Миграционное право России

– совершенствование системы государственного контроля въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;

– противодействие организации каналов незаконной миграции, в том числе за счет повышения защищенности паспортно-визовых и иных документов, позволяющих идентифицировать личность;

– создание инфраструктуры для осуществления процедуры реадмиссии и обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации функционирования специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации;

– совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции;

– разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, проведение совместных межгосударственных оперативно-профилактических мероприятий;

– усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации.

В качестве одного из наиболее важных механизмов регулирования миграционных процессов обозначено международное сотрудничество Российской Федерации в сфере миграции, которое осуществляется по следующим основным направлениям:

а) расширение взаимодействия с международными организациями в сфере миграции и использование их потенциала;

б) создание условий для свободного перемещения и трудоустройства граждан в соответствии с международными соглашениями;

в) гармонизация и унификация миграционного законодательства Российской Федерации и применение информационных технологий в сфере миграции в рамках международных организаций;

г) формирование правовой базы сотрудничества с иностранными государствами с целью обмена информацией по вопросам миграции, представляющим взаимный интерес;

д) выработка единых подходов по вопросу реадмиссии граждан третьих государств, включая расходные обязательства сторон, в рамках международных организаций;

е) развитие многостороннего и двустороннего взаимодействия в сфере миграции в рамках международных организаций;

ж) заключение международных соглашений в сфере миграции, способствующих притоку иностранных инвестиций в Российскую Федерацию;

з) заключение международных соглашений с компетентными органами иностранных государств о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией;

и) заключение международных соглашений о приеме, возврате и транзитном проезде лиц, нелегально находящихся на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств (о реадмиссии);

к) заключение международных соглашений об организованном привлечении иностранных работников;

л) заключение международных соглашений о взаимном признании медицинских документов.

В целях реализации Концепции распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1502-р был утвержден план мероприятий по ее реализации в 2012–2015 гг. (первый этап).

План мероприятий по реализации Концепции в 2016–2020 гг. (второй этап) утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2015 г. № 2122-р[7 - СЗ РФ. 2015. № 44. Ст. 6150.].

В рамках второго этапа планируется внесение изменений в Федеральный закон «О вынужденных переселенцах», совершенствование институтов вида на жительство и разрешения на временное проживание в Российской Федерации, реализации проекта Федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации», совершенствование государственного контроля в Российской Федерации, совершенствование Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, актуализация региональных программ переселения соотечественников, проживающих за рубежом, субъектами Российской Федерации, входящими в состав Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, в части внедрения комплекса мер по повышению миграционной привлекательности территорий вселения в целях привлечения квалифицированных специалистов, научных работников, студентов, перспективной молодежи и соотечественников, желающих заниматься сельскохозяйственным производством.

В области организационного, информационно-аналитического и научного обеспечения предусмотрено проведение анализов правоприменительной практики по различным направлениям деятельности, совершенствование существующих информационно-аналитических систем, мониторинг процессов реализации положений Концепции, разработка и принятие программ противодействия незаконной миграции, выработка предложений по развитию инфраструктуры авиаперевозок и субсидированию пассажирских авиаперевозок между регионами Крайнего Севера и Дальнего Востока и остальной частью Российской Федерации.

Принятие Концепции знаменует совершенно новый комплексный подход к изучению самих процессов формирования миграции, факторов, на нее влияющих, что позволяет реализовывать миграционную политику с точки зрения ее стратегических ориентиров и, в частности, даст возможность более качественно развивать систему миграционного законодательства Российской Федерации.

Глава 2

Миграционное право в системе права России

2.1. Миграционное право в системе российского права

В современной юридической литературе нет единообразного подхода к определению места в системе права Российской Федерации совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование отношений в сфере миграции. Диапазон концептуальных подходов к проблеме определения места норм, регулирующих миграцию и образующих определенное структурное образование в системе права, весьма широк. В настоящее время в научной литературе обосновываются следующие подходы к определению места в системе права России совокупности норм права, обозначаемых как миграционное право:

– самостоятельная отрасль права;

– отрасль законодательства;

– комплексный межотраслевой институт права;

– подотрасль конституционного права;

– институт или подотрасль административного права[8 - Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008; Вокуев М. Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: автореф. дис…. канд. юрид. наук. Ростов н / Д, 2006; Сандугей А. Н. Некоторые теоретические вопросы миграционного права России в отечественной правовой системе // Российский следователь. 2008. № 23. С. 37–39; Степанов А. В. Миграционный правопорядок: обоснованность существования, характеристика основных элементов структуры // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 30–34; Телешина Н. Н. Понятие и место миграционного права в системе права Российской Федерации // Российская юстиция. 2012. № 1. С. 10–13; Тоцкий Н. Н. Введение в миграционное право / отв. ред. Н. А. Михалева. М., 1999; Жеребцов А. Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 15–19; Степанов А. В. Миграционное право как новое структурное формирование в системе права Российской Федерации: за и против (анализ точек зрения) // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 32–35; Брик А. Д. Миграционное право: проблемы становления как отрасли российского права // Юристъ-Правоведъ. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. юрид. ин-та МВД России, 2008. № 2. С. 110–114; Сандугей А. Н. О перспективах формирования миграционного права // Актуальные вопросы административно-деликтного права. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Заслуженного деятеля науки РФ, д-ра юрид. наук, проф. А. П. Шергина. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 381–384; Мишунина А. А., Чеботарев Г. Н. Основные направления развития комплексного межотраслевого института миграционного права // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2009. № 14. С. 7–10; Федосеева Н. Н., Филимонова Е. В. Становление и основные проблемы миграционного права в РФ // Миграционное право. М.: Юрист, 2010. № 2. С. 24–28; Телешина Н. Н. Понятие и место миграционного права в системе права Российской Федерации // Российская юстиция. М.: Юрист, 2012. № 1. С. 10–13; Жеребцов А. Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 15–19.].

При этом нельзя не отметить, что проблема определения места в системе отраслей права совокупности норм, регулирующих специфические группы общественных отношений, в том числе в сфере миграции, имеет длительную научную историю. Ни в советское время, ни в современной юридической литературе учеными не достигнуто единого понимания. К сложившимся традиционным подходам к определению признаков структурных образований – отрасли права, подотрасли или института права, в современной юридической литературе обосновываются подходы к формированию в системе права новых структурных образований – комплексных отраслей и институтов права. Представляется необходимым остановиться на основных подходах к определению места миграционного права как структурного образования в системе права России.

Академик Т. Я. Хабриева в своем исследовании предложила следующее определение миграционного права как комплексного межотраслевого института, регулирующего миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещением мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статуса мигранта, отношений, связанных с предоставлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государственными органами[9 - Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 14.]. В рамках данного института указанным автором выделяются субституты: мигранта; миграционного контроля; ответственности за нарушения миграционного законодательства; правового обеспечения миграционной политики[10 - Там же. С. 9.].

В свою очередь профессор А. Н. Жеребцов обосновывает концепцию признания миграционного права как подотрасли административного права, которая характеризуется:

– единством предмета правового воздействия;

– взаимосвязанностью правовых средств и способов воздействия на миграционные отношения;

– наличием комплекса специфических управленческих правовых режимов, образующих единый механизм регулирования данных отношений;

– определенностью и единством целей правового воздействия на объект рассматриваемых отношений, которым являются действия по территориальному перемещению;

– спецификой субъектного состава участников, регулируемых данными нормами правоотношений;

– спецификой объекта регулируемых отношений;

– применением административно-правового метода регулирования миграционно-правовых отношений[11 - Жеребцов А. Н. Авторская концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации // Миграционное право. 2011. № 1. С. 15–19; Он же. Миграционное право Российской Федерации (на рубеже ХХ – ХХI веков): монография. М.: РАП, 2004.].

Е. В. Киселева, рассматривая проблему определения места правового регулирования миграции в системе современного международного права, приходит к выводу о том, что преждевременно говорить о международно-правовом регулировании миграции даже как о формирующей отрасли международного права[12 - Киселева Е. В. Международно-правовое регулирование миграции: учеб. пособие для бакалавриата и магистратуры. 3-е изд., испр. и доп. М.: Юрайт, 2017. С. 71–75.].

Отсутствие единообразного подхода к проблеме формирования миграционного права в качестве структурного образования в системе права, не исключает необходимости дальнейшего поиска оптимальной модели. Способствовать этому должна кодификация всего нормативного массива, обеспечивающего регулирование миграционных отношений и создание в Российской Федерации Миграционного кодекса РФ.

Современная нормативная база, обеспечивающая регулирование миграционных отношений, представлена нормативными актами разной отраслевой принадлежности. Прежде всего это обусловлено тем, что миграционные отношения носят многообразный характер и затрагивают различные сферы жизнедеятельности общества и государства. Как следствие, и нормы, обеспечивающие регулирование миграционных отношений, имеются в различных отраслях права России.

Конституционным Судом РФ неоднократно высказывались позиции, касающиеся подходов к статусу иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, в частности отмечается в этих позициях, что согласно Конституции РФ в Российской Федерации как правовом государстве, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, должна быть обеспечена возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией РФ, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности (ст. 17, ч. 1; ст. 19, ч. 1 и 2; ст. 21, ч. 1; ст. 45, ч. 1; ст. 46, ч. 1 и 2) с учетом того, что Конституция РФ, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, признает право на беспрепятственный в нее въезд только за российскими гражданами (ст. 27, ч. 2), а право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства – лишь за теми, кто законно находится на территории России (ст. 27, ч. 1). Эти конституционные требования подлежат обязательному соблюдению и при определении и применении правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также норм об ответственности за их нарушение (определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2014 г. № 628-О). Исходя из этого для иностранных граждан и лиц без гражданства пребывание (проживание) в России обусловлено, по общему правилу, визовым или иным разрешением, а за государством остается суверенное право отказать им в пребывании (проживании) на своей территории, притом что, по смыслу ст. 17 (ч. 3), 19, 55 (ч. 2 и 3) и 56 (ч. 3) Конституции РФ, предполагается разумное и соразмерное регулирование указанных отношений федеральным законом без умаления прав человека и их неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов (постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П, от 14 ноября 2005 г. № 10-П, от 26 декабря 2005 г. № 14-П, от 16 июля 2008 г. № 9-П, от 7 июня 2012 г. № 14-П и др.). В силу требований Конституции РФ и корреспондирующих им положений международно-правовых актов государство правомочно использовать действенные законные средства, которые, согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом РФ в постановлениях от 17 января 2013 г. № 1-П, от 14 февраля 2013 г. № 4-П и от 16 февраля 2016 г. № 4-П, позволяли бы, следуя правомерным целям миграционной политики, определять правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также меры ответственности, в том числе административной, за его нарушение и правила применения соответствующих мер, направленные на пресечение правонарушений в области миграционных отношений, восстановление нарушенного правопорядка, предотвращение противоправных (особенно множественных и грубых) на него посягательств. Европейский суд по правам человека, который в практике применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод ориентируется на то, что ее положения не гарантируют иностранным гражданам право проживать в определенной стране и не быть высланным из нее и что лежащая на государстве ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает его контролировать пребывание иностранных граждан на своей территории, тем не менее полагает, что решения в этой сфере, поскольку они могут нарушить право на уважение частной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе ст. 8 Конвенции, должны быть оправданны насущной социальной необходимостью и отвечать правомерной цели; в частности, оседлость иностранного гражданина на территории страны дает дополнительные основания уважать его право и далее там оставаться, что исключает возможность его административного выдворения или ограничивает ее лишь теми случаями правонарушений, в том числе миграционных, которые в силу закона и по законному решению суда можно отнести к обстоятельствам насущной социальной необходимости, вынуждающим применять эту меру (постановления от 21 июня 1988 г. по делу «Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов», от 24 апреля 1996 г. по делу «Бугханеми (Boughanemi) против Франции», от 26 сентября 1997 г. по делу «Эль-Бужаиди (El Boujaidi) против Франции», от 18 октября 2006 г. по делу «Юнер (Uner) против Нидерландов», от 6 декабря 2007 г. по делу «Лю и Лю (Liu & Liu) против России», решение от 9 ноября 2000 г. по вопросу о приемлемости жалобы «Андрей Шебашов (Andrey Shebashov) против Латвии» и др.)[13 - Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”, частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию” в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 3.].

Представляется, что сегодня можно говорить о том, что миграционное право, как структурное образование, сформировалось как крупный институт в системе административного права, имеющий тенденцию выделения в целую подотрасль. Обусловлено это, по нашему мнению, тем, что основной массив правовых норм, обеспечивающих регулирование миграционных отношений, носят административно-правовой характер, поскольку действующая система правового регулирования базируется в значительной степени на административно-правовых механизмах управления миграцией.

2.2. Источники миграционного права

Традиционное понимание источника права, сложившееся в теории права, в равной степени можно отнести к определению источников миграционного права, под которым следует понимать внешнюю форму выражения обязательных правил поведения, закрепляемых в нормах права[14 - Проблемы общей теории jus: учебник для магистрантов юридических вузов / В. В. Лазарев, С. В. Липень, А. Х. Саидов; отв. ред. В. В. Лазарев. М.: Норма: Инфра-М, 2012; Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под ред. академика В. С. Нерсесянца. М.: Норма. 2004; Теория государства и права: учебник. А. Б. Венгеров. 2-е изд. М.: Омега-Л, 2005; Источники российского права: вопросы теории и истории: учеб. пособие / отв. ред. М. Н. Марченко. М.: Норма, 2005.].

В целом источники миграционного права можно разделить на две группы: внутригосударственные источники и международно-правовые источники миграционного права.