Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Притязание народного представительства контролировать бюджет и, с другой стороны, желание имперских властей избавиться от необходимости обращения правительства к Сейму за дополнительными ассигнованиями на военные нужды привело к составлению проекта изменения бюджетной системы Великого княжества. В 1904 году статс-секретарь Великого княжества Вячеслав Константинович Плеве (занимавший одновременно пост министра внутренних дел) представил на рассмотрение императора доклад о бюджетной реформе.

Плеве считал одной из главных целей реформы лишение Сейма права вотировать средства на военные расходы. С точки зрения статс-секретаря, только правительство должно было формировать статьи росписи, касавшиеся первостепенных задач государства, так как эти статьи должны быть защищены от опасности внезапного прекращения финансирования «в случае отказа от них со стороны Сейма». Его компетенцию следовало ограничить выделением средств на социально-культурные задачи, так как «значение этих потребностей настолько ясно сознается финляндским обществом, что нельзя сомневаться в готовности представителей края принести жертвы во имя таких близких большинству населения интересов и изыскать необходимые для сего средства»

.

Еще одним недостатком бюджетной системы Финляндии, по мнению Плеве, являлось сохранившееся после реформы 1899 года внутреннее раздробление бюджета на фонды, что осложняло счетоводство, лишало роспись «должной наглядности» и затрудняло «ознакомление с действительным состоянием имеющихся в распоряжении государственной власти сумм». Первоначально Плеве предложил вовсе упразднить фондовую систему. Но это было довольно опасно: объединение могло дать повод Сейму высказывать свои суждения обо всех правительственных расходах и в конечном итоге «все расходные статьи росписи могут сделаться предметом обсуждения» народного представительства. От этой идеи пришлось отказаться. Тогда Плеве решил не только сохранить обособленность правительственных и сеймовых фондов, но даже придать этой обособленности «более определенное выражение, дабы окончательно устранить то влияние Сеймов на правительственные средства, которое обусловливалось перечислениями, производимыми из средств временных налогов в фонд милиционный». Таким образом, функциональное деление на бюджетные фонды предполагалось заменить политическим разделом на бюджеты правительства и парламента (фонды казенных средств и земских средств).

Особенно большое значение в этой связи приобретало распределение статей расходов между двумя фондами. Из правительственного фонда (казенных средств) должны были покрываться издержки: i) по пособиям, уплачиваемым Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих с империей расходах; 2) по содержанию правительственных органов управления и суда; 3) по постройке и содержанию железнодорожных путей, имеющих общее значение для России и Финляндии, а также по реорганизации финляндских железных дорог в видах установления прямого сообщения между имперской и финляндской железнодорожными сетями. Именно эти три категории расходов края, особенно пособие на общеимперские расходы и на объединение железных дорог, являлись предметом постоянных споров между Сеймом и имперским правительством. Сейм отказывался вотировать средства на эти статьи из сеймовых фондов и требовал, чтобы ассигнования на данные категории расходов были предоставлены в его компетенцию. Кроме того, правительство брало на себя расходы по обеспечению землей безземельного населения края и по содержанию высших и средних учебных заведений – главные социальные функции тоже концентрировались в руках короны.

На фонд земских средств возлагались расходы по сооружению и содержанию внутренних железных дорог и других путей сообщения, по народному образованию, по медико-санитарной части и по мерам общественного благоустройства

.

10 (23) июня 1904 года правила, предложенные Плеве, были утверждены Николаем II и представлены Сейму в качестве руководства для составления нового бюджета на 1905 год. Сейм категорически отказался исполнять изданные в порядке административного законодательства нормы, представив по этому поводу петицию на имя императора. Депутаты Сейма указали на несоответствие правил – изданных, по их словам, «по инициативе бывшего генерал-губернатора» Бобрикова – основным законам Финляндии 1772 и 1789 годов, а также Сеймовому уставу 1869 года. По действовавшему законодательству Сейм должен был выделять дополнительные средства на покрытие государственных расходов в том случае, если «ординарные доходы казны для сего недостаточны». Вопреки этим нормам правила 10 (23) июня 1904 года обязывали Сейм в любом случае предоставлять эти деньги и возобновлять установление временных налогов, а правительство могло определять, на какие предметы должны быть употреблены поступления от этих налогов

. Депутаты не возражали против упрощения фондовой системы, но такая реформа, по их мнению, не должна была умалять основных прав народного представительства.

Предложенная Плеве система распределения расходных статей между казенным и земским фондами также, по мнению Сейма, противоречила действовавшему законодательству. Депутаты утверждали, что ни пособия, выплачивавшиеся имперскому Государственному казначейству как доля участия финляндской казны в общих расходах, ни средства на строительство имеющих общее значение железнодорожных путей не могут быть ассигнованы без участия представительства. И тем более изданные в административном порядке правила не могут упразднить существующий коммуникационный фонд, необходимый для развития железнодорожного строительства. К области, регулировавшейся административным законодательством, по мнению депутатов, не относилось и объединение статного и милиционного фондов. Следовательно, действие новых правил должно быть ограничено только технической стороной бюджетного процесса и не должно распространяться на его основы. Но даже с технологической точки зрения предложенные преобразования представляли «сомнительную пользу», поскольку упраздняли установленное в 1899 году единство бюджета, разделяя единую роспись фактически на две

.

Сейм отказался использовать новые бюджетные правила и потребовал привести их в соответствие с законодательством. Николай II на этот раз пошел навстречу требованиям парламента и разрешил руководствоваться прежними нормами, но предостерег Сейм от вмешательства в распоряжение правительственными фондами. Бюджетная реформа Плеве ограничилась лишь упразднением фондов благотворительных заведений и работных домов, а также фонда сбережений Абоской губернии, формально не входивших в роспись. Разработка нового проекта бюджетных правил была поручена Сенату.

Бюджетный вопрос в 1906–1913 годах

Революция 1905 года в России и последовавшие затем реформы хотя и не привели к радикальным изменениям в статусе Великого княжества и в направлении политики имперского центра, но отчасти открыли новый этап отношений между империей и Финляндией. Дебаты вокруг проблем российского конституционализма отзывались в среде финляндских автономистов. В 1904–1906 годах лидер автономистов Лео Мехелин подготовил проект конституционных законов Финляндии, закреплявший принцип суверенитета (что не противоречило тому факту, что император являлся Великим князем Финляндским) и парламентскую форму правления. В проекте предполагалось вместо института генерал-губернаторства ввести пост министра-президента. Исполнительная власть должна была нести ответственность перед парламентом, в том числе и по вопросам бюджета. Проект оговаривал и порядок финансовых сношений между Россией и Финляндией: распределение общих издержек на внешнеполитическое представительство и оборону должно было стать предметом негоциаций

. Разумеется, какое-либо вмешательство или контроль имперских властей в области экономической политики не допускались.

Таким образом, в представлении Мехелина бюджетные права Сейма должны были быть абсолютны и сравнимы с правами парламентов в европейских конституционных монархиях. Именно к этому и стремились депутаты Сейма. В 1906 году они получили новый устав, который принципиально изменил статус и организацию народного представительства. Он предусматривал ежегодные созывы Сейма и выборы на основе всеобщего и равного избирательного права.

Еще при выработке проекта нового устава возникли разногласия относительно объема бюджетных прав Сейма. Проект, составленный Сенатом и рассмотренный депутатами Сейма в марте 1906 года, был передан на предварительное рассмотрение собравшегося в Петербурге Особого совещания под председательством Э.В. Фриша. К участию в совещании были приглашены статс-секретарь А.Ф. Лангоф, проявивший себя как сторонник умеренной политики и компромисса с финляндцами, а также представители финской стороны – сенаторы Л. Мехелин и Л.Г. Грипенберг.

В области бюджетных прав Сейма ключевое значение имела 26-я статья устава. В формулировке проекта она предписывала правительству в начале каждого созыва Сейма передавать ему предложение, «содержащее, кроме расчета средств и потребностей казны на следующий финансовый год, обзор финансовых вопросов, передаваемых на обсуждение Сейма». Особое совещание, рассматривавшее проект, обратило внимание на различные толкования, которые допускала неясность формулировки статьи. Фриш, а также члены совещания юрист Н.Д. Сергеевский (глава Кодификационного отдела Государственной канцелярии, участвовавший ранее в работе Комиссии о кодификации финляндских законов) и сенатор Н.П. Гарин заявили, что в такой формулировке проект означает расширение прав Сейма в области финансового управления и распространение парламентского контроля на весь бюджет Финляндии: в проекте исчезло ранее четко выраженное в законе разделение фондов на правительственные и сеймовые. Если в уставе 1869 года говорилось о представлении Сейму сведений о состоянии статного ведомства, то в статье 26 проекта употреблялось понятие «казна», что автоматически увеличивало сферу компетенции Сейма.

Итоговая формулировка статьи 26 несколько отличалась от первоначальной. В новой редакции отсутствовало упоминание об обзоре финансовых вопросов, представляемом Сейму. Тем не менее статья 26 не исключала возможности возникновения различных толкований – как в пользу Сейма, так и в пользу правительства

. Статья 27 почти в точности повторяла содержание статьи 27 устава 1869 года («немедленно после открытия очередного Сейма ему должно быть сообщено о состоянии статного ведомства, дабы Сейм мог удостовериться, каким образом доходы казны употреблены на пользу и благо края»

). Сохранилась и двусмысленность формулировки – по крайней мере, осталось неясным, предоставляются ли данные о состоянии казны лишь для сведения, или эту процедуру можно рассматривать в качестве инструмента парламентского контроля над бюджетом.

Еще одним спорным пунктом устава являлась 35-я статья. По проекту она предполагала создание в структуре Сейма не двух комиссий, как ранее, статной и чрезвычайных налогов, а одной, бюджетной, что также вызывало подозрения в притязаниях парламента на контроль над бюджетом в целом. Это положение статьи проекта осталось без изменений, и впредь бюджетная работа Сейма сосредоточивалась в одной комиссии. Статья 61 проекта подчиняла сеймовому законодательству регулирование постоянных налогов, что не принадлежало ранее к компетенции парламента.

Эти и другие стилистические и смысловые нововведения, на первый взгляд безобидные и незначительные, казались весьма опасными. Сергеевский был убежден, что они ставили под угрозу финансовые прерогативы монарха

. Подозрения Сергеевского относительно стремления финляндцев расширить права Сейма подкреплялись тем, что ему стало известно о неком первоначальном проекте устава, составленном «особым комитетом» (видимо, сеймовым) и не сообщенного русским членам совещания. В этом проекте, по словам Сергеевского, прямо говорилось о том, что «наступило время такой реформы, которая предоставила бы Сейму право рассматривать и, по крайней мере в окончательных суммах, одобрять (утверждать) все казенные расходы, даже и те, которые могут быть покрываемы ординарными статными средствами»

.

В целом внесенные в Сеймовый устав нововведения, сохраняя некоторую двусмысленность законодательных норм о бюджете, действительно давали основания для использования Сеймом своих бюджетных полномочий. Но главное, введенная уставом практика ежегодного созыва представительного учреждения превратила эпизодические столкновения между правительством и Сеймом по поводу бюджетных полномочий в перманентный конфликт.

Созывавшийся с 1907 года ежегодно, Сейм каждый раз при внесении правительством росписи рассматривал во всех подробностях расчет доходных и расходных статей бюджета и вносил в него изменения. Традиционное и ставшее формальным требование закона об ассигновании «недостающих» средств было истолковано буквально. Если ранее сеймовый фонд временных налогов принимался в виде отдельной росписи, составленной независимо от баланса статного фонда, то теперь Сейм взял за правило вносить в бюджет только действительно не достающую на государственные расходы сумму. Таким образом, статный фонд лишился ранее остававшейся в распоряжении правительства суммы «остатков», то есть превышения доходов над расходами. Сейм же, напротив, имел возможность накапливать не израсходованные из собственных фондов средства. С точки зрения правительства, такая практика грубо нарушала финансовые прерогативы монарха.

«Посягательства» Сейма дали повод Николаю II напомнить депутатам о том, что вотированные ими временные налоги должны быть взимаемы и расходованы, как и прежде, без смешения их со средствами статного, милиционного и других правительственных фондов. «Вновь подтверждаю Сейму, что право распоряжения этими фондами принадлежит исключительно Мне», – гласила резолюция императора на отзыве Сейма 1907 года о предложении доставлять средства на те потребности, для покрытия которых ординарные статные доходы являлись недостаточными

.

Отзыв Сейма 1907 года – первого Сейма, созванного по новому законодательству – закладывал весьма опасные для правительства традиции рассмотрения бюджета. Анализируя расходные статьи статного фонда, бюджетная комиссия Сейма предложила, в частности, пересмотреть штаты статс-секретариата и канцелярии генерал-губернатора; сократить расходы на содержание губернаторов и чинов губернской администрации, проведя реформы децентрализации; урезать расходы полиции; упразднить Главное управление по делам печати в Финляндии и т. д. Комиссия признала незаконность включения в роспись расходов Финляндии пособия на военные нужды, внесенного в Государственное казначейство империи без согласия Сейма. В своем отзыве бюджетная комиссия коснулась даже таких статей бюджета, как ассигнования на украшенные бриллиантами перстни и табакерки, высочайше жалуемые за служебные отличия. По мнению комиссии, награды эти были не «целесообразными, а, напротив, ввиду случайного своего характера – часто несправедливыми»

. Таким образом, бюджетный контроль в том виде, как его представлял себе Сейм, служил средством воздействия на все области политики. Но имперское правительство иначе видело роль народного представительства в Великом княжестве.

Раздражение императора было вызвано не только попытками Сейма контролировать правительственный бюджет, но также и тем, что в своем отзыве Сейм внес предложения о предоставлении ему права избирать ревизоров казны для «проверки финансового управления». Кроме того, для имперского правительства было прискорбно видеть, что эти попытки Сейма не вызвали отпора со стороны финляндского Сената, который принял к рассмотрению и отзыв на предложение об ассигновании средств, и предложения об организации ревизионного ведомства.

Несмотря на требование императора не вмешиваться в область правительственного бюджета, следующий Сейм, созванный в 1908 году, вновь рассмотрел весь бюджет целиком, внеся в него изменения. Планируя расходы по сеймовым фондам, депутаты выделили из фонда временных налогов на расходы по народному образованию только ту сумму, которой недоставало после зачета остатков статного фонда. Это позволило Сейму «сэкономить»

3 543 500 марок, затратив вместо 8 820 500 лишь 5 277 000 марок. На это решение Сейма последовало требование Николая II возместить сумму остатков статного фонда в размере 3118 500 марок из фонда временных налогов, но это требование не было рассмотрено из-за роспуска Сейма. Однако и очередной Сейм 1909 года отказался перечислить эти средства обратно в статный фонд, объяснив при этом, что Сейм считает себя обязанным вотировать из своих средств на культурные потребности края лишь ту сумму, которой в статном фонде недостает на покрытие казенных расходов. Между тем бюджет 1909 года предполагал наличие в статном фонде остатков на сумму 6 млн. марок

, и продолжение практики Сейма в том же направлении грозило лишить правительство этих остатков.

9 (22) декабря 1910 года генерал-губернатор Франц Александрович Зейн предложил поручить Сенату выработать новое обращение к Сейму, в котором потребовать возврата 3 118 500 марок в статный фонд. Очевидно, в этом случае важны были не деньги, а принцип. Зейн полагал, что «политические обстоятельства настоящего времени не дают никакого повода простить этот долг и таким образом проявить особое монаршее благоволение в отношении Сейма, который сам занял совершенно непримиримую позицию», что «напротив того, необходим твердый со стороны правительства отпор Сейму в его незаконных посягательствах на бюджетные права монарха»

.

Предложение Зейна было передано на рассмотрение Совета министров, но не получило его одобрения. Совет министров вполне справедливо решил, что новое требование о возврате суммы, как и предыдущие требования, останется неудовлетворенным. Это лишь даст повод для «неуместной» критики «с точки зрения предвзятых финансовых теорий, настойчиво проводимых Сеймом в практику финляндского бюджетного дела»

. Решением Совета министров было поручено финляндскому генерал-губернатору и Сенату пересмотреть утвержденные 10 (23) июня 1904 года по проекту Плеве правила о составлении росписей Великого княжества Финляндского с тем, чтобы установить в порядке административного законодательства (то есть без участия Сейма) новые принципы «твердого разграничения правительственных и сеймовых фондов»

.

Сенат представил свой проект правил составления росписи в декабре 1911 года. Проектом предлагалось, во-первых, объединить статный и милиционный фонды, сохранив дробную структуру сеймовых фондов, во-вторых, ежегодно устанавливать распределение разных статей расходов между правительственным и сеймовым фондами, закрепляя за первым обеспечение статей, необходимых «для существования государства», и поручая Сейму финансирование «культурно-просветительских нужд»

. Такая гибкая структура бюджета позволяла ориентироваться на приоритетные области финансирования

. Вместе с тем распределение статей не должно было стать предметом переговоров с депутатами. Наоборот, в этом случае можно было бы обойтись без Сейма, утверждая новую бюджетную структуру в административном порядке.

Проект Сената не поддержал Зейн. По его мнению, отказ от постоянного, основанного на законе, разграничения правительственных и сеймовых фондов создавал предпосылки для сохранения существовавшей конфликтной ситуации

. Альтернативный проект бюджетных правил Зейна предусматривал, напротив, жесткую структуру бюджета, разделявшую как доходы, так и расходы между правительством и Сеймом. Проект Зейна фактически восстанавливал фондовую систему, существовавшую до 1899 года. Жесткое раздробление бюджета на две части должно было, по мнению генерал-губернатора, лишить сторонников расширения сеймовых прерогатив теоретического основания в виде концепции единства бюджета и прекратить таким образом «возникшие на почве этого мнимого единства домогательства»

.

Оба проекта были отправлены с комментариями статс-секретаря Лангофа в Совет министров. Лангоф отдавал предпочтение сенатскому варианту, так как предложенная Зейном жесткая система, не допускавшая никаких изменений в фондовой структуре, могла функционировать лишь в случае превышения доходов над расходами. Недостаток же средств в правительственных фондах при полном обособлении их от сеймовых средств мог поставить правительство в очень тяжелое положение. Следовало иметь в виду это обстоятельство, так как главный доход финляндской казны составляли таможенные пошлины, находившиеся в полной зависимости «от общего благосостояния края и спокойного течения его жизни». Таким образом, разделив в законе бюджет и ограничив использование сеймовых средств только отнесенными на их счет расходами, правительство «само лишит себя права в случае недостаточности ординарных доходов казны для урегулирования правительственного бюджета требовать от Сейма необходимых для сего дополнительных средств»

.

Проекты бюджетных правил, составленные Сенатом и генерал-губернатором, и записка статс-секретаря были направлены на оценку главному специалисту по финляндскому финансовому праву Э.Н. Берендтсу. Его заключение сводилось к тому, что идеального решения вопроса о распределении бюджетных прав нет. Единственный способ гарантировать финансирование тех статей бюджета, в которых было заинтересовано имперское казначейство, – это указание на обязательное отнесение на счет казенного фонда всех расходов, обусловленных исполнением обязанностей Финляндии в отношении империи, а также расходов по содержанию административных и судебных учреждений края. Остальные же расходы – на социально-культурные задачи – можно было не разграничивать между казенным и сеймовым фондами. Эти расходы могли быть покрыты из средств казенного фонда, а если эти средства оказались бы недостаточными, то каждому Сейму должно быть предложено выделить деньги на покрытие дефицита.

Таким образом, роспись вновь делилась на две части. Берендтс предложил назвать их: фонд ординарных доходов и расходов и фонд временных доходов и расходов (вместо предложенных Плеве в 1904 году фондов казенных и земских средств, так как все средства бюджета должны считаться казенными). В таком виде «эта скромная реформа могла бы содействовать некоторому смягчению бюджетных конфликтов и, во всяком случае, не привела бы к тому острому столкновению, которого неминуемо придется ждать, если будет решено настоять на полном проведении правил 1904 года». Вместе с тем Берендтс предупреждал, что правительство не может рассчитывать на полное исчезновение почвы для развития конфликта, так как «обязательное отнесение платежей Финляндии в пользу Государственного казначейства на средства ординарного бюджета будет объявлено финляндцами вопиющим нарушением всех прав Сейма и нарушением автономии Финляндии, и убедить их в неправильности этого взгляда нет никакой возможности», и «с этим приходится мириться, ибо выхода из этого конфликта правовых воззрений пока не предвидится»