Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

.

Один из основных спорных вопросов бюджетного права Финляндии – о разграничении правительственных и сеймовых фондов – был внесен на обсуждение имперского Совета министров. На основании предварительной оценки проектов в канцелярии Совета министров за основу был взят вариант, предложенный генерал-губернатором. От проектов Сената и статс-секретаря было решено отказаться. Главная поправка Зейна к проекту состояла во введении обязательного представления проектов росписей правительственных и сеймовых фондов на рассмотрение императора до составления общего ежегодного свода доходов и расходов. После утверждения росписей фондов царем они должны были поступать в Сенат для сведения в единый бюджет без внесения каких-либо изменений.

К аналогичному выводу пришло и Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского, на заседании которого 4 марта 1913 года обсуждались проекты бюджетных правил. Составленный совещанием проект, в основу которого были положены предложения Зейна, в целом почти совпадал с проектом канцелярии Совета министров. Разница состояла лишь в оформлении предполагаемой реформы: вместо одного, планировалось издать три постановления – об упразднении фондов милиционного и военного дома, о прекращении перечислений или авансовых выдач из статного фонда в сеймовые фонды, о бюджетных правилах для Великого княжества Финляндского

. После обсуждения на заседании 28 июня 1913 года в Совете министров эти проекты были утверждены императором и стали действовать.

Итак, новые правила устанавливали разделение бюджета на четыре росписи: одного правительственного фонда (статного) и трех сеймовых. В отличие от действовавших ранее бюджетных правил, по которым единая роспись только в окончательном виде поступала на высочайшее утверждение, новые требовали представления императору росписей всех, в том числе сеймовых, фондов до их сведения в бюджет. Правила устанавливали основные статьи расходов, которые могли быть внесены на счет статного фонда. Таким образом, во-первых, в законодательном порядке гарантировалось перечисление сумм на счет имперского казначейства на «общегосударственные потребности», а во-вторых, не допускалось отнесение к статному фонду расходов на социально-культурные нужды, которые должны были покрываться из сеймовых средств. Расходы, которые император не признавал «возможным отнести на статный фонд или на иные находящиеся в единоличном его распоряжении источники», должны были предлагаться финляндскому Сейму и, после ассигнования им и высочайшего утверждения соответствующих кредитов, производиться в пределах последних. Основные статьи расходов, отнесенные к компетенции Сейма, были также перечислены в правилах, но цитированное выше положение давало возможность потребовать от Сейма дополнительных ассигнований на расходы, отнесенные к статному фонду

.

Новые бюджетные правила действительно создавали некоторые гарантии для правительства от посягательств со стороны Сейма. Прежде всего, они гарантировали невмешательство народного представительства в перечисление имперскому казначейству средств на общеимперские потребности. Основная цель реформы была достигнута. Единственный изъян состоял в расчете на исправное поступление таможенных сборов – оно могло существенно сократиться в случае таможенного объединения Финляндии с Россией. Имперское Министерство финансов уже давно планировало осуществить это объединение. Однако российские промышленники, опасавшиеся конкуренции отечественных товаров с финскими, категорически возражали против ликвидации таможенной границы, и эта мера была отложена на неопределенный срок.

Конфликт между Сеймом и правительством вокруг бюджетных полномочий, разумеется, представлял собой одну из сторон политической борьбы за расширение прав народного представительства. Депутаты стремились приблизить статус Сейма к статусу парламентов конституционных государств, в которых законодательные органы обладали правами бюджетного контроля и активно участвовали в бюджетном процессе. С другой стороны, этот конфликт имел и финансовую подоплеку: сумма доходов правительственных фондов (по росписи 1908 года – 73 654 000 марок

) превышала сумму доходов сеймовых фондов (по той же росписи – 60 125 870 марок), поскольку основу доходной части составляли таможенные пошлины, размер которых ежегодно увеличивался (43 410 000 марок в 1908 году). Самыми крупными статьями доходов сеймовых фондов являлись доходы с казенных железных дорог (по той же росписи – 39 млн. марок), а также акцизы (9,1 млн. марок), гербовый сбор (3 млн. марок) и отчисления от чистой прибыли Финляндского банка (7 789 470 марок). Разумеется, депутаты Сейма стремились к контролю если не над всем бюджетом, то по меньшей мере претендовали на распределение таможенных доходов.

В то же время в борьбе Сейма выражались стремления расширить финансовую автономию Великого княжества в составе империи. С этой точки зрения особую важность представляли, во-первых, возможность самостоятельно определять доходные и расходные статьи бюджета, без вмешательства имперских властей, и это предполагало ограничение сферы исключительного ведения монарха, а во-вторых, ограничение и в будущем упразднение каких-либо перечислений в имперское казначейство на так называемые «общегосударственные» потребности.

5

Бюджетная и финансовая политика России в Закавказье

В предыдущих главах был представлен анализ функционирования бюджетных связей между центром и автономиями. Как в случае с Польшей, так и в «финляндском вопросе» экономика и политика тесно переплетались. Борьба вокруг бюджетных полномочий представляла собой соперничество за деньги и власть. В отличие от Польши и Финляндии ни Закавказье, ни Туркестан, о которых пойдет речь ниже, не располагали конституциями и представительными учреждениями. Тем не менее проблемы бюджетных отношений и, следовательно, распределения властных полномочий отнюдь не оказывались на периферии внимания правительства.

Модель «вынужденной» финансовой автономии в первой четверти XIX века

Как известно, не обладая политической автономией, Закавказье никогда не имело законно закрепленного права на собственный бюджет. Но фактически обстоятельства ежедневной административной практики, «фактор удаленности» и отсутствие коммуникаций, военные действия и недостаток собственных финансовых средств – все это требовало сохранения особых принципов финансовых отношений окраины и империи.

Манифест 12 сентября 1801 года, провозгласивший присоединение Грузии к России, содержал обещание новым подданным императора «обратить» все подати в их «пользу», то есть на внутренние расходы гражданского управления области, а также на восстановление разоренных городов и селений. Все доходы Грузии были отданы в полное распоряжение главнокомандующего Кавказской армией. Отчет о расходовании казенных сумм должен был представляться напрямую императору и государственному казначею.

Непосредственное управление финансами и казенным хозяйством Грузии было возложено на одну из четырех экспедиций Верховного грузинского правительства – Экспедицию для дел казенных и экономических. Она возглавлялась российским чиновником и состояла из четырех советников – грузинских князей. Таким образом, возглавлявшаяся главнокомандующим администрация края обладала фактически финансовой автономией в распоряжении доходами, впрочем, довольно скудными.

Разновременность включения в результате военных походов против Турции и Ирана закавказских территорий в административную и финансовую систему империи привела к отсутствию единства административного управления, неопределенности взаимоотношений между местными и центральными инстанциями

. Эта неопределенность вполне сказывалась на беспорядочности финансовых отношений с центром. Фактически в руках главнокомандующего были сосредоточены полномочия по распоряжению всеми казенными доходами не только Грузии, но и присоединенных Карабагского, Шекинского и Ширванского ханств, Баку, Кубы, Дербента и других городов. При этом если в управлении финансами Грузии формально участвовала казенная экспедиция Верховного грузинского правительства, то о поступающих с других закавказских владений доходах экспедиция и Министерство финансов даже не имели никаких сведений

.

Такое положение вещей не могло не вызвать замечаний со стороны имперского Министерства финансов. В 1810 году министр финансов Дмитрий Александрович Гурьев обратился к главнокомандующему на Кавказе генералу Александру Петровичу Тормасову с требованием представить сведения о доходах и расходах как Грузии, так и других завоеванных областей и ханств.

Из представленных Тормасовым ведомостей следовало, что, не считая податного хлеба, в казну грузинского правительства поступило 165 тыс. руб. серебром, но казенные расходы по Грузии превышали эту сумму и составляли 189 тыс. руб. серебром и 10 тыс. руб. ассигнациями. Бакинская провинция принесла 120 тыс. руб. серебром дохода, а на ее внутренние расходы было истрачено 100 тыс. руб. серебром и 2 тыс. руб. ассигнациями. С города Дербента было собрано 3 100 руб. серебром, а расходы составили 3 490 руб. серебром и 600 руб. ассигнациями. Доходы по Кубинской провинции достигли суммы 25 тыс. руб. серебром (данных о расходах нет). Карабагское и Ширванское ханства платили дань по 8 тыс. червонцев, Шекинское – 7 тыс., а их расходы составили: Карабагского – 6 617 руб. серебром, Шекинского – 7 037 Руб– серебром и Ширванского – 2 709 руб. серебром.

Таким образом, там, где присутствие российских властей было минимально, минимальными были и расходы, так как содержание чиновничества обходилось очень дорого. В целом, если поверить в достоверность этих цифр, расчет доходов и расходов по гражданской части Закавказского края заключался с остатком

. Но, скорее всего, представленные Тормасовым ведомости о доходах и расходах по Закавказью не вполне соответствовали действительности. Вероятно, реальная сумма невоенных расходов существенно превышала обозначенную цифру, так как ежегодно Государственное казначейство высылало в Закавказье солидные суммы в звонкой монете для удовлетворения нужд местной администрации.

Получив сведения о состоянии бюджета Закавказского края, министр финансов Гурьев приказал Экспедиции государственных доходов внести эти цифры в общую смету государственных доходов и расходов на 1811 год. Несмотря на то что Тормасов уже велел чиновникам, собиравшим доходы и дани с персидских городов и ханств, представлять отчеты о доходах и расходах в грузинскую казенную экспедицию, Гурьев представил в Государственный совет записку о законодательном закреплении передачи всех сборов с этих областей в общую массу грузинских доходов. При этом казенная экспедиция грузинского правительства должна была производить выдачу средств из собранных денег не иначе как по назначениям министра финансов или государственного казначея. Распоряжение собираемым податным хлебом, порученное провиантской комиссии, также должно было контролироваться через посредничество казенной экспедиции министром финансов. Таким образом, считал Гурьев, «можно будет подвести весь тамошний край в отношении доходов и расходов под общее правило отчетности и установить порядок или систему к постепенному сборов сих возвышению и употреблению их на нужды государственные»

.

Предложения Гурьева об упорядочении и централизации бюджетного управления в Закавказье получили одобрение Государственного совета 10 марта 1811 года. Таким образом, Министерство финансов сделало первый шаг к подчинению центру финансового управления Закавказьем. Со своей стороны местная власть тоже предпринимала попытки расширить полномочия по управлению финансами. Главнокомандующий генерал Алексей Петрович Ермолов в 1816 году потребовал предоставления полномочий самостоятельно решать вопросы, связанные с «азиатской» торговлей и тарифами, а также приравнять его права по расходованию сумм на гражданское управление с правами по распоряжению военными финансами

. В качестве главнокомандующего Ермолов имел право самостоятельно использовать экстраординарные суммы и остатки (ассигнованные, но не истраченные деньги) бюджета армии. Однако бюджетные правила гражданского ведомства не допускали такого порядка распоряжения средствами. По закону все средства должны были употребляться только на те предметы, на которые они были ассигнованы, а остатки сумм, принадлежавшие Государственному казначейству, могли быть израсходованы только по решению министра финансов.

Министр финансов категорически отказался передать в ведение местной власти вопросы, связанные с торговлей. Отвергнув предложение Ермолова относительно расширения его бюджетных прав, Гурьев заявил, что правила 1811 года ввели доходы и расходы Закавказского края в общегосударственную роспись и соответственно средства должны расходоваться согласно общему порядку

. В этом случае министр финансов, можно сказать, выдал желаемое за действительное: положение Государственного совета объединило лишь все бюджетные средства областей Закавказья, подчинив их ведению казенной экспедиции. И хотя предоставляемые экспедицией сведения и вносились в общую смету, говорить о единстве бюджета было еще рано.

Со своей стороны министерство считало нужным постоянно напоминать местному правительству о необходимости повышения доходов и соблюдения дисциплины в финансовом управлении. Одну из причин несоразмерности доходов и расходов в Грузии Министерство финансов видело в нарушении бюджетных и кассовых правил. Из-за удаленности края и его военного положения «тамошние начальники сами собой, без всякого сношения с Министерством финансов, забирали из казенной экспедиции большие суммы и не возвращали их обратно, а Казенная экспедиция, не имея у себя вполне доходов, нередко затруднялась в исполнении предписанных ей расходов». Даже после утверждения Государственным советом в 1811 году новых бюджетных правил, обязывавших проводить все финансовые операции через казенную экспедицию и не осуществлять никаких незапланированных расходов без разрешения министра финансов или казначея, казенные деньги продолжали расходоваться бесконтрольно. Министерство финансов, требуя от местного начальства выполнения постановления Государственного совета, предложило ему помимо этого провести финансовую ревизию и «строго запретить непозволительное распоряжение доходами тамошнего края»

.

В 1811–1840 годах Министерство финансов контролировало далеко не весь бюджет края. Несмотря на постоянные требования министерства предоставлять сведения о доходах областей Закавказья, эти требования нередко не выполнялись, так как само местное финансовое управление не всегда располагало такими сведениями. Кроме того, в компетенции казначейства находились не все доходы края. По данным 1832 года, 70 % доходов действительно поступало в ведение Государственного казначейства, но 26 % оставалось в непосредственном распоряжении главноуправляющего (остальные средства составляли бюджет местных органов власти и церкви)

. Кроме того, своевременный и эффективный контроль был невозможен из-за больших расстояний.

Судя по немногочисленным документам, касающимся взаимоотношений имперского финансового ведомства и закавказского командования, Министерство финансов выбрало достаточно жесткую линию поведения по отношению к местной власти. Оно не могло согласиться с тем, что присоединенные области поглощали ежегодно значительную часть доходов российского бюджета. Каждый год казначейство вынуждено было посылать в Грузию и другие области значительные суммы в звонкой монете. Однако существенная часть монеты вывозилась в Персию и Турцию, а другая – переплавлялась в покоренных ханствах на низкопробную монету. Поиск новых источников доходов осложнялся тем, что правительство опасалось пойти на повышение податей с населения. В качестве возможных путей увеличения бюджетных средств рассматривалось изменение пошлин и введение винных откупов

, а также проведение камерального описания с целью выявления новых плательщиков

.

В первые два десятилетия русского управления Закавказьем финансовое ведомство империи и местная власть не предпринимали каких-либо существенных преобразований в финансовой системе края. Единственной заботой Министерства финансов являлось сокращение государственных расходов на управление этой новой окраиной. Понимая, что без финансовых реформ достигнуть повышения доходности окраины будет невозможно, правительство тем не менее не решалось на их осуществление. Единственной реформой, имевшей большое значение для Закавказья, было введение в 1821 году в Закавказье льготного тарифа на ввоз иностранных товаров, что дало толчок развитию торговли и стимулировало образование капиталов в Закавказье

. Однако для полноценного экономического и финансового развития края этого было недостаточно: требовались более значительные реформы.

Формирование колониальной концепции экономической политики в Закавказье и централизация бюджетного управления в 1840 году

В 1827 году о необходимости формирования особой экономической и финансовой политики в Закавказье заявил министр финансов Егор Францевич Канкрин. Пожалуй, впервые в истории российской окраинной экономической политики он отчетливо сформулировал концепцию «колониальности». В качестве рынка для российской торговли и поставщика сырья для промышленности закавказские «колонии России» были способны принести государству «весьма важные выгоды». Вместе с тем особый статус колонии предполагал сохранение обособленности края от империи в экономическом отношении. Канкрин предостерегал от попыток «присоединить» Закавказье «к общему государственному устройству, чтобы не надеяться делать из оного часть России и российского народа в нравственном смысле, а оставить сей край в виде азиатской провинции, однако елико можно лучше управляемой»

.

Главными элементами программы реформ Канкрина в Закавказье были реорганизация финансового управления и реформа налогообложения. Необходимость перестройки системы финансовой администрации подтвердили результаты ревизии сенаторов П.И. Кутайсова и Е.И. Мечникова в 1829–1831 годах. Ревизия выявила катастрофическое положение экономики Закавказья, причем в этом в значительной степени было виновато местное российское начальство. Само закавказское правительство, не имея достоверных сведений о казенном имуществе и хозяйстве, своим управлением не только приносило убытки казне, но и довело это хозяйство до «совершенного» упадка. Составленные грузинской казенной экспедицией бюджетные сметы практически полностью не соответствовали реальным доходам и расходам. Отсутствие контроля за деятельностью экспедиции привело к тому, что за 25 лет распоряжения средствами края 220 607 235 руб. ассигнациями были истрачены безотчетно, что привело к утрате около миллиона рублей серебром. Ревизия выявила злоупотребления не только со стороны казенной экспедиции: военный губернатор генерал Д.С. Сипягин «израсходовал казенных сумм не по назначению 143 071 р. 56 коп.; на собственные надобности, роздал в долг и пр. 81 437 р. 29 к.». Общая сумма незаконно истраченных им средств составила 276 504 руб. 50 коп. Но даже в тех случаях, когда ассигнования были проведены в законном порядке, их целесообразность зачастую была сомнительной. Ярким примером безвозвратной потери десятков тысяч рублей из государственной казны стало содержание Горной экспедиции и принадлежащих ее ведомству горных заводов. Запутанность податной системы и отсутствие порядка во взимании налогов и сборов привели к тому, что недоимка по этим статьям доходов составила более 2 млн. руб. ассигнациями.

В результате ревизии сенаторы сделали вывод, что «невнимательное и злоупотребительное» управление финансовой частью в Закавказье привело к тому, что собираемых доходов не хватало на содержание этого края, не говоря о военных расходах

. Этот вывод служил одним из основных аргументов в пользу разработанного Паскевичем, Кутайсовым и Мечниковым проекта административной реформы. Реформа должна была ввести в Закавказье аналогичную общеимперской систему управления, русское законодательство, установить новое административное деление и в целом должна была привести к тесной инкорпорации Закавказья в имперскую административную и экономическую систему.

Впрочем, еще до рассмотрения программы административной реформы, в 1832 году, Комитет министров принял решение об обязательном включении всех доходов Закавказья в государственную роспись, из которой в дальнейшем должны были выделяться средства на местные расходы в крае

. На этот раз главноуправляющему на Кавказе Григорию Владимировичу Розену удалось отсрочить вступление решения в силу. Он считал, что закавказские провинции, пребывающие во «мраке и невежестве», не готовы к каким-либо финансовым преобразованиям. Введение новой финансовой системы и включение бюджета Закавказья в общую роспись привело бы край в «совершенный упадок». По мнению Розена, в его распоряжении всегда должны были находиться средства, которые он мог бы употреблять по своему усмотрению: «Тот начальник, который будет здесь ограничен положительными расходами по смете, потеряет влияние на все народы и племена, а потом и повиновение их; власть его… уничтожится, и он должен будет отказаться от всяких полезных в сем крае предприятий»

. Объяснение необходимости предоставления особых бюджетных прав местной власти для сохранения ее «имиджа» в глазах населения впоследствии неоднократно фигурировало в дискуссиях о финансовом положении Закавказья в империи.

В результате переписки с министром финансов Розену удалось добиться разрешения внести доходы и расходы Закавказского края в общую смету не с 1833 года, как предполагалось, а с 1834 года. К этому времени главноуправляющий должен был собрать и предоставить министру сведения о бюджете Армянской области, Гурии и по Ахалцыхскому пашалыку. Требовавшиеся сведения были доставлены только в 1835 году.

В вопросе об объединении смет – как, впрочем, и в других случаях – Розен проявил себя как противник финансовых преобразований, предложенных Паскевичем и Канкриным. Ссылаясь на отсутствие сведений о доходах и расходах как на причину невозможности объединения бюджетов, Розен в то же время препятствовал проведению камеральных описаний