Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

О широких возможностях использования экономико-математического анализа для исследования имперского развития свидетельствует тот факт, что экономисты довольно смело берутся за применение своих методов для оценки на первый взгляд не поддающихся такого рода анализу социальных явлений, например национализма

.

Специфика политической и экономической организации империй отпугивает исследователей. Так, существует традиция изучения формирования и распада государственных союзов. Одна из наиболее плодотворных идей – использование теории интеграции фирм для анализа политического объединения наций. Но, по словам авторов обзора современных исследований в этой области, имперские образования – как основанные на принуждении, а не на демократическом выборе – до сих пор не являлись объектом такого анализа. Фактор принуждения и наличие военного конфликта переносят исследование в иные плоскости (dimensions), которые «до сих пор находятся за пределами традиционного экономического анализа (mainstream economics)»

. Жаль!

Конечно, применение клиометрического подхода и методов экономического анализа в исследовании империй имеет существенные ограничения. Во-первых, неопределенность в расчетах сопровождает почти все попытки подвести итог имперской бухгалтерии. Трудоемкость работы и недоступность источников, а также несовершенство статистики иногда делают невозможным сведение баланса. Опыт Дэвиса и Хаттэнбэка, а также их оппонентов, как и дискуссии вокруг проблем выигрышей и потерь центра и периферии в имперских системах, убеждают в том, что точное количественное определение «цены империи» вряд ли возможно. По словам А. Дж. Хопкинса, эта задача не по силам даже «титанам с хорошо тренированными ассистентами»

(намек на то, что в работе Дэвиса и Хаттенбэка принимали участие 38 исследователей).

Анализ статистических данных, кроме того, должен сопровождаться изучением дискурса проблемы имперских издержек, исследованием эволюции институтов финансового управления и взаимосвязей в финансовой системе империи и, наконец, политических аспектов проблемы «цены империи». Игнорирование политического и социального контекстов может привести авторов экономико-математических исследований прошлого империй к неправдоподобным выводам.

В настоящей работе я сознательно избегаю ответа на вопрос: сколько заплатила Россия за обладание окраинами и за проведение активной имперской политики. Описанные выше дискуссии о «цене империи» показывают, что главная проблема анализа состоит в необходимости учитывать одновременно целый ряд показателей: такого рода исследования требуют огромных усилий. К примеру, по данным Государственного контроля (которыми я в основном и пользуюсь) можно установить сумму доходов, поступавших с окраин, и даже структуру расходов (сколько было потрачено на армию, строительство и содержание железных дорог и школ и т. д.). Но подсчет «возврата» со стороны колоний представляет значительно больше трудностей, и вряд ли можно точно сказать, оправданно ли было с экономической точки зрения приобретение тех или иных территорий, тем более что к началу Первой мировой войны Россия только приступила к экономическому освоению ряда своих окраин, например Туркестана и Дальнего Востока, и неизвестно, каков был бы эффект от инвестиций в эти территории.

Еще один пример – известный спор о справедливости распределения военных расходов. В XIX веке весьма распространено было мнение, что население окраин, прежде всего западных, обогащается за счет концентрации воинских формирований вдоль границ империи: интендантские расходы, составлявшие больше половины бюджета, большей частью шли на приобретение необходимого для армии довольствия на местах. Солдаты и офицеры тратили свое жалованье в местах расквартирования войск, стимулируя тем самым развитие торговли. Допустим, сумма полученной населением прибыли от присутствия войск поддается исчислению, хотя и с очень большой погрешностью. Но как подсчитать убытки, понесенные населением от постойной повинности? Исследователю не остается ничего иного, как предположить, что убытки от постоя компенсировались прибылью от торговли и поставок для армии

. Таких случаев вынужденных «компромиссов» в расчетах довольно много.

Но, пожалуй, наибольшие трудности представляет оценка нематериального компонента имперских приобретений – геополитического лидерства, культурного и религиозного доминирования, решения внутренних политических проблем с помощью активной внешней политики, наконец, легитимизации власти императора. Очевидно, довольно велики были и нематериальные издержки империи: в конечном итоге неспособность управлять обширным имперским пространством способствовала разрушению внутренней структуры власти. Если смотреть с точки зрения периферии, то и в этом случае нематериальные плюсы и минусы очевидны. «Цивилизаторская миссия», которую брали на себя государство и общество метрополии, действительно несла образование, технологии, социальные реформы и т. д. С другой стороны, позитивность культурной миссии подвергалась сомнению: региональные элиты периферий претендовали на автономию культурного и социального развития и сопротивлялись цивилизаторскому «диктату» – «русификации», «германизации» и т. д.

Вернемся к материальной стороне «цены империи»: сложность подсчетов не означает нецелесообразность их проведения в принципе. Расчеты необходимы и интересны. Но, как уже было сказано в предисловии, данное исследование фокусируется на анализе институциональной организации взаимоотношений центра и периферии, а также дискурсивной среды, в которой эти отношения институционализировались. Важно не только то, сколько действительно тратило Государственное казначейство на той или иной окраине и сколько оно получало, но не менее интересно и важно проследить, какие схемы и механизмы создавались для вовлечения окраин в общегосударственную бюджетную систему. Важно понять, как представляли себе стороны – центр и периферия – сложившийся баланс затрат и прибылей. Анализ дискурса «цены империи» необходим хотя бы потому, что представления об убыточности или прибыльности имперских отношений для центра и периферии определяли и стратегию действия обеих сторон. Об этом – об идеях и технологиях – и пойдет речь во второй части монографии.

8

Механизмы и формы участия колоний и регионов в общегосударственных расходах империи

Система квот и компенсаций

Американский исследователь Дональд К. Гордон начал свою монографию «Участие доминионов в имперской обороне, 1870–1914» словами: «Британская колониальная политика в девятнадцатом веке во многом определялась желанием освободить Великобританию от бремени империи»

. Эта же формулировка может быть применена по отношению к другим имперским правительствам. С конца XVIII столетия убеждение в том, что колонии слишком дорого обходятся метрополии, было широко распространено не только в обществе, но и в правительственных кругах государств, обладавших колониями.

Казначейства колониальных держав действительно были поставлены перед необходимостью покрывать многочисленные издержки в заморских территориях: на функционирование правительственных служб, на обеспечение связи и транспортного сообщения, на строительство. Со временем структура расходов империй в колониях изменялась: появлялись новые нужды и виды участия в колониальных финансах. Но во все времена и во всех случаях львиную долю имперских затрат составляли расходы на оборону колоний.

Чтобы компенсировать хотя бы частично непомерные расходы, имперский центр вводил различные схемы участия колоний в финансировании «общих» затрат. Французское правительство законом 1841 года обязало колонии покрывать все местные правительственные издержки, в том числе военные. В 1854 году модель участия изменилась: колонии были обязаны выплачивать так называемый контингент (contingent) – взнос в бюджет метрополии, в качестве компенсации за выделявшиеся из центрального бюджета средства на администрацию, оборону, юстицию, институты культа, строительство и другие публичные работы. Но, по мнению Ф. Жоржа, система контингента давала значительно меньше гарантий участия колоний в общегосударственных расходах, чем система прямого покрытия правительственных издержек на местах, установленная в 1841 году

. Контингент выплачивался лишь в тех случаях, когда доходы колонии превышали ее местные нужды, то есть получение этих компенсаций зависело от финансового положения колониальной администрации и от ее усмотрения.

На практике размер контингента был несравним с издержками казны в колониях, а в годы финансовых кризисов вообще был почти равен нулю

. Из всех колоний только Кохинхина принимала участие в общих расходах, Гвинея и Кот д’Ивуар покрывали полностью собственные издержки, а остальные колонии жили на дотации. Чтобы переломить эту парадоксальную ситуацию, в 1893 году правительство установило принцип обязательного участия колоний в государственных расходах, создав специальную статью в бюджете. В данном случае речь шла только о декларации, о принципе: сумма взноса всех колоний была ничтожна. В общем итоге за 63 года (1850–1913) колониальные расходы Франции составили в среднем 9,2 % расходов казны. При этом 67,7 % колониальных расходов составляли расходы на оборону

.

В начале 1860-х годов к проблеме расходов империи обратился и британский парламент. То, что Британия дорого платила за колониальные владения, не было ни для кого секретом. Первые сомнения в экономической целесообразности обладания заморскими территориями появились еще в середине XVIII столетия. С публикацией сочинения Адама Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» эти сомнения стали общепринятыми среди британских экономистов

. По словам Карла Поланьи, «фритредеры и протекционисты, либералы и рьяные тори разделяли общее убеждение в том, что колонии представляют собой сомнительное приобретение, которое в будущем непременно превратится в политическую и финансовую обузу»

. Регулярно появлялись предложения отделаться от дорогостоящей роскоши владения колониями или, по крайней мере, преобразовать колониальную систему.

В начале 1860-х годов военные расходы британского Казначейства достигли 4 млн. фунтов стерлингов, а взнос колоний составлял 40 тысяч. Эта очевидная несоразмерность заставила парламент заняться поиском модели более справедливого распределения военного бремени. Созданный в 1859 году под председательством Артура Милля комитет по военным расходам колоний пришел к выводу, что самоуправляющиеся колонии должны сами обеспечивать внутреннюю безопасность, а Британия будет платить за расходы, направленные на «имперские цели»

.

С 1869 года колонии, имевшие самоуправление, были вынуждены покрывать внутренние издержки, в том числе военные. Британские гарнизоны должны были быть выведены. Между тем внешние оборонные расходы по-прежнему покрывались за счет казны, и колонии должны были постфактум оплачивать свой взнос. В случае начала военных действий деньги, как правило, предоставляло Казначейство. Затем оно предъявляло колониям счет, оформлявшийся в виде долга. Но Казначейству редко удавалось получить эти деньги. Парламенты самоуправляющихся колоний отказывались участвовать в финансировании общеимперских военных расходов, и колониям чаще всего удавалось избежать издержек на расходы в случае войны. Так, англо-бурская война обошлась казначейству в 217166 000 фунтов стерлингов. В 1908 году Казначейство потребовало от Кейптауна возмещения в сумме 182 978 124 фунтов стерлингов, но оно, как обычно, оказалось бессильным и в итоге отступило

. По словам Л. Дэвиса и Р. Хаттэнбэка, «Великобритания казалась беспомощным гигантом в тех случаях, когда она сталкивалась с самоуверенными и часто аррогантными отпрысками», какими представали самоуправляющиеся колонии

.

В принципе при отсутствии в колонии представительных институтов Казначейству было легче изымать необходимые суммы на оборону. В начале XX века Колониальное управление определило квоту для участия в имперских расходах в виде процентной доли внутреннего дохода – от 5 до 19 %. Это правило, впрочем, распространялось лишь на 5 из 60 колониальных субъектов. Королевские колонии в большинстве своем не могли эффективно поддерживать финансы британской армии, так как сами нуждались в помощи: Индия представляла собой редкое исключение, полностью покрывая свои военные расходы и принося прибыль в бюджет метрополии. В результате, по мнению Дэвиса и Хаттенбэка, Британия в отличие от других европейских стран содержала две военные и морские системы: одну для своей обороны и другую – для обороны империи

.

Проблемы окупаемости колониальной политики были хорошо знакомы не только Британии и Франции: ими были озабочены почти все правительства колониальных держав второй половины XIX – начала XX столетия. Так, Германия за 1894–1913 годы выплатила колониям более 1 млрд. марок

, что создавало удобный повод для критики правительства со стороны оппозиции. Ни одна из японских колоний также не могла покрыть местных расходов. То же самое можно было сказать о колониях Бельгии и Голландии.

Россия не была исключением. Отчетливое сопоставление геополитических целей с экономическими появилось, вероятно, не ранее начала XIX века. Конечно, территориальная экспансия, продвижение границ империи должны были и ранее поставить перед правительством задачу изыскания новых средств не только на военные издержки. Собственно говоря, с начала XVIII века вся система финансового управления была перестроена с целью удовлетворения военных нужд. Влияние западноевропейских идей меркантилизма, приобретаемый опыт рационального управления государственным хозяйством – это заставляло задумываться о цене имперских амбиций. Однако до 1780-х годов правительство не располагало основанной на строгой периодичности четкой бюджетной системой. Это во многом затрудняло корректную оценку «стоимости» имперских завоеваний. Но предположу, что даже если бы расчеты и прогнозы экономических потерь и приобретений в результате завоеваний были известны, вряд ли они существенно повлияли бы на цели имперской политики. Геополитические цели имели абсолютный приоритет, а вклад в государственный бюджет доходов новоприобретенных земель имел мизерное значение.

С начала XIX столетия, когда территория империи почти постоянно росла, вопрос о финансах стал далеко не праздным. Согласно расчетам, Россия в среднем больше, чем другие европейские державы, тратила на оборону

. В 1805 году Государственное казначейство выделило на содержание армии и флота 33 млн. руб. серебром, в 1857 году сумма военных расходов достигла около 100 млн. руб., в 1892 году она была равна уже 455 млн. руб. В среднем ассигнования на армию и флот в XIX веке составляли 35 % бюджета

. Рост военных расходов на создание империи являлся одним из важнейших стимулов для проведения финансовых реформ. Кроме того, Россия вынуждена была прибегать к займам на внешнем рынке для финансирования военных расходов

. Поэтому вопрос о снижении военных издержек и, по крайней мере, их «справедливом» распределении между регионами беспокоил российские власти не меньше, чем британскую колониальную администрацию и парламент.

Россия заключила, пожалуй, одну из самых знаменитых «колониальных сделок», продав в 1867 году Аляску за 7,2 млн. долларов. Финансовые мотивы продажи были далеко не последними: по мнению посланника России в США Э.А. Стекля, при продаже Аляски за 5 млн. долларов (или 6,5 млн. руб.) Россия имела бы 300 тысяч годового дохода. «Я сомневаюсь, – писал Стекль, чтобы русские колонии в настоящее время или когда-либо в будущем принесли нам доход, равный этой сумме»

. В выгодности операции был уверен и министр финансов М.Х. Рейтерн: Русско-Американская компания оказалась финансово несостоятельной и не приносила ни политических, ни денежных дивидендов.

Такие же возможности продажи или обмена колониями рассматривались и другими странами. Португалия наряду с немногочисленными относительно прибыльными колониями (пример – Ангола) располагала и такими, которые являлись, скорее, «монументом былой славы», нежели источником дохода. Целесообразность сохранения этих территорий была сомнительна, и правительство обсуждало возможность их продажи или обмена с целью объединить наиболее выгодные части империи в экваториальной Африке

. Впрочем, колониальные владения Португалии не были интересны другим державам: в числе колониальных приобретений Британии, Франции, Германии и Италии были свои «дыры», куда уходили деньги налогоплательщиков метрополий. Поэтому все без исключения правительства колониальных империй были заняты поиском институциональных моделей взаимоотношений с колониями, которые позволили бы снизить «цену империи».

Решение вопроса о форме участия колоний в имперских расходах зависело прежде всего от модели бюджетно-финансовых отношений. В тех колониальных империях, где бюджеты колоний и метрополии были разделены, имперское казначейство чаще всего претендовало на выплату определенного «взноса» или «квоты» в общую казну или требовало покрытия местных издержек. Такая же возможность существовала и в государственных союзах, основанных на компромиссе относительно разделения общих затрат. Соглашение о квотах между Австрией и Венгрией периодически пересматривалось, и совместное участие в расходах империи представляло собой один из столпов политической системы дуализма

. Земли Германской империи также выделяли определенный взнос на общие расходы в имперскую казну. Разница между этими двумя моделями заключалась в том, что в случае колониальных империй установление квот составляло прерогативу имперского министерства

, а в Австро-Венгрии и Германии – представителей частей империи.

Вследствие существования раздельных бюджетов модель «квот» использовалась, как мы увидим, в Российской империи по отношению к Царству Польскому (до финансового объединения) и Финляндии: эти окраины в разное время обязаны были платить взносы в имперскую казну на обеспечение обороны.

Налогообложение регионов. Империи в поисках «справедливой» модели распределения

Намного сложнее представлялось решение вопроса о распределении общего бремени между частями многонациональной империи или государства с единым бюджетом, как в случаях союза Ирландии и Великобритании после 1816 года или в отношениях между Польшей и Россией после падения польской финансовой автономии в 1866 году. В таких ситуациях вопрос о распределении бремени общих расходов переходил в сферу налогообложения, так как никакие контрибуции, квоты и «пособия» в рамках единого бюджета не были возможны. Российская империя, перешедшая к концу XIX столетия почти полностью к системе единого централизованного бюджета, должна была использовать многообразные механизмы регулирования налогообложения, чтобы территории с различными экономическими укладами и уровнем развития в равной мере участвовали в имперских расходах.