Градорегулирование в условиях рыночной экономики

• органы власти;

• граждане – правообладатели недвижимости, через публичные слушания воздействующие на принятие решений органами власти.

Субъекты, градостроительная деятельность которых регулируется:

• частные лица (регулирование осуществляется со стороны органов власти, а также других частных лиц, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти);

• органы власти (регулирование осуществляется со стороны других органов власти, а также граждан – правообладателей недвижимости, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти).

Получается, что правовое градорегулирование – это круговая, замкнутая система: регулирующий не только регулирует действия регулируемого, но и сам регулируется последним. Или иначе: публичная власть не только регулирует действия частных лиц, но и регулирующие действия публичной власти подвергаются регулированию со стороны частных лиц, подконтрольных им.

Чтобы понять, какие конкретно действия осуществляют регулирующие субъекты в отношении субъектов, чья градостроительная деятельность подвергается регулированию, нам предстоит последовательно рассмотреть следующие взаимосвязанные вопросы:

1) функции общего дела и их распределение между публичными субъектами градорегулирования;

2) субъекты градорегулирования – кто (какие субъекты публичной власти) что определяет в качестве требований градорегулирования (какие виды градорегулирования) и каким субъектам градостроительной деятельности эти требования адресуются;

3) инструменты градорегулирования – как, посредством чего осуществляются разные виды градорегулирования;

4) модель градорегулирования:

• модель действий в системе градорегулирования: сведение воедино предшествующих позиций кто, что и как: какие конкретно субъекты публичной власти какие конкретно виды градорегулирования осуществляют в отношении каких конкретно субъектов посредством каких конкретно инструментов градорегулирования;

• модель функций-полномочий и органов градорегулирования на разных уровнях.

Объекты градорегулирования – это образования, неразрывно сочетающие в себе и формы, и функции, это формы-функции. Генезисом форм-функций определяется набор функций, выполняемых на уровне муниципальных образований, регионов и страны. При этом каждый набор функций «привязан» к объекту соответствующего уровня. Генезис форм-функций предопределяет также «привязанность» функций к публичным субъектам, управляющим развитием объектов градорегулирования соответствующих уровней

. Однако последняя связь (функция – субъект) не является неразрывной (в отличие от связи формы и функции в объекте). На практике один публичный субъект может быть замещен (полностью или частично) другим публичным субъектом градорегулирования. По этой причине могут возникать два типа систем градорегулирования:

1) трехуровневая, когда каждому уровню соответствует свой субъект градорегулирования на муниципальном, региональном и общенациональном уровнях;

2) унитарная (или квазиунитарная), когда, например, субъект градорегулирования муниципального уровня замещается полностью или частично субъектом градорегулирования регионального и общенационального уровней.

Рассмотрим, как и почему указанные системы формируются.

На уровне города неизбежно возникает функция градорегулирования. Это локальная функция. Ее содержание определяется исходя из двух взаимосвязанных задач: 1) обеспечить правовые условия для экономической активности хозяйствующих субъектов в пределах локального образования; 2) обеспечить физические условия для такой активности (строить дороги, инженерно-техническую инфраструктуру за счет налогов).

При переходе на другой пространственный масштаб – на уровень сочетания городов, локальных агломераций в пределах региона, на уровень сочетания регионов в пределах страны возникает другая функция – обеспечения связей между поселениями, городами, локальными и региональными образованиями, создания межпоселенческой инфраструктуры различных видов связи и доставки ресурсов – дорожной, воздушной, водной, инженерной. Это функция обеспечения пространственной целостности регионов и страны, функция региональная.

Два указанных вида функций (локальная внутрипоселенческая и региональная межпоселенческая) объективно необходимы, они существуют всегда. Имеются два основных способа выполнения и сочетания локальных внутрипоселенческих и региональных межпоселенческих функций – по типу унитарного государства и по типу федеративного государства.

Характеристики первого способа градорегулирования, практикуемого по типу унитарного государства:

1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:

• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме;

• установление «очередности» – такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокирования подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне;

2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

• выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;

• низведение муниципальных органов до уровня технических помощников центрального, регионального органа власти.

В развитых зарубежных странах унитарное распределение функций градорегулирования не используется – это было бы равнозначно отсутствию местного самоуправления, что невозможно, поскольку противоречит универсальным конституционным принципам существования демократических государств[26 - См. [1] (разд. 5.1).].

Унитарный тип распределения функций был формально закреплен в России Градостроительным кодексом Российской Федерации 1998 г. и просуществовал вплоть до принятия в 2004 г. нового Градостроительного кодекса. В недавнем прошлом российский тип унитарности в системе градорегулирования характеризовали три основные черты:

1) пересекающиеся полномочия между разными уровнями публичной власти – органами местного самоуправления и государственными органами;

2) очередность в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления должны были находиться в конце очереди, безуспешно ожидая принятия «вышестоящими» органами государственной власти соответствующих документов и подпадая под упреки в нелигитимности в случае проявления инициативы по «досрочной» подготовке проектов своих собственных документов;

3) наличие института «территорий особого регулирования градостроительной деятельности», согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования.

Рецидивы подобного рода не изжиты до сих пор и периодически возвращаются через соответствующие законы в российскую практику[27 - О предшествовавшей практике подобного рода в системе градорегулирования России и о соблазнах возврата к унитарности см. [1](разд. 6.1). Кроме того, об институте особого регулирования градостроительной деятельности см. [9].].

Характеристики второго способа градорегулирования, практикуемого по типу двух- или трехуровневого распределения функций:

1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:

• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме с учетом документов градорегулирования, утвержденных на нижестоящих уровнях власти – на уровне муниципалитетов;

• отсутствие очередности в подготовке документов градостроительного проектирования. Вместо этого – четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти, что, с одной стороны, позволяет им быть формально независимыми друг от друга при осуществлении различных действий по градорегулированию, а с другой – требует налаженной технологии взаимодействия при подготовке документов градостроительного проектирования[28 - См. [1] (разд. 8.4).];

2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:

• полная самостоятельность муниципалитетов в подготовке своих собственных документов градостроительного проектирования с учетом установленных законодательством рамок для таких местных документов и решений, утвержденных документами градостроительного проектирования регионального и местного уровней (которые также подготавливаются применительно к четко оговоренным вопросам, т.е. в определенных правовых рамках);

• технологическое взаимодействие муниципалитетов с вышестоящими органами градорегулирования в части подготовки соответствующих документов, а также их реализации, включая участие в софинансировании приоритетных проектов вышестоящими органами региональной и федеральной власти[29 - См. [1] (разд. 8.6).].

Необходимо подчеркнуть, что невозможно упразднить ни локальную внутрипоселенческую, ни региональную межпоселенческую функции градорегулирования. Невозможно также поглощение одной функции другой функцией. Наличие этих функций обусловлено наличием субъектов, эти функции выполняющих. Значит, главное – взаимодействие различных субъектов в процессе градорегулирования.

3.2. Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям

Функции возникают объективно – одновременно с возникновением объекта как формы-функции и порождают полномочия, т.е. осознанное описание в законах объективно существующей необходимости выполнять соответствующие действия, обусловленные закономерностями существования объектов.

Нам предстоит ответить на вопрос: кто (какие субъекты публичной власти) что определяет в качестве требований градорегулирования и кому (каким субъектам градостроительной деятельности) эти требования адресуются?

Но прежде следует напомнить, что градорегулирование – это отношения двух ключевых субъектов: 1) частных лиц – правообладателей недвижимости, которые непосредственно осуществляют градостроительную деятельность, первичную деятельность; 2) публичной власти, которая осуществляет регулирование первичной градостроительной деятельности, т.е., выполняя градорегулирование, осуществляет вторичную деятельность по созданию условий и контролю за первичной деятельностью.

Поэтому начинать надо с вопроса, кто для главных субъектов первичной градостроительной деятельности – частных правообладателей недвижимости является главным регулирующим субъектом. Персонифицированное главенство того или иного субъекта в данном случае следует за тем главным, что определяет основу, ограничения-пределы градостроительной деятельности для частных правообладателей недвижимости. Такой основой является градостроительный регламент. «…Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений» (п. 2 ст. 85 ЗК РФ). Градостроительные регламенты устанавливаются нормативными правовыми актами (актами, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц, т.е. на всех лиц) – правилами землепользования и застройки. Правила утверждаются органами местного самоуправления городских округов, поселений. Кроме того, «градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки» (п. 3 ст. 85 ЗК РФ). Они имеют свои особенности.

Особенность первая: установленные в соответствии с законодательством органами местного самоуправления градостроительные регламенты обязательны для исполнения не только физическими и юридическими лицами, но и представителями других органов публичной власти, других публичных субъектов градорегулирования – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации.

Помимо указанной важной особенности в отношениях между правообладателями недвижимости (первичными субъектами градостроительной деятельности) и органами публичной власти (субъектами, осуществляющими регулирование как вторичную деятельность) имеется несколько других особенностей, характеризующих взаимоотношения субъектов градорегулирования в федеративном государстве, каковым является Россия.

Особенность вторая. Законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что: