Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

. Возможно, позиция Розена была обусловлена его личным неблагожелательным отношением к Паскевичу и Канкрину

. Но поскольку Розен последовательно отвергал проекты и идеи реформ, предложенные бывшим главноуправляющим на Кавказе и министром финансов, его позиция была принципиальна.

Розен был сторонником более осторожного подхода в отношении административных и социальных преобразований в крае, культура и традиции которого, по его мнению, настолько отличались от российских, что распространение на Закавказье общеимперского законодательства могло привести к непоправимым последствиям. Розен полагал необходимым частичное сохранение элементов традиционного управления, доказывал необходимость учета местных особенностей при проектировании административной организации разных областей. Именно поэтому Розен приложил все усилия для того, чтобы проект административной реформы Паскевича-Кутайсова-Мечникова не был принят. В мае 1835 года ему удалось добиться отклонения проекта Государственным советом. Но в 1837 году сам Розен был отправлен в отставку.

Проект Паскевича-Кутайсова-Мечникова так и не был осуществлен. Государственный совет передал дело реформы управления посланной в 1837 году в Закавказье специальной комиссии, возглавлявшейся сенатором П.В. Ганом

. В 1838 году Ган уже представил готовый проект административной реформы, предполагавшей полную ломку системы военно-народного управления, упразднение традиционного суда и введение в крае общеимперских учреждений. В ходе обсуждения составленного Ганом проекта Положения об управлении Закавказским краем главноуправляющий на Кавказе Е.П. Головин предложил передать «всю хозяйственную часть» в ведение Министерства финансов

. Это означало введение в крае территориальных органов министерства, подчинение контролю из Петербурга финансовой деятельности администрации края

и, главное, окончательное включение бюджета Закавказья в государственную роспись. Предложение Головина, прозвучавшее, как ни странно, на последнем заседании Комиссии по составлению Положения об управлении, было, разумеется, поддержано Канкриным (им, возможно, оно и было инспирировано) и зафиксировано в тексте Положения об управлении Закавказским краем, принятого в 1840 году. Таким образом, Министерство финансов наконец-то добилось формального подчинения себе финансового управления края и объединения отчетности

.

Стремление к бюджетной централизации, проявившееся в отношении финансового управления Закавказьем, было характерно для политики Канкрина, который также энергично боролся с финансовой автономией Польши и требовал от местных властей этих окраин беспрекословно подчиняться финансовой дисциплине. С другой стороны, Министерство финансов, рассматривая Закавказье как колонию, не спешило с полной унификацией налогов и податей, денежной системы, с развитием кредита и других институтов, способствующих росту экономической активности. Европеизация экономики колонии не входила в планы правительства.

Административная реформа 1845 года и финансово-правовой статус наместничества

Основы административной реформы 1840 года, которая централизовала и унифицировала гражданское управление в крае, уже через пять лет были пересмотрены. Учреждение в 1845 году Кавказского наместничества кардинально изменило систему взаимоотношений администрации края с министерствами. Фактически исполнительные полномочия министров по управлению ведомственными учреждениями в Закавказье были переданы наместнику. Таким образом, министерства были вовсе устранены от принятия решений, связанных с делами края.

Исключение составлял лишь министр финансов. Учреждение наместничества не отменило действие закона 1840 года о бюджете Закавказского края. За министром финансов было сохранено право ревизии и контроля над «всякого рода отчетностями». Как объяснял сам наместник князь Михаил Семенович Воронцов, это было тем более необходимо, потому что «расходы по здешнему краю» входили в общую государственную смету и были «нераздельны с общей государственной финансовой системой». «При этом учреждение в крае особого правительственного места для контроля сумм было бы сопряжено с большими неудобствами, затруднениями и вовлекло бы казну в новые расходы»

. Воронцов выступал категорически против предложения военного министра создать специальную ревизионную инстанцию в Тифлисе

. Изданные 6 декабря 1846 года правила отчетности в суммах по Закавказскому краю и Кавказской области восстановили подчиненность местных учреждений соответствующим департаментам министерств и главных управлений (разумеется, только в отношении финансовой отчетности).

По мнению исследователя политики Воронцова Э. Райнлэндера, наместник не стремился к обладанию полнотой полномочий по финансовому управлению. Он считал важным иметь возможность распоряжаться средствами в рамках бюджета, но не формировать бюджет и не определять принципы финансовой политики. Эта система представляла собой «сложный гибрид»

, иными словами баланс полномочий между министерством и наместником.

Однако одного взгляда на бюджет Закавказья в период управления Воронцова достаточно, чтобы понять, почему наместник не претендовал на правовое оформление финансовой самостоятельности. Во взаимоотношениях с Министерством финансов кавказский наместник стоял далеко не наравне с губернаторами внутренних провинций. Одной из привилегий было ежегодное (с 1838 года) предоставление в распоряжение наместника дотаций «на чрезвычайные расходы по устройству Закавказского края» и «на разные полезные предприятия». Отчетность по расходованию этих сумм практически отсутствовала, и ежегодно поступающие 113 285 руб. серебром (400 тыс. руб. ассигнациями) расходовались наместником по своему усмотрению. К 1848 году из остатков от этих сумм составился капитал в размере 406 585 руб. серебром, из которых 263 237 руб. серебром числилось в качестве ссуд различным учреждениям

. С 1848 года этот капитал был внесен в Государственный заемный банк для «приращения процентами».

Более того, в структуре закавказского бюджета были расходные и доходные статьи, никак не вписывавшиеся в общие нормы кассового и бюджетного процесса. Так, по росписи 1843 года Государственное казначейство предполагало получить 1948 954 руб., действительно в кассы поступило 1369 943 руб. Расходы на гражданское управление и прочие статьи (на управление духовными делами православного и других исповеданий, народное просвещение, экстраординарные расходы по Грузино-Имеритинской губернии и Каспийской области, «на распространение промышленности и торговли», пенсии и пособие отставным и служащим лицам гражданского и военного ведомств и «пенсии азиатцам», а также перечисления из казначейства в пользу городских доходов) составили 1567 274 руб. Дефицит был покрыт за счет 470 тыс. руб. – суммы, как было объяснено в отчете Главного управления краем, высланной «в подкрепление по распоряжению Министерства финансов из казенных палат Московской и Таврической»

. Но и это еще не все. В графу расходов была внесена отдельная категория: «расходы неопределенные, произведенные на счет Главного казначейства по особым предписаниям: на пособие, на награды, заимообразные выдачи, содержание миссии в Персии и т. д. – 279 814 р.»

. Очевидно, что доходная часть росписи совсем не отражала реального объема финансирования окраины. Значительные средства поступали в местные, губернские казначейства по ходатайствам наместника. В общей сумме эти «вспомоществования» должны были составить весьма существенный капитал.

Воронцов очень ценил возможность располагать собственными деньгами для осуществления задуманных мероприятий: организации судоходства по рекам, строительства дорог, восстановления водопроводов и т. д. Но в то же время, по свидетельству служившего в Тифлисской казенной палате А.А. Харитонова, наместник довольно легко раздавал кредиты из этих сумм просителям. Для того чтобы получить искомую сумму, достаточно было обратиться не к директору канцелярии, а к имевшему влияние на наместника казначею В.Т. Беляеву. Он докладывал наместнику и «обыкновенно произносил своим хохлацким выговором: „отчего же не дать, ваше сиятельство, нуждающемуся человеку, коли можно"»

.

В 1847 году Харитонов и Беляев, а также ставший впоследствии директором кредитной канцелярии Министерства финансов Ю.А. Гагемейстер и И.А. Дюкруаси были назначены членами Особой комиссии по увеличению местных доходов и сокращению расходов на гражданское управление в Закавказском крае. По словам Харитонова, поводом для создания комиссии была рядовая просьба Тифлисской казенной палаты предоставить ей дополнительно 500 тыс. руб. для «усиления кассовых средств»

. Этих средств не хватало для покрытия издержек по гражданскому управлению Кутаисской и Дербентской губерний. Кавказский комитет, рассмотрев представленные министром финансов сведения о количестве ежегодно перечисляемых Государственным казначейством средств на нужды гражданского управления краем, пришел к выводу, что объединение бюджетов не только не освободило имперскую казну от вливаний в бюджет края, но даже еще более обременило ее. Сумма перечислений в период с 1840 по 1846 год иногда достигала 8000 тыс. руб. серебром. По мнению комитета, такие «подкрепления» были не только «чрезвычайно тягостны для Государственного казначейства», в частности из-за своей «неопределительности», но и ставили в «затруднительное положение самого наместника кавказского», который никогда не имел гарантии в том, что эти пособия действительно поступят в его распоряжение

.

Кроме того, Кавказский комитет обратил внимание на ненормальное положение края, который в отличие от других частей государства «не только не уделяет своих доходов на общие потребности Империи, но даже не может содержать сими доходами свое собственное управление». Комитет отмечал: «Не говоря о расходах военных и экстраординарных, которые еще долго будут упадать на общие государственные доходы, Комитет, с своей стороны, считает совершенно необходимым местные доходы и расходы по гражданскому управлению краем привести в такое положение, чтобы они не требовали никаких подкреплений со стороны Государственного казначейства».

Единственное средство восстановить равновесие доходов и расходов и сократить сумму «подкреплений» из имперской казны Кавказский комитет видел в том, чтобы «местные доходы Закавказского края исключительно предназначить на удовлетворение всех вообще расходов по гражданскому управлению оным, определив нормальную сумму тех пособий, которые Государственное казначейство в продолжение известного числа лет должно отпускать на сии расходы в подкрепление местных доходов края, с тем условием, чтобы по прошествии определенного для сих подкреплений числа лет Гражданское управление краем содержалось доходами оного без всяких пособий со стороны Государственного казначейства»

. Иными словами, комитет решил вернуться к положению, существовавшему до 1840 года. Предполагалось, что казначейство будет перечислять в течение пяти лет в распоряжение местной власти Закавказья по 500 тыс. руб. серебром в год, а затем навсегда избавится от бремени финансовой поддержки края. Министр финансов считал, что хватит и 300 тыс. руб. серебром. Окончательные условия предполагалось выяснить после консультаций с наместником.

Для обсуждения предложенных комитетом условий в Тифлисе и была создана упоминаемая Харитоновым комиссия. Ей предстояло найти способ сбалансировать доходы и расходы края с тем, чтобы через пять лет Закавказье смогло себя окупать. По вычислениям Харитонова, самоокупаемость края была вполне возможна, но, помимо ординарных доходов, в распоряжении наместника должна была всегда находиться дополнительная сумма. Харитонов считал, что было бы достаточно ежегодно выплачивать из казначейства в распоряжение наместника 200 тыс. руб., но не ограничивать эту выплату сроком. Министерство финансов, посчитав, видимо, что это составит слишком большой расход для казначейства, от своей первоначальной идеи отказалось

. На заседании Кавказского комитета 20 сентября 1849 года

было решено оставить прежней систему бюджетных взаимоотношений между Закавказьем и империей.

Финансовая автономия Закавказья в 1858–1882 годах

Вопрос о взаимоотношениях между кавказской администрацией и центральным финансовым ведомством, а также о передаче доходов края в ведение наместника вновь был поднят с назначением на пост наместника Александра Ивановича Барятинского, который пользовался полным доверием Александра II. Император, жалуясь в письме наместнику на расстройство финансов, обещал при этом предоставлять ему все необходимые «подкрепления» и «не отказывать в средствах»

. Наместник уверял Александра II в том, что с близким окончанием Кавказской войны финансовое положение края должно кардинально измениться: «С последним выстрелом в горах начнется для этой части владений Вашего императорского величества период постепенного уравновешивания доходов с расходами», «покорение гор положит конец тревожному состоянию края, которое в продолжение многих веков подрезывало в корне его производительные силы»

.

Сразу после назначения на пост наместника Барятинский принялся за пересмотр пределов предоставленной ему власти, в том числе в области финансов. Наместник считал, что «наряду с… основными мерами по устройству управления необходимо было дать Закавказскому краю и в финансовом отношении самостоятельное управление, ибо, в противном случае, при зависимости этой части от общего финансового управления Империи все административные и экономические начинания не имели бы положительной точки опоры и, во всяком случае, встречали бы существенные затруднения в своем развитии». Вскоре после назначения на должность Барятинский представил доклад, в котором предложил вернуться к разработанной в 1847 году министром финансов Ф.П. Вронченко системе – передать все местные доходы края на внутренние гражданские расходы и определить норму ежегодных пособий «с тем, чтобы все суммы, какие на него будут таким образом отпускаемы, были предоставлены в полное ведение и распоряжение наместника, для употребления исключительно на потребности самого края»

.

22 ноября 1858 года был утвержден проект, составленный Барятинским и согласованный с Министерством финансов. Согласно новому закону, предполагалось все «местные доходы Закавказского края, считая их по-прежнему принадлежностью Государственного казначейства, назначить исключительно на удовлетворение расходов местного гражданского управления Закавказского же края, предоставив их в полное ведение и распоряжение наместника». Из сумм казначейства должны были удовлетворяться расходы по военной части, по путям сообщения, на пенсии и пособия чиновникам, а также поступавшая с 1838 года сумма «на чрезвычайные и полезные мероприятия» (114 285 руб. серебром в год).

Смета расходов и доходов края должна была составляться Главным управлением наместника отдельно от смет министерств (с исключением соответствующих статей из смет ведомств) и вноситься ежегодно в сентябре на рассмотрение Кавказского комитета. С 1859 года на десять лет в распоряжение наместника (помимо всех местных доходов и помимо пособия из казначейства) должны были быть предоставлены: остатки от доходов и расходов, образованные при заключении баланса по финансовым сметам Закавказского края, все сокращения в расходах и все превышения в доходах края, полученные из местных источников. Эти суммы должны были составить запасной, или экономический, капитал Закавказья

.

Кроме права распоряжения всеми финансовыми средствами и создания особой сметы края Барятинский добился освобождения местного финансового управления от государственного финансового контроля. В 1856 году было решено вовсе освободить от ревизии Государственного контроля отпускаемые в распоряжение наместника средства на «чрезвычайные» и «полезные для края» мероприятия

. В 1859 году в связи с реформой местной администрации и введением в действие Положения о Главном управлении наместника Кавказского Госконтроль был лишен возможности следить за деятельностью местных властей. В составе Главного управления наместника был учрежден особый контрольный департамент, не подчиненный центральному ведомству, а подотчетный начальнику Главного управления

. Контрольному департаменту следовало проверять деятельность той самой администрации, частью которой он являлся. Этот аспект реформы управления краем вызвал больше всего недоумения у современников и исследователей. Автор книги об истории гражданского управления Закавказьем В.Н. Иваненко, затрудняясь найти другие причины создания контрольного департамента, объясняет этот факт необходимостью «пристроить» на службу одного из чиновников – Хрысцинича

.

Созданная Барятинским система финансового управления практически освободила его от необходимости согласовывать действия с Министерством финансов: в своем распоряжении наместник имел всю совокупность доходов края, включая возможные остатки, а также гарантированные пособия на экстраординарные и «полезные» мероприятия. Контроль за расходованием средств бюджета практически отсутствовал. Но эта система не могла просуществовать долго: с 1862 года в империи были введены новые сметные, кассовые и ревизионные правила. И хотя они не были сразу же распространены на Закавказье, рано или поздно должен был возникнуть вопрос о включении края в общеимперскую бюджетную и кассовую систему. Кроме того, в 1869 году истекал десятилетний срок, на который местные доходы были предоставлены в ведение местной власти.

Новая система смет была введена в Закавказье по распоряжению наместника вел. кн. Михаила Николаевича с начала 1864 года. Суть реформы состояла в том, что принятые в империи правила составления бюджета были применены к краю, сохранившему особый бюджет, не входивший в единую государственную роспись. Все средства бюджета, как и прежде, оставались в полном распоряжении наместника. Государственный контроль, разумеется, не считал подобный вариант реформы завершенным. Решением Государственного совета государственному контролеру было поручено обсудить с наместником вопрос о дальнейшем введении сметных правил. Наместник в принципе не отрицал возможности полного применения бюджетных норм при условии, что взамен права главнокомандующего оставлять в своем распоряжении остатки от военных ассигнований (это было запрещено новыми правилами) ему будет предоставлено ежегодное пособие в размере 400 тыс. руб.

В том же, 1864 году для обсуждения возможности введения единства касс в крае была создана особая комиссия при Главном управлении наместника. Комиссия пришла к выводу, что единство кассы может быть введено в крае при условии «сохранения прав, кои по финансовой части в крае предоставлены наместнику Кавказскому выс. повелением 22 ноября 1858 г.». Это означало, что введение сметных правил заключалось главным образом в применении новых делопроизводственных правил, учреждении губернского и уездных казначейств и расходных отделений.

Основной смысл реформы касс – придание единства кассовой организации – опять исчезал в проекте применения новых правил в Закавказье. Составленный комиссией проект кассовых правил предусматривал ряд изъятий из общегосударственных норм. В частности, новые правила не должны были распространяться вовсе на суммы, находившиеся в ведении наместника: на подарки «для азиатцев и других лиц», на расходы по консульствам в Турции и Персии и на пограничные издержки, на «полезные предприятия» и устройство края, «на известное его императорскому величеству употребление», а также на накопившиеся к 1868 году остатки

.