Миграционное право России

Швейцарский ученый М. Басанд дает следующее определение: «Международные миграции представляют собой все изменения места проживания, обусловленные пересечением государственной границы»[4 - Миграция населения. Вып. 3. Международная миграция. М., 2001. С. 5.].

Наиболее предпочтительно, по мнению авторов, определение международной миграции как перемещение населения через государственные границы, связанное с изменением места жительства, желанием сменить гражданство, найти новую работу и другими факторами.

Вопросы классификации миграции тесно связаны с классификацией международных мигрантов. Так, Международная организация миграции (МОМ) подразделяет международных мигрантов на пять групп[5 - См.: Там же. С. 11, 12.].

1. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране с целью получения образования или профессионального обучения:

– студенты-иностранцы – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с целью обучения по определенной программе. В некоторых странах студентам на определенных условиях разрешена трудовая деятельность в процессе обучения;

– иностранцы, приехавшие с целью профессионального обучения, – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с целью приобретения профессионального опыта в процессе обучения без отрыва от работы. Эта категория иностранцев вправе работать только в определенных организациях, осуществляющих их обучение, и пребывать в стране строго определенный срок;

– родственники иностранных студентов, которым разрешено пребывание в стране.

2. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране с целью работы:

– трудящиеся-мигранты – лица, которым разрешено пребывание в другой стране с четко определенной целью осуществления трудовой деятельности, которая оплачивается в стране пребывания. Трудящиеся мигранты делятся на выполняющих определенный проект, работающих по контракту, временных работников. Данные категории мигрантов имеют строго определенный срок пребывания в стране;

– члены семьи трудящихся-мигрантов, которым разрешено пребывание с ними.

3. Мигранты, прибывшие с целью воссоединения или создания семьи, – иностранцы, которым разрешено пребывание в стране, так как они являются непосредственными родственниками или собираются вступить в брак с гражданами или другими иностранцами, уже живущими на законных основаниях в стране пребывания.

4. Иммигранты – иностранцы, которым дано разрешение на пребывание в стране въезда на долгосрочной или безвозвратной основе и которые не полежат практически никаким ограничениям в отношении свободы трудовой деятельности и выбора места жительства:

– мигранты, прибывшие по семейным связям, – иностранцы, выехавшие на долгосрочное поселение на основе семейных связей с гражданами или иностранными жителями страны въезда;

– этнические мигранты – иностранцы, которым разрешен въезд в страну, являющуюся их исторической родиной, в силу их национальной или этнической принадлежности к ней;

– мигранты с правом свободного устройства – иностранцы, которые имеют право въезда, пребывания и работы на территории государства, не являющегося их родиной, в результате договора или соглашения, заключенного между государством, гражданами которого они являются, и государством, в котором они проживают;

– мигранты-пенсионеры – лица пенсионного возраста, которым разрешено пребывание на территории государства, не являющегося их родиной, при условии, что они не создадут дополнительных расходов для этого государства.

5. Иностранцы, которым разрешено пребывание в стране по гуманитарным причинам:

– беженцы – лица, которым обычно предоставляется бессрочное пребывание в стране убежища;

– ищущие убежища – лица, которые заполнили заявку на предоставление убежища в стране, не являющейся их родиной. Они остаются в статусе ищущих убежища до тех пор, пока их заявка не будет рассмотрена;

– иностранцы, которым предоставлен статус временной защиты, – лица, находящиеся вне пределов страны своей национальности и которые не могут вернуться в эту страну, не подвергая свою жизнь опасности. Данный статус позволяет им находиться в стране, его предоставившей, на протяжении ограниченного периода времени, в течение которого возвращение в их страну будет расцениваться как опасное;

– лица, которым разрешено пребывание по гуманитарным соображениям, – лица, которые находятся вне пределов страны своей национальности в ситуациях, похожих на положение беженцев, поскольку они не могут воспользоваться защитой своей страны и нуждаются в защите государства, в котором они находятся.

Однако в этой классификации не учтены такие крупные группы международных мигрантов, как туристы, кочевники, паломники, дипломаты и некоторые другие группы.

Определенные трудности возникают и с отсутствием длительного опыта регулирования миграции в Российской Федерации, опыта взаимодействия с другими странами в связи с глобализацией миграционных процессов.

Вместе с тем миграционная политика на определенных этапах становления российской государственности играла немаловажную роль.

При разработке иммиграционной политики и выработке терминологии стоит обратить внимание на опыт Российской империи и Советского Союза начиная с XVII в. Во времена Петра I и Екатерины II проводилась политика, направленная на приглашение иностранной квалифицированной рабочей силы и других специалистов, в основном из Европы. Иммигрантам предоставлялись значительные льготы: их освобождали от воинской повинности, уплаты налогов и податей на различные сроки в зависимости от заселяемых ими районов, разрешалась свобода вероисповедания, из казны предоставлялись ссуды на хозяйственное обустройство и др.

В XIX в. в России проводится осознанная миграционная политика. Переселенческая политика проводится в рамках существующих на тот момент концепций. Основной категорией мигрантов становиться переселенец, основной поток которых направляется на восток страны. В Сибирь и на Дальний Восток только в 1883–1889 гг. было переселено 1,4 млн человек. Основной целью проводимой политики было заселение восточных земель и их сохранение в составе России. Предпочтение отдавалось переселению целых семей.

В СССР миграционная политика за счет существования «железного занавеса» и отсутствия внешней миграции была сосредоточена на внутренних переселенцах. Внутренняя миграция регулировалась размещением производительных сил и дифференциацией условий жизни, в основном уровнем заработной платы. Вводятся льготы для сельскохозяйственных переселенцев, льготы для прибывающих на работу на Крайний Север и приравненные к нему местности и др. Кроме экономической мотивации внутренней миграции существовала и идеологическая подоплека (комсомольские наборы для строительства БАМа, освоения целины и др.)[6 - См.: Современные проблемы миграции. М., 2003. С. 38–40.].

В Российской Федерации законодательство, регулирующее миграционное законодательство, находится в стадии становления. Приняты основополагающие федеральные законы, такие как «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Несмотря на активную правотворческую деятельность в законодательстве существует масса пробелов, которые не позволяют выстроить эффективную миграционную политику. В первую очередь это отсутствие базового понятийного аппарата, закрепленного на законодательном уровне. В связи с этим происходит путаница при использовании терминологии в подзаконных и ведомственных нормативных правовых актах, что иногда приводит к серьезному искажению задач миграционной политики.

На сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствует базовое понятие «миграция», что не позволяет дать четкое определение и производным от него понятиям, таким как «иммиграция», «международная миграция», «трудовая миграция», «незаконная миграция» и т. д.

Первым шагом на пути к формулированию целей и задач миграционной политики было принятие Концепции регулирования миграционных процессов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р. Вместе с тем одним из серьезных недостатков концепции являлось использование терминологии, не имеющей единого легального определения. Более подробно вопрос миграционной политики Российской Федерации будет освещен в следующем параграфе данной главы.

Попытки разработки унифицированного понятийного аппарата и классификации миграционных процессов начиная с конца XIX в. не увенчались успехом, так как до сих пор нет единого мнения даже по таким базовым понятиям, как «эмигрант» и «иммигрант», и по многим другим категориям. Существуют определенные разногласия и по самому понятию «миграция».

Термин «миграция», под которым ряд ученых понимает совокупность действий, связанных с межпоселенными передвижениями, как на стадии принятия решения о миграции, так и на стадии приживаемости на новом месте или в новых условиях с учетом циркулярных передвижений, приобрел в настоящее время универсальный, обобщающий характер и в широком смысле, в частности Б. С. Хоревым, отождествляется с понятием «миграционное движение».

В зависимости от различных критериев, заложенных в основу классификации, можно выделить несколько видов миграции.

Так, миграцию можно классифицировать на международную и внутреннюю в зависимости от пересечения мигрантом государственной или территориально-административной границы.

Что касается международной, или межгосударственной, миграции, то она представляет собой территориальные (пространственные) передвижения людей через государственные границы, связанные с изменением постоянного места жительства, обусловленным различными факторами (семейными, национальными, политическими и др.), или с пребыванием в стране въезда, имеющим длительный (более 1 года), сезонный и маятниковый характер, а также с циркулярными поездками на работу, отдых, лечение и т. д.

Главными отличительными признаками международной миграции населения по сравнению с внутренней миграцией являются государственная граница, ее пересечение и соответствующий государственный контроль как за фактом самого передвижения через границу (и в стране выезда, и особенно в стране въезда), так и за последующим пребыванием в стране въезда, особенно в связи с трудоустройством.

В зависимости от длительности перемещения можно разделить миграцию на эпизодическую, маятниковую, сезонную и безвозвратную.

К эпизодической миграции можно отнести пространственные перемещения с целью отдыха, перемещения делового характера и ряд иных поездок, нерегулярных по своему характеру, в которые вовлечено большинство населения. Под маятниковой миграцией понимаются регулярные перемещения населения от места жительства к местам работы или учебы. К сезонной миграции относятся перемещения в основном трудоспособного населения, связанные с поиском временной работы без цели изменения постоянного места жительства. К основным «потребителям» сезонной миграции можно отнести сельскохозяйственную и иные перерабатывающие отрасли практически всех экономически развитых государств. Под безвозвратной миграцией понимается перемещение с целью смены постоянного места жительства.

По направленности миграционных потоков можно выделить иммиграцию (въездную миграцию) и эмиграцию (выездную миграцию).

В зависимости от легальности пребывания на территории государства въезда различают законную (легальную) и незаконную (нелегальную) миграцию.

В зависимости от добровольности перемещения миграцию подразделяется на добровольную или вынужденную.

Однако в законодательстве большинства государств, проводящих активную иммиграционную политику, эти несколько критериев деления миграции объединены в классификации миграции относительно целей перемещения на три больших блока: трудовая (экономическая) миграция, вынужденная миграция, миграция с целью воссоединения семей.

В российском миграционном законодательстве отсутствует прямое деление мигрантов на различные категории в связи с обозначенной проблемой наличия пробелов в понятийном аппарате и его неразвитости. Попытка классифицировать виды миграции предпринята в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Президентом России 13 июня 2012 г., о чем более подробно будет изложено в следующем параграфе главы.

Также необходимо отметить, что на протяжении длительного времени ведущими учеными и правоприменителями ведется дискуссия о целесообразности создания миграционного кодекса, одной их основных задач которого, несомненно, станет развитие понятийного аппарата в области миграции.

1.3. Концепция миграционной политики Российской Федерации. Цели и задачи миграционной политики Российской Федерации

На протяжении длительного времени после падения «железного занавеса» и возникновения необходимости экстремально быстрого вливания Российской Федерации в реалии глобальных миграционных явлений процесс формирования внутренней миграционной политики проходил в рамках вынужденно-ситуационного подхода, что делало невозможным формирование четкой стратегии миграционной политики на более длительный период времени.

Однако после накопления собственного опыта регулирования миграционных процессов Российская Федерация пришла к пониманию необходимости прогнозирования миграционной политики, в связи с чем Президентом России 13 июня 2012 г. была утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (далее – Концепция).

Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, которыми определяются цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики.

Разработка Концепции осуществлена с учетом отечественного и международного опыта в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации, внешней политики Российской Федерации и интеграционными процессами на территориях государств – участников Содружества Независимых Государств, Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также с общемировыми тенденциями глобализации. Реализация Концепции должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов.