой документации планируется территория для размещения как объектов, связанных с полномочиями указанных органов местного самоуправления, так и объектов, которые будут строиться частными лицами.

Особенность восьмая. Это одна из главных особенностей, характеризующих публичных субъектов градорегулирования. Среди всех публичных субъектов градорегулирования выделяются органы местного самоуправления городских округов и поселений: в отличие от всех других, они непосредственно работают с населением, частными правообладателями недвижимости. Эта работа осуществляется через «документы для всех» – правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории. Кроме того, только указанные органы местного самоуправления проводят в обязательном порядке публичные слушания по вопросам градорегулирования, а также (по инициативе частных правообладателей недвижимости) организуют публичные слушания в случаях рассмотрения вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости[36 - См. [1] (гл. 13).].

Особенность девятая. Приведенная в справочных материалах таблица показывает, что субъектами градорегулирования выступают не только официальные органы власти, но и население, правообладатели недвижимости. Самой эффективной и формализованной процедурой такого участия являются проводимые в обязательном порядке органами местного самоуправления публичные слушания по различным вопросам градорегулирования, определенным ГрК РФ[37 - См. там же.].

3.3. Инструменты градорегулирования

Как, посредством чего осуществляется градорегулирование, виды которого были определены в предыдущей лекции? Инструменты градорегулирования – это совокупность документов (законов и иных нормативных правовых актов, документов градостроительного проектирования), а также регламентированных процедур, формализованных и неформализованных технологий, используя которые соответствующие органы публичной власти осуществляют градорегулирование.

В справочных материалах помещена таблица (справочные материалы 3.1), которая содержит перечень основных инструментов градорегулирования применительно к использующим данные инструменты различным публичным субъектам – органам власти. Основными эти инструменты мы называем потому, что почти в каждом из них содержатся составляющие компоненты в виде специальных процедур и технологий, каждая из которых может стать предметом самостоятельного изучения и разработки.

Основные инструменты градорегулирования могут быть типологизированы по двум главным признакам.

1. По признаку «условия—контроль». С помощью таких инструментов, с одной стороны, создаются условия для градорегулирования (акты, документы, мониторинг и т.д.), а с другой – контролируется градостроительная деятельность, осуществляемая в этих подготовленных условиях (в виде актов, документов).

2. По признаку «документы—действия». С одной стороны, это акты и документы, а с другой – действия. Последние могут осуществляться как на этапе подготовки условий для градорегулирования, так и на этапе контроля в соответствии с подготовленными документами.

Если свести все основные инструменты градорегулирования в обобщенные группы по первому признаку «условия—контроль», то получим 16 типологических групп:

Инструменты по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности:

1) законы и иные нормативные правовые акты (тексты);

2) правила землепользования и застройки – тексты норм градорегулирования и карты градостроительного зонирования;

3) документы градостроительного проектирования, за исключением правил землепользования и застройки;

4) документы, в обязательном порядке направляемые в муниципальные ИСОГД и размещаемые в них;

5) документы, содержащиеся в архивах, фондах хранения материалов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;

6) мониторинг процессов градостроительной деятельности;

7) аналитические материалы, рекомендации.

Инструменты контроля за градостроительной деятельностью, проводимого на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов:

8) проверка уполномоченными органами по градорегулированию документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования и публичные слушания (в установленных случаях) и на утверждение;

9) проверка привлеченными экспертами (в том числе государственными – применительно к документам территориального планирования) документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования, публичные слушания (в установленных случаях) и утверждение;

10) согласование проектов схем территориального планирования, проектов генеральных планов другими органами власти;

11) обсуждение на публичных слушаниях проектов генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой органами местного самоуправления.

Инструменты контроля за градостроительной деятельностью, проводимого путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками:

12) государственная экспертиза проектной документации – в установленных случаях;

13) проверка проектной документации на соответствие градостроительному плану земельного участка органом, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, перед выдачей такого разрешения;

14) государственный строительный надзор (в установленных случаях) и выдача заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации;

15) проверка подготовленных застройщиками проектов документов, предшествующая публичным слушаниям и выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;

16) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, условно разрешенные виды использования недвижимости.

3.4. Модель системы градорегулирования

Сейчас перед нами стоит задача свести воедино результаты предшествующего анализа (см. разд. 3.1—3.3) и ответить на вопросы кто, что и как: какие субъекты публичной власти какие виды градорегулирования осуществляют в отношении каких субъектов посредством каких инструментов градорегулирования. Получить ответ означает построить модель действий в системе градорегулирования (модель представлена в справочных материалах к теме 3, позиция 3.3).

Указанные действия (функции, полномочия) обобщены в две группы:

1) создание правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками.

Эти действия распределены между субъектами градорегулирования с указанием используемых инструментов градорегулирования 16 типов. Однако модель действий приписывает действия органам публичной власти, «не расшифровывая», как распределяются функции «внутри» публичной власти соответствующих уровней. Такая расшифровка необходима. Во-первых, потому, что субъекты градорегулирования в виде конкретных органов определяют одну из важных составляющих системы градорегулирования. Во-вторых, понимание распределения функций «внутри» публичной власти позволяет более четко представлять, как должна функционировать система градорегулирования и какие задачи должны ставиться, чтобы обеспечить целенаправленное формирование этой системы. Модель системы градорегулирования – модель функций-полномочий и органов градорегулирования на разных уровнях – представлена в справочных материалах к теме 3, позиция 3.4.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные характеристики унитарной и трехуровневой системы градорегулирования.

2. Публичные субъекты градорегулирования – кто это?

3. Как распределяются функции-полномочия между субъектами градорегулирования?