Миграционное право России

Частью 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конституционный Суд РФ, рассматривая проблему соотношения международно-правовых договоров и национального законодательства, отметил, что вводя в правовую систему Российской Федерации международные договоры Российской Федерации и определяя в ст. 15 (ч. 4) основанный на принципе добросовестного выполнения международных обязательств (pacta sunt servanda) единый подход, которым необходимо руководствоваться, применяя правила международного договора Российской Федерации в случае их расхождения с правилами, предусмотренными законом, Конституция РФ не устанавливает непосредственно порядок и условия заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации, а возлагает решение этих вопросов на федерального законодателя (ст. 71, п. «к»; ст. 72, п. «о» ч. 1; ст. 76, ч. 1 и 2), который обладает значительной дискрецией при осуществлении соответствующего правового регулирования и вместе с тем обязан следовать требованиям Конституции РФ, вытекающим, в частности, из содержащих прямые упоминания о международных договорах Российской Федерации ст. 15 (ч. 4), 46 (ч. 3), 62, 63 (ч. 2), 79, 86 (п. «б», «в»), 106 (п. «г») и 125 (п. «г» ч. 2; ч. 6). Федеральный законодатель связан также международными обязательствами, принятыми на себя Российской Федерацией, в том числе вытекающими из Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., которая констатирует все возрастающее значение договоров как источника международного права и как средства развития мирного сотрудничества между нациями, независимо от различий в их государственном и общественном строе, и ориентирует государства на то, что кодификация и прогрессивное развитие права договоров будут способствовать достижению указанных в Уставе целей Организации Объединенных Наций, а именно поддержанию международного мира и безопасности, развитию дружественных отношений между народами и осуществлению их сотрудничества друг с другом (преамбула).

Соответственно, законодательное регулирование института международных договоров Российской Федерации должно основываться на получивших конституционное и международное признание и подтверждение универсальных принципах, вытекающих из присущего каждой личности человеческого достоинства, – принципе всеобщего уважения прав человека и основных свобод и принципе правовой определенности, а также обеспечивать согласованный учет требований Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. Вместе с тем, поскольку конституционно закрепленное признание международных договоров, стороной которых является Российская Федерация, частью ее правовой системы, создавая предпосылки для непосредственного применения содержащихся в таких договорах правил на территории Российской Федерации, не меняет юридической природы и значения международных договоров в качестве источника международного права, посредством которого закрепляются права и обязанности государств – участников этих международных договоров как субъектов международного общения, вводимые федеральным законодателем нормы о международных договорах не могут влиять на права и обязанности Российской Федерации как стороны международного договора в отношениях с иными государствами-участниками и должны быть рассчитаны исключительно на внутригосударственное применение, т. е. ограничиваться установлением имеющих внутригосударственное значение условий заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации.

Таким образом, основанная на принципе pacta sunt servanda конституционная обязанность Российской Федерации рассматривать заключенные ею международные договоры в качестве составной части своей правовой системы (ст. 15, ч. 4, Конституции РФ) применительно к международным договорам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающим при этом иные правила, чем предусмотренные законом, в силу ст. 15 (ч. 3) Конституции РФ с необходимостью предполагает их официальное опубликование для всеобщего сведения, – в противном случае стремление государства любой ценой соблюсти обязательства в отношениях с другими государствами может приводить к нарушению прав и свобод человека и гражданина[15 - Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 2012 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 23 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина И. Д. Ушакова» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2012. № 3.].

При этом Конституционным Судом РФ отмечается, что постановление Европейского суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения Российской Федерацией, если конкретное положение Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на которое опирается это постановление, в результате толкования, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, по своему смыслу вступает в противоречие с имеющими свои основания в международном публичном порядке и формирующими национальный публичный порядок положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего относящимися к правам и свободам человека и гражданина и к основам конституционного строя России.

Обязанностью органов государственной власти Российской Федерации при имплементации международных договоров, базирующейся на верховенстве ее Конституции и предполагающей соотнесение законодательства Российской Федерации с ее обязательствами по международным договорам, являются признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, как они определены Конституцией Российской Федерации, и недопущение нарушений основ конституционного строя. В контексте указанных положений Венской конвенции о праве международных договоров это означает, что в ситуации, когда самим содержанием решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, в том числе в части обращенных к России как государству-ответчику предписаний, основанных на положении соответствующего международного договора, интерпретированном в рамках конкретного дела, неправомерно – с конституционно-правовой точки зрения – затрагиваются основополагающие принципы и нормы Конституции РФ, Россия в порядке исключения вправе отступить от выполнения возлагаемых на нее этим решением обязанностей, если такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения Конституции РФ[16 - Постановление Конституционного Суда РФ от 19 января 2017 г. № 1-П «По делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 г. по делу «ОАО “Нефтяная компания “ЮКОС” против России” в связи с запросом Министерства юстиции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2017. № 2.].

Важное значение имеет для правоприменительной деятельности разъяснение, данное Верховным Судом РФ, согласно которому судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы. Этой же конституционной нормой определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Учитывая это, суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации.

При этом судам необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора[17 - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 (ред. от 3 марта 2015 г.) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 1.].

В литературе отмечается, что в международно-правовом регулировании миграции выделяются четыре сферы правового регулирования: защита вынужденных мигрантов, защита прав мигрантов, борьба с незаконной миграцией, регулирование миграционных потоков[18 - Киселева Е. В. Международно-правовое регулирование миграции: учеб. пособие для бакалавриата и магистратуры. 3-изд., испр. и доп. М.: Юрайт, 2017. С. 76.]. Следует отметить, что формирование внутригосударственных источников миграционного права находилось и находится под влиянием международно-правовых договоров и правоприменительной практики сформированных надгосударственных органов. Яркий пример – действующий Федеральный закон «О беженцах»[19 - Российская газета. 1997. № 126. 3 июня.], в котором нашли отражение основополагающие положения «Конвенции о статусе беженцев»[20 - «Конвенция о статусе беженцев» (Вместе с «Комментарием», «Образцом проездного документа») (Заключена в г. Женеве 28 июля 1951 г. // Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6–28.]. По справедливому замечанию академика Т. Я. Хабриевой, большинство норм, закрепляемых в международно-правовых актах в сфере миграции, относится к несамоисполнимым[21 - Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 17.], поскольку в большинстве случаев требует внутригосударственной реализации в национальных источниках права. К числу международно-правовых источников миграционного права относятся:

– Венская конвенция о праве международных договоров, 23 мая 1969 г.;

– Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, 1966 г.;

– Международный пакт о гражданских и политических правах, 1966 г.;

– Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.;

– Конвенция МОТ № 97 о правах мигрантов 1949 г. (с. 298);

– Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г.;

– Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, 1950 г.;

– Конвенция об особых аспектах проблем беженцев в Африке, 1969 г.;

– Картахенская декларация о беженцах, 1984 г.;

– Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г. и др.

Важное значение имеют и акты органов наднациональных организаций, в которых принимает участие Российская Федерация, в частности Евразийского экономического союза. К примеру, Коллегией Евразийской экономической комиссии приняты рекомендации по подготовке проектов международных договоров в сфере миграции:

Республике Армения и Республике Беларусь активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Беларусь о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Беларусь о взаимных безвизовых поездках граждан Республики Армения и граждан Республики Беларусь от 6 июня 2002 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда).

Республике Армения и Республике Казахстан активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Казахстан о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Армения и Правительством Республики Казахстан о взаимных поездках граждан от 6 ноября 2006 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда).

Республике Беларусь и Кыргызской Республике активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Кыргызской Республики о реадмиссии;

– соглашения между Республикой Беларусь и Кыргызской Республикой о порядке пребывания граждан Республики Беларусь на территории Кыргызской Республики и граждан Кыргызской Республики на территории Республики Беларусь.

Республике Казахстан и Кыргызской Республике активизировать работу по разработке, согласованию и подписанию:

– соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Кыргызской Республики о реадмиссии;

– протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Кыргызской Республики о порядке пребывания граждан Республики Казахстан на территории Кыргызской Республики и граждан Кыргызской Республики на территории Республики Казахстан от 11 мая 2012 г. (в части урегулирования вопросов взаимного пребывания граждан без регистрации в течение 30 суток с даты въезда)[22 - Рекомендация № 18 Коллегии Евразийской экономической комиссии «О заключении двусторонних международных договоров в сфере миграции между государствами – членами Евразийского экономического союза» (Принята в г. Москве 25 октября 2016 г.) // Официальный сайт Евразийского экономического союза http://eaeunion.org /, 27.10.2016].

В рамках Союзного государства утвержден План мероприятий по формированию единого миграционного пространства на 2017–2020 гг.[23 - Постановление № 21 Совета Министров Союзного государства «О Плане мероприятий по формированию единого миграционного пространства на территориях государств – участников Договора о создании Союзного государства на 2017–2020 годы» (Принято в г. Санкт-Петербурге 16 июня 2017 г.) // https://www.postkomsg.com], включающий в себя:

– формирование согласованных подходов к процедуре въезда, пребывания и выезда из государств – участников Договора о создании Союзного государства граждан третьих стран;

– разработка проекта Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации об обмене информацией о беженцах и ищущих убежище лицах из третьих государств;

– разработка проекта Концепции миграционной политики Союзного государства и плана ее реализации на период до 2025 г.;

– заключение Исполнительного протокола о порядке реализации Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке обмена сведениями о гражданах Республики Беларусь и гражданах Российской Федерации, в отношении которых действуют ограничения на выезд, от 3 марта 2015 г.;

– заключение Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о взаимном признании виз и по иным вопросам, связанным с въездом граждан третьих стран на территорию государств – участников Договора о создании Союзного государства;

– разработка и заключение Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о порядке обмена сведениями о гражданах третьих государств, в отношении которых действуют ограничения на выезд, и исполнительного протокола о порядке его реализации.

К числу внутринациональных источников миграционного права относиться Конституция РФ, Федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов РФ.

Конституция РФ основывается на том, что Российская Федерация как правовое государство, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, обеспечивается возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией РФ, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности.

К числу федеральных конституционных законов, относимых к источникам миграционного права[24 - Федеральный конституционный закон от 21. марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1201.], является Федеральный конституционный закон «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» предусматривающий, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами Российской Федерации, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства.

В свою очередь детализация конституционных положений осуществляется в федеральных законах, актах Президента РФ и Правительства РФ, а также нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, с учетом проводимой государственной миграционной политики. Важнейшими федеральными законами, определяющими правой статус иностранных граждан, являются:

– Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»;

– Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

– Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.

Важнейшим базовым федеральным законом, определяющим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации в связи с их пребыванием (проживанием) на территории Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В данном законе содержатся нормы, определяющие:

– состав законодательства о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации;