Миграционное право России

– учет и фотографирование иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии либо принимаемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии;

– формирование и обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета;

– ведение базового государственного информационного ресурса регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

– принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации решения:

– о продлении или о сокращении срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации;

– о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства;

– о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства;

– осуществляет во взаимодействии с уполномоченными органами государственной власти депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства назначенного ему административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации и др.[27 - Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 52. Ч. V. Ст. 7614.]

К примеру, после передачи полномочий МВД России, приняты следующие нормативные правовые акты:

– Приказ МВД России № 233, ФСБ России № 235, МИД России № 7018 от 27 апреля 2017 г. «Об утверждении формы визовой анкеты, представляемой иностранным гражданином или лицом без гражданства в Министерство внутренних дел Российской Федерации для получения государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия либо восстановлению визы»;

– Приказ МВД России от 24 января 2017 г. № 26 «Об утверждении Порядка подачи образовательной организацией уведомления о завершении или прекращении обучения иностранного гражданина (лица без гражданства), обучавшегося по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, и формы указанного уведомления»;

– Приказ МВД России от 19 июня 2017 г. № 391 «Об утверждении формы бланка патента, выдаваемого иностранному гражданину или лицу без гражданства, прибывшему в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы»[28 - Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru].

Наиболее распространённой формой нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти являются административные регламенты. К примеру, административный регламент по государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников[29 - Приказ ФМС России № 367, МВД России № 807 от 31 июля 2015 г. «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru].

В системе источников миграционного права определенное место занимают нормативные правовые акты субъектов РФ. Реализация целого ряда полномочий, которыми наделяются субъекты России, обусловливает принятие нормативных правовых актов. К примеру, определение квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу невозможно без учета потребностей субъектов РФ[30 - Постановление Правительства РФ от 12 сентября 2013 г. № 800 (ред. от 06.09.2016) «Об утверждении Правил подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу» // СЗ РФ. 2013. № 38. Ст. 4814.]. Реализация отдельных положений, закрепляемых в федеральных нормативных актах, требует принятия субъектами РФ отдельных нормативных правовых актов. К примеру, Правительством г. Москвы утверждены:

– перечни медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории города Москвы документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификатов об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)[31 - Постановление Правительства Москвы от 24 декабря 2014 г. № 819-ПП (ред. от 15 декабря 2015 г.) «Об утверждении перечня медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории города Москвы документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификатов об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» // Официальный сайт Правительства Москвы http://www.mos.ru];

– формы проведения в городе Москве экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для иностранных граждан и перечня образовательных организаций, проводящих в городе Москве экзамен на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для иностранных граждан[32 - Постановление Правительства Москвы от 22 декабря 2014 г. № 790-ПП (ред. от 8 апреля 2015 г.) «Об утверждении Порядка, формы проведения в городе Москве экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для иностранных граждан и перечня образовательных организаций, проводящих в городе Москве экзамен на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для иностранных граждан» // Официальный сайт Правительства Москвы http://www.mos.ru.];

– о документе, подтверждающем факт медицинского страхования, представляемом иностранным гражданином для получения (переоформления) патента на территории города Москвы[33 - Постановление Правительства Москвы от 24 декабря 2014 г. № 820-ПП «О документе, подтверждающем факт медицинского страхования, представляемом иностранным гражданином для получения (переоформления) патента на территории города Москвы» // Официальный сайт Правительства Москвы http://www.mos.ru.].

Дискуссионным в теории права является наличие такого источника права, как судебный прецедент[34 - Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 12; Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 39–40.]. Несмотря на имеющуюся дискуссию о месте судебного прецедента в системе источников права в России, нельзя не отметить ту роль и влияние, которое оказывает деятельность Конституционного Суда РФ на развитие миграционного права России. Последние несколько лет Конституционным Судом РФ приняты важнейшие постановления, позволившие разрешить многолетние проблемы в регулировании миграционных отношений и определить направления совершенствования миграционного законодательства. В частности, Конституционным Судом РФ приняты следующие постановления:

– постановление Конституционного Суда РФ от 19 июля 2017 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 и пункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан США Н. Д. Вордена и П. Д. Олдхэма»;

– постановление Конституционного Суда РФ от 23 мая 2017 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений статей 31.7 и 31.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой лица без гражданства Н. Г. Мсхиладзе»;

– постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2016 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части первой статьи 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана»;

– постановление Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2016 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 18.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 11 Закона Российской Федерации “О Государственной границе Российской Федерации” и статьи 24 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Х. Э. Увангуе”;

– постановление Конституционного Суда РФ от 12 марта 2015 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положений части четвертой статьи 25.10 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”, подпункта 13 пункта 1 статьи 7 Федерального закона “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и пункта 2 статьи 11 Федерального закона “О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), в связи с жалобами ряда граждан”»[35 - Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru].

2.3. Миграционные правоотношения

Понимание миграционных правоотношений следует рассматривать в концепции сложившейся теории права, как урегулированные нормами миграционного права общественные отношения, которые состоят из следующих взаимосвязанных элементов: субъект права; объект права и содержание правоотношения. В качестве субъектов (участников) миграционных правоотношений необходимо выделять индивидуальных и коллективных участников.

Для всех участников миграционных отношений для признания их субъектами необходимо обладание двумя обязательными свойствами – правосубъектностью и дееспособностью. В качестве индивидуальных участников миграционных правоотношений необходимо рассматривать физических лиц, которые могут быть гражданами России, иностранными гражданами или лицами без гражданства. При этом несовершеннолетние физические лица реализуют свои права и обязанности, как правило, через законных представителей. В исключительных случаях, специально предусмотренных законами, допускается реализация через иных лиц, которые законными представителями не являются. В частности, сведения о прибывших вместе с лицом членах его семьи, не достигших возраста восемнадцати лет, заносятся в ходатайство о признании беженцем одного из родителей, а при отсутствии родителей в ходатайство опекуна либо в ходатайство одного из членов семьи, достигшего возраста восемнадцати лет и добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста восемнадцати лет[36 - Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» // РГ. 1997. № 126. 3 июня.]. В свою очередь для физических лиц имеет значение достижения определенного возраста в рамках охранительных миграционных правоотношений. К примеру, исключается возможность привлечения к административной ответственности лиц, не достигших шестнадцати лет[37 - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // РГ. 2001. № 256. 31 дек.].

К числу коллективных участников миграционных отношений необходимо относить организации и органы публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления). Как правило, коллективные субъекты в миграционных правоотношениях представлены соответствующими уполномоченными должностными лицами.

К примеру, к числу должностных лиц Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов, уполномоченных принимать решения о реадмиссии, отнесены в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации:

– министр внутренних дел Российской Федерации;

– первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации;

– статс-секретарь – заместитель министра внутренних дел Российской Федерации;

– заместители министра внутренних дел Российской Федерации;

– начальник Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации;

– первый заместитель начальника Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации;

– заместители начальника Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне:

– министр внутренних дел по республике, начальник главного управления (управления) Министерства внутренних дел Российской Федерации по иному субъекту Российской Федерации;

– заместители министра внутренних дел по республике, начальника главного управления (управления) Министерства внутренних дел Российской Федерации по иному субъекту Российской Федерации[38 - Приказ МВД России от 17 февраля 2017 г. № 75 «Об утверждении Перечня должностных лиц Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов, уполномоченных принимать решения о реадмиссии» // www.pravo.gov.ru].

Содержание миграционных правоотношений определяется субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъективное право рассматривается как мера возможного поведения, в рамках которого реализуются правомочия. Юридическая обязанность представляет собой меру должного поведения субъекта, в рамках которого обеспечивается соблюдение ограничении или совершений действий, установленных законом.

К примеру, иностранные граждане при осуществлении миграционного учета имеют право:

– на ознакомление со своими персональными данными, содержащимися в государственной информационной системе миграционного учета;

– на защиту своих персональных данных, содержащихся в государственной информационной системе миграционного учета;

– на исправление своих персональных данных, содержащихся в государственной информационной системе миграционного учета, в случае обнаружения в них ошибок;

– на внесение изменений и дополнений в свои персональные данные, содержащиеся в государственной информационной системе миграционного учета;

– на получение в установленном порядке справок персонального характера в органах миграционного учета;

– на осуществление иных прав.

В свою очередь они несут ряд обязанностей, а именно: при осуществлении миграционного учета иностранные граждане обязаны представлять достоверные сведения и осуществлять другие юридически значимые действия, установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с указанными нормативными правовыми актами иными нормативными правовыми актами Российской Федерации[39 - Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.]. При определении объекта миграционных правоотношений необходимо учитывать, что в теории права сложились две концепции определения объекта правоотношения: монистическая и плюралистическая. В основе первой лежит определение объекта правоотношения – поведение человека, а второй концепции – социальные блага, представляющие ценность для субъекта[40 - Морозова Л. А. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ. 2004. С. 276.]. Академик Т. Я. Хабриева в качестве объектов миграционных правоотношений рассматривает: въезд граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию и их выезд; временное пребывание, временное и постоянное проживание в Российской Федерации иностранных граждан; трудовая и предпринимательская деятельность в Российской Федерации; учет иностранных граждан; временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации; контроль за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации; возвращение в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; оказание гражданам, иностранным гражданам и организациям государственных услуг в сфере миграции; организация миграционного регулирования и др.[41 - Хабриева Т. Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 12.] В свою очередь, профессор А. Н. Жеребцов центральное место в системе объектов миграционных правоотношений отводит миграционным потокам, которые определяются им как группа лиц, хотя и обладающих различными правовыми статусами, но объединенных по характеру направленности, единому правовому основанию и обстоятельствам, побудившим перемещение в определенных территориальных пространствах на постоянное, длительное или непродолжительное время, для реализации индивидуального интереса и потребностей[42 - Жеребцов А. Н. Миграционное права Российской Федерации (на рубеже ХХ – ХХI веков): монография. М., 2004. С. 53, 56–57.].

Миграционные правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям. В частности, по временному критерию можно выделить постоянные и временные миграционные правоотношения, по содержанию можно выделить материальные и процессуальные правоотношения, по целям регулирования миграционные правоотношения могут подразделяться на регулятивные или охранительные правоотношения.

Возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений обусловлено наличием определенных оснований, определяемых как юридические факты, в качестве которых рассматриваются юридические действия или события. При этом возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений может быть обусловлено совокупностью юридических фактов.

Глава 3