Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

, затем у самого Александра II – официального разрешения сохранить поступавшие с этих территорий доходы в ведении местной администрации. В частности, он рассчитывал на остатках доходов, собранных в Зарявшанском округе, сэкономить сумму для изысканий по строительству железной дороги и на другие мероприятия

. Впрочем, это был, очевидно, лишь формальный повод.

Конфликт Кауфмана с центральными финансовыми ведомствами и лично с «ябедным Контролем» и «упрямым Рейтерном»

был весьма обычным явлением. Финансы Туркестана стали предметом, вокруг которого постоянно возникали интриги и взаимные обвинения. Так, предшественник Кауфмана военный губернатор Туркестанской области генерал Михаил Григорьевич Черняев был обвинен оренбургским губернатором Н.А. Крыжановским в бесконтрольном расходовании казенных средств. Год спустя после своей отставки Черняев сам обратился с письмом к министру финансов с критикой созданной Кауфманом экономически неэффективной системы управления

. После отставки Кауфмана в 1882 году Черняев во второй раз оказался на посту главы туркестанской администрации. Очевидно, Черняев сам на этот раз намеревался воспользоваться установленными «режимом Кауфмана» широкими полномочиями финансового управления, которые были зафиксированы в Проекте Положения 1867 года, не утвержденном и не согласованном с министрами финансов, юстиции и другими главами ведомств.

Черняев в 1883 году издал распоряжение об уменьшении размера оброчной подати и земского сбора. Это распоряжение не осталось без внимания Азиатской части Главного штаба, указавшей на неопределенность прав генерал-губернатора, в частности в области финансов. По мнению полковника Азиатской части Иванова, автора докладной записки по этому вопросу, чрезвычайные права по внутреннему управлению были предоставлены лично Кауфману вследствие особых обстоятельств военного времени, отсутствия средств коммуникаций и прочих условий. Но с той поры, когда был составлен Проект Положения и определены особые полномочия генерал-губернатора Кауфмана, многое изменилось: закончены военные действия, появились почта и телеграф, созданы местные органы министерств и ведомств, в том числе казенные палаты и казначейства, установлены общие нормы финансового управления в империи, все сборы с населения Туркестана включены в государственную роспись. Следовательно, не было оснований самостоятельно изменять сумму государственных податей края

.

Утвержденное три года спустя в 1886 году новое Положение об управлении Туркестанским краем окончательно распространило на край общеимперские нормы кассового управления, росписи и финансового контроля. Это, впрочем, не положило конец «ненормальным отношениям» органов Министерства финансов в Туркестане с местной администрацией

.

В главе 1 был определен подход к изучению бюджетных отношений – как проекции властных отношений между центром и регионами. Проанализированные примеры действительно свидетельствуют о том, что бюджетные связи как нельзя лучше отражали природу связей властных. При автономном бюджете устанавливались почти равноправные (в области финансов) отношения между империей и окраиной, между ними были возможны и должны были осуществляться расчеты и договоры. Идея автономии, воплощенная в начале XIX столетия в политическом устройстве Царства Польского и Великого княжества Финляндского, казалось, была совместима с имперским порядком. Существовали даже планы федерализации империи. Хорошо известная исследователям «Государственная уставная грамота Российской империи», составленная в 1819 году по указанию Александра I, предполагала дать сеймам автономных наместнических областей права в определении налогов и сборов и в составлении областных бюджетов (в этом контексте вполне логичны были обещания императора даровать бюджетные права польскому и финляндскому сеймам). «Главный» бюджет должен был составляться на основе территориальных росписей, рассматриваться общегосударственным сеймом и утверждаться императором. Поворот во внутренней политике, отказ от либеральных идей федерализма и конституционализма охладил стремления к развитию финансовой автономии окраин.

Отсутствие автономии переводило дискурс в иную плоскость. Казна, как и территория завоеванной окраины, становилась собственностью империи. Позиция собственника просматривается в поведении как правительства, так и наместников или генерал-губернаторов. От последних правительство требовало эффективного управления доверенным хозяйством. Но вследствие удаленности окраин (Закавказья, Туркестана), влияния местных традиций управления (или ориенталистских представлений о том, какой должна быть власть на Востоке) местные администраторы вскоре тоже входили в роль хозяев-собственников. Правительство, прежде всего Министерство финансов, периодическими ревизиями и посредством централизации управления ресурсами пыталось препятствовать «приватизации» ресурсов окраин и восстановить иерархию связей. Споры и «торги» о хозяйственных полномочиях нередко приводили к конфликтам между местной администрацией и центральным финансовым ведомством.

Объединение бюджетов окраин рассматривалось Министерством финансов как нормальный и соответствующий имперскому порядку принцип, не подлежавший сомнению и не требовавший доказательств. К слову, мне ни разу не встретились какие-либо общие рассуждения министров финансов или других чиновников ведомства или же правительства о том, как должна строиться и работать бюджетная система в территориальном измерении. Как показывает предшествующее изложение, выбор модели определялся в большинстве случаев ad hoc, а не на основании какого-то четкого представления о том, как все должно быть. Общим было лишь мнение, что лучше все объединить – если можно, то есть если это не противоречит законам и не стоит слишком дорого.

Этого отчасти удалось добиться к концу 1860-х годов. На большей части территории империи, за исключением Финляндии и отчасти Закавказья, были введены общие правила составления смет, казначейского управления и финансовой отчетности. Описанные выше эпизоды – финансовые реформы в Польше, Закавказье, Туркестане – представляли собой лишь наиболее важные этапы финансовой централизации. На самом деле она затрагивала и другие национальные и территориальные образования: например, в 1865 году Государственный совет принял решение о причислении доходов Внутренней Киргизской Орды к общей массе государственных доходов. Государственное казначейство экспроприировало и хранившийся в Государственном банке так называемый «хозяйственный капитал» в размере 400 тыс. руб., сформировавшийся из остатков доходов за предыдущие годы

.

Реформы финансовой централизации стали побочным продуктом двух процессов: рационализации финансового управления (кассового устройства, ревизии и т. д.) и централизации политической. Нельзя сказать, что политический мотив был преобладающим, в частности для Министерства финансов. В стремлении к централизации, по крайней мере в первой половине XIX века, мы не видим проявления националистических или русификаторских тенденций (польский случай – исключение; и надо учитывать, что лишение Польши автономии, в том числе экономической, представляло собой не проявление национализма, а наказание за нелояльность). Министерство финансов верило, что централизация будет способствовать экономии средств казны и повышению эффективности управления.

Затем ситуация изменилась. Развитие националистических концепций и начало политики русификации в 1880-1890-х годах способствовало политизации проблемы бюджетного единства. Тезис о необходимости поставить экономику окраин под контроль центра и заставить окраины работать на империю стал общим местом в националистической литературе. Пример Польши, лишенной финансовой автономии, служил моделью для русификаторов Финляндии. Ликвидация бюджета рассматривалась прежде всего как политический акт, а не как технологическая институциональная реформа. Тезис о «единой и неделимой России» не допускал самостоятельности экономической жизни областей.

Была ли централизаторская политика эффективной с точки зрения поставленных правительством целей – политической интеграции, экономического развития и выравнивания региональной асимметрии? Централизация финансового управления, во-первых, лишала оперативности деятельность местных администраций и снижала их возможности реализовывать свои инициативы. В стремлении окраинных губернаторов и наместников к большей свободе распоряжения ресурсами просматривается не только желание «приватизировать» богатства края и хозяйничать там в своих интересах. Помимо описанных выше эпизодов негоциаций и раздела полномочий, которого добивались администраторы Закавказья и Туркестана, можно привести еще ряд примеров. В частности, А.В. Ремнев описывает попытки генерал-губернатора Приамурья Н.А. Корфа добиться самостоятельности в расходовании полученных в крае средств для реализации программы регионального развития. Эти попытки натолкнулись на сопротивление, прежде всего министра финансов И.А. Вышнеградского

. В данном случае, как и в некоторых других, резонно предположить, что деконцентрация финансовых полномочий в условиях удаленности края была вполне оправданной. В конце концов, правительство могло бы и закрыть глаза на то, что губернаторы выступали в роли хозяев, если это было экономически целесообразно. Но, как уже говорилось, это не вписывалось в административно-политическую доктрину имперского строительства.

Таким образом, избранная правительством к концу XIX века модель централизации не соответствовала задаче сглаживания региональной асимметрии и не способствовала развитию областей. Но едва ли не более важным было то, что современникам казалось, что она категорически противопоказана экономике государства многонационального. «[Финансовая централизация, которая характеризует каждое не-демократическое государство, особенно остро чувствуется и сознается эксплуатируемыми областями в государстве, состоящем из многочисленных наций (nation-alitaten staat). Каждая этнографическая область стремится к большей или меньшей эквивалентности между государственными доходами от нее и расходами в ней и рассматривает перевес доходов над расходами как невознаградимый ущерб местным интересам, как эксплуатацию местного населения. Вполне естественно, что эти областные антагонизмы этнографических территорий вырастают в антагонизмы национальные», – писал украинский публицист Микола Гордиенко

. С точки зрения современной ему экономической науки финансовая децентрализация являлась единственно приемлемой моделью для государств, где «провинции… разнятся между собой по благосостоянию, образованности, нравам и прочему». На это высказывание авторитетного в то время немецкого теоретика К. Рау ссылался Н.П. Яснопольский

. Того же мнения придерживались и борцы за национальную автономию. Независимость бюджета и право самостоятельно определять налоги и расходы составляли важную статью в списке требований польских и украинских автономистов. За сохранение этих привилегий боролась Финляндия.

Итогом политики финансовой централизации по отношению к национальным окраинам стало не сглаживание, а усугубление противоречий. Поэтому споры о бюджете к концу столетия оказались столь вовлечены в националистический дискурс, важное место в котором занял тезис об эксплуатации центра окраинами и о так называемом «бремени империи», о чем речь пойдет в следующей части книги.

II

«Бремя империи»: имперский бюджет и участие окраин в финансировании общегосударственных расходов

7

Проблема «цены империи» в историографии

Империя – сложное и многомерное историческое явление, дающее богатый материал для применения самых разных исследовательских методов. В ряду традиционных и не совсем традиционных подходов предложение рассмотреть империю как хозяйство с точки зрения управления ее финансами звучит довольно обыденно. И все же попыток свести баланс доходов и расходов империй было не так уж много

.

Конечно, анализ имперской бухгалтерии – неблагодарное для историка дело. Расчеты имперских затрат и прибылей являются серьезной проблемой из-за трудоемкости и труднодоступности источников. Поэтому в большинстве случаев такого рода исследования ограничиваются либо территориальными рамками, либо отдельными периодами. Но и такие подсчеты иногда выявляют новые и важные детали во взаимоотношениях империй и колоний или окраин

.

Первая попытка подвести почти полный баланс финансов империи была предпринята Лэнсом Дэвисом и Робертом Хаттенбэком в монографии «Маммона и строительство империи: политическая экономия британского империализма» (1988)

. Монография и статьи Дэвиса и Хаттэнбэка – один из немногих примеров сотрудничества и соавторства экономиста и историка. Авторы попытались подсчитать прибыль, которую получала метрополия от инвестиций в колонии, а также расходы на оборону, администрацию, другие формы поддержки колоний. Один из важнейших выводов состоит в том, что прибыль от колоний, не превышавшая уровень прибыли от внутренних инвестиций, поступала в руки лишь узкого круга инвесторов, в то время как налогоплательщики вынуждены были покрывать содержание колониальных владений.

Работы Дэвиса и Хаттенбэка получили более десятка откликов и рецензий в 1980-х – начале 1990-х годов. Большинство из них были отрицательными в оценке выводов и расчетов авторов, хотя все рецензенты подчеркнули смелость и трудолюбие Дэвиса и Хаттенбэка, проделавших огромную работу по анализу экономической составляющей британской колониальной политики. Наиболее парадоксальная ситуация сложилась вокруг приведенных в книге данных о военных расходах Великобритании.

Важнейший вывод авторов о том, что Великобритания переплачивала за оборону из-за обладания колониями, был поставлен под сомнение из-за выбора Дэвисом и Хаттенбэком методов подсчетов и источников данных. Дело в том, что их расчеты противоречат результатам подсчетов военных расходов, собранных в недавно созданной базе данных Correlates of War (проект Мичиганского университета

). Эти данные показывают, что в среднем оборона не так уж и дорого обходилась Великобритании по сравнению с Германией, Францией и Россией.

Большие сомнения у критиков Дэвиса и Хаттенбэка вызвала релевантность сравнения уровней налогообложения в европейских странах: сведение разных форм налогообложения к одному знаменателю не отражало реального распределения бремени. Разные формы «обременения» населения – не только в виде налогов, но и в различных формах несения воинской повинности – также ставили под вопрос результат подсчетов Дэвиса и Хаттенбэка. По мнению Джона М. Гобсона, наиболее корректным является анализ соотношения расходов на оборону к сумме ВВП, и по этому показателю Британия во второй половине XIX века платила за оборону не больше Франции и Германии и существенно меньше России

.

Парадоксально, но даже Пол Кеннеди – автор известной концепции, объясняющей закат мировых держав их «надрывом» на военных расходах

– подверг сомнению выводы Дэвиса и Хаттенбэка (тем самым ставя под вопрос свою же теорию)

.

Но главная причина критики авторов «Маммоны» состояла даже не в сомнительной точности данных, а в корректности выводов. Критики в один голос утверждали, что невозможно судить о невыгодности империи как предприятия только по бухгалтерским данным: приобретения и потери империи имели не только и не столько материальное выражение. Именно нематериальные выгоды, которые в принципе не поддаются исчислению, объясняют привлекательность политики колониализма

.

Вывод Дэвиса и Хаттенбэка об обремененности Британии военными расходами поддержал только Патрик О’Брайан

– пожалуй, единственный из историков, не усомнившийся в потерявшем, по мнению многих коллег, актуальность либеральном тезисе о невыгодности империализма. В своих исследованиях О’Брайан прямо говорит об «имперском факторе экономического заката Британии» до 1914 года

.

Критики Дэвиса и Хаттенбэка колебались в идеологической и концептуальной атрибуции авторов: их упрекали как в старомодном либерализме, так и в экономическом детерминизме марксистского толка. Идеологизированность объекта исследования – главная причина бесконечных дебатов о «цене» империализма.

Империализм: экономическая система или политическая модель?

Действительно, дебаты о выгодах и потерях центра и периферии в многонациональных государствах и империях зачастую отражают не столько научные, сколько идеологические и теоретические разногласия. Иными словами, историография как бывших метрополий, так и бывших колоний или регионов-периферий активно включена в дискуссии вокруг проблемы колониальности или неколониальности политики империй.

Проблемные области дискуссий можно определить примерно следующим образом. Первая связана с доминированием этического, или оценочного, подхода к анализу имперской политики. В последнее время употребление терминов «империя» и «национализм»

становится более нейтральным, избавляясь от негативных эмоциональных оттенков. Впрочем, маятник качнулся в противоположную сторону, и мы можем наблюдать появление исследований, описывающих колониальный порядок в розовом свете