Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Новым пунктом предложенной III Думе программы податной реформы в польских губерниях стало преобразование системы налогообложения в городах польских губерний. По сравнению с системой поземельного и подымного обложения крестьян и землевладельцев польских губерний и даже по сравнению с налогообложением городов внутренних губерний империи налоговая система городов Польши имела значительные преимущества. Реформа городского налогообложения в Привислянском крае в 1902 году установила принцип соответствия нормы обложения доходности имущества. 3 июня 1902 года Государственный совет постановил отменить в городах польских губерний городскую подымную подать и контингенс ливерунковый и утвердил новое положение о налоге с городских недвижимых имуществ

. Основанием обложения городских недвижимых имуществ должна была служить их доходность, для определения которой предполагалось через каждые пять лет проводить общую перепись. Чистая доходность определялась путем вычета из валового дохода со строения всех расходов по содержанию, охране, ремонту имущества и по извлечению из него дохода. Для определения размеров вычетов – на расходы по эксплуатации здания или на недобор в доходе вследствие простоя помещения – все имущества были разделены на разряды, которые соответствовали их доходности и материалу, из которого были построены здания.

Налог с городских недвижимых имуществ взимался в размере 10 % от чистой доходности имуществ. Общее управление сбором налога было поручено местной казенной палате и созданному при ней губернскому по налогу с городской недвижимости присутствию. Присутствие определяло оклад налога на основании заявлений, подававшихся владельцами объектов недвижимости, в которых указывались сведения о строениях, помещениях в них, о наемной плате и т. д.

Находившиеся в пределах городских земель в губерниях Привислянского края участки сельскохозяйственного пользования (пашни, луга, пастбища) на основании утвержденного в тот же день положения облагались поземельным налогом. Параметры его взимания определялись по правилам, установленным для дворского поземельного налога.

С момента введения новой системы налогообложения городских недвижимых имуществ (1 января 1904 года) сумма налоговых поступлений в Государственное казначейство значительно выросла. В 1903 году поступления в казну по этому налогу составляли 3 276 416 руб., а после введения нового налога достигли в 1904 году 4 965 000 руб., в 1905 году – 5 048 000 руб., в 1906 году – 5108 514 руб. В то же время вся сумма городских налогов, поступавших с городов Европейской России, Закавказья и Туркестана, равнялась 12 957 000 руб.

Непропорциональность размера поступлений по отношению к территории налогообложения объяснялась тем, что во внутренних губерниях России государственный налог с недвижимости составлял 2,5 % от совокупного дохода от недвижимости, а в Польше – 10 %. С другой стороны, польские города не имели самоуправления, и соответствующие функции городского управления осуществлялись за счет казны.

Скорее всего, вопрос о пересмотре системы налогообложения в польских городах не был бы поднят в Думе, если бы в это время не планировалось осуществить аналогичную реформу во внутренних губерниях России. Реформа 1902 года в Польше являлась своего рода экспериментом, на основании результатов которого Министерство финансов подготовило соответствующее преобразование для остальных губерний империи. Польский эксперимент выявил целый ряд недостатков, среди которых наиболее существенными были высокий размер обложения и обременительный порядок определения размера налога с фабрик, заводов, театров, бань и других промышленных заведений. С этих объектов налог взимался не в процентном отношении к доходу, а в размере 10 % с пяти процентов ценности имуществ, включая оборудование. Такой порядок оказался особенно обременителен для заводов, которые должны были уплачивать весьма существенные суммы налога (за счет высокой стоимости заводской техники) даже в периоды падения производства или доходности. Кроме того, законом не были предусмотрены для владельцев зданий льготы в случае бедствий, за исключением разрушения строения

.

В проекте закона о налоге с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках империи, внесенном Министерством финансов на рассмотрение Государственной думы, были устранены основные недостатки действовавшего в польских губерниях закона 1902 года. Прежде всего, налог был определен в 6 % с чистой доходности. Было изменено несправедливое обложение фабрик, заводов, театров, бань и других заведений. По проекту с таких объектов недвижимости предполагалось взимать 6 % с пяти процентов ценности имущества, не включая, однако, в оценку стоимости машин и всего имущества, находящегося внутри помещений. Наконец, увеличивались льготы владельцам зданий, пострадавших от пожаров и стихийных бедствий.

Грабский считал, что было бы совершенно несправедливо, распространив на губернии империи действие нового, усовершенствованного закона, сохранить для Польши старое, страдавшее существенными недостатками, положение. Очевидно, под давлением Польского коло на одном из последних заседаний финансовой комиссии, посвященных обсуждению внесенного Министерством финансов проекта, было внесено изменение: в названии и в первых статьях проекта говорилось о распространении действия закона на губернии Царства Польского. Именно в таком виде новый проект «Положения о налоге с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках империи и с городских недвижимых имуществ в губерниях Царства Польского» был внесен на обсуждение депутатов во время второй сессии работы Думы.

Может показаться, что проблема распространения на польские губернии действия новой редакции закона второстепенна. Но в контексте обострившихся дискуссий по национальным вопросам, и в частности польскому, обсуждение реформ налогообложения в Польше послужило для участников дебатов поводом порассуждать в целом о сложившихся финансовых отношениях между центром и окраинами и о возможности выравнивания уровня налогообложения регионов империи.

Принцип единства норм обложения в империи был использован финансовой комиссией Думы как главный аргумент в пользу распространения норм проектируемого закона на Польшу и понижения тем самым налога с недвижимости. Комиссия сослалась на заявление Государственного совета, высказавшегося еще в 1902 году за «единообразие» обложения всех местностей как «залог действительного единства отдельных частей империи»

. Кроме того, установление налога с недвижимости (по закону 1902 года) увеличило сумму этого сбора на 40 %. Поскольку в городах Польши предстояло введение самоуправления, налоговое бремя населения польских губерний должно было увеличиться еще и за счет местных налогов

.

Представитель Министерства финансов в думской комиссии Н.Н. Покровский заявил на это, что «исправное поступление» в казну нового налога с городских имуществ свидетельствовало о том, что эти сборы вполне соответствовали «платежным силам населения». Надо отметить, что налогообложение городского населения Польши не случайно привлекало такой интерес: города – центры промышленности, торговли и финансовой жизни – считались средоточием финансового капитала и вызывали особенную зависть. Поэтому министерство и пыталось представить новый налог необременительным, в противоположность тому, что утверждали члены финансовой комиссии. Проектировавшаяся для основной территории империи 6 %-ная ставка налога составляла 0,3 % оценочной стоимости облагаемых имуществ. Земские сборы с тех же объектов недвижимости в большей части городов империи составляли в среднем 0,19 %, городской оценочный сбор – 0,36 %. Следовательно, все обложение достигало 0,85 %. В польских губерниях, правда, государственный налог составлял 0,5 %, но местные сборы – только 0,24 %, а всего – 0,74 %. В некоторых городах – Варшаве, Лодзи и Сосновицах – благодаря существованию особого оценочного сбора доля обложения достигала 1,04 %. Но ведь и среди городов внутренних губерний было много таких, которые уплачивали не меньшие суммы.

С точки зрения Министерства финансов понижение нормы налогообложения в польских городах могло бы быть оправдано только в случае крайней обременительности этих платежей. Снижение же существующих, посильных для плательщиков налогов исключительно ради достижения формальной уравнительности допустимо только при избытках государственных доходов над расходами. «Такая роскошь для нас пока непозволительна, а сложенную сумму, в данном случае до 2 000 000 р., придется, очевидно, переложить на другие, более обремененные в настоящее время местности империи», – заявил Покровский.

Доказывая неприемлемость уравнения налоговых ставок в Польше и империи, представитель министерства сослался на весьма распространенный в правой публицистике тезис о привилегированном положении польских губерний в имперской финансовой системе. Он напомнил о том, что российская казна затратила весьма значительные средства на развитие в Привислянском крае железных дорог не только стратегического, но и экономического значения. Так как города в особенности должны были воспользоваться выгодами железнодорожных сообщений, то разница в процентной ставке обложения, с его точки зрения, была совершенно оправданна. Наконец, население польских городов получало значительные выгоды от расквартирования в них российской армии: не случайно ходатайства о понижении окладов налога участились в эпоху эвакуации воинских частей во время последней войны, когда многие домовладельцы остались без обычных квартирантов

.

В поисках компромисса между двумя крайними позициями относительно налога в городах Польши комиссия предложила установить единую для всего государства ставку – 6,5 % вместо 6 %. Учитывая сумму приблизительно вычисленной доходности имуществ, налог в 6,5 % приносил бы в казну как раз те 24 млн. руб., которые планировалось получить по новому законодательству.

Дискуссия о распространении или нераспространении единого налога на всю империю, включая Польшу, продолжилась с ноября 1909 года в ходе думских чтений. С точки зрения политических предпочтений думских фракций в связи с обсуждением этого вопроса возникла довольно странная, если не сказать парадоксальная, ситуация. Сторонники «единой и неделимой России» – правые и националисты – выступали против введения единого налогообложения в империи. Напротив, депутаты Польского коло, традиционно выступавшие за создание особых условий организации управления в польских губерниях, добивались распространения на Польшу действия общеимперских норм

.

Один из противников принятия законопроекта в редакции комиссии – выступавший от фракции правых депутат И.П. Созонович заявил, что применение этого принципа в России антигосударственно и несправедливо: «Окраина, в особенности поставленная в такие прекрасные условия, в каких стоит Царство Польское, не может быть без ущерба государству и без обиды для коренного населения государства приравнена в смысле налога ко всем остальным местам России»

. Предостерегая против уравнения налоговых условий в Польше и империи, правые напомнили Думе о знаменитой борьбе Москвы с Лодзи, временно прерванной лишь революцией 1905 года, и предрекли дальнейшее наступление на российскую экономику со стороны польской экономики в случае отсутствия преград для развития последней

.

Ссылаясь на труды П.Х. Шванебаха, Поленова и Яснопольского, Созонович пытался доказать привилегированность положения Польши – «избалованного ребенка в составе империи». Этот тезис опроверг выступивший в прениях В. Жуковский, еще в 1907 году опубликовавший солидное сочинение, доказывавшее обратное – переобремененность Польши государственными налогами. Один из инициаторов уравнения налогообложения – Грабский к началу чтений в Думе подготовил издание «Данных о географическом распределении государственных доходов и расходов», где был представлен анализ материалов Государственного контроля и государственной росписи на 1908 год – с целью доказать отнюдь не благоприятное положение польских губерний в финансовой системе империи. Брошюра Грабского была роздана депутатам Думы и должна была послужить дополнительным аргументом в пользу выравнивания налогообложения.

Первое чтение законопроекта закончилось направлением его на дополнительное обсуждение двух комиссий – финансовой и по городским делам. Среди ряда поправок к законопроекту, рассмотренных комиссиями, была и поправка, внесенная правыми и касавшаяся изменения названия проекта: исключение Царства Польского из состава территорий, на которые закон распространялся. Комиссии отклонили эту поправку, но при постатейном обсуждении проекта представитель правых Созонович вновь внес ее на рассмотрение Думы. Товарищ министра финансов Покровский поддержал это предложение, и поправка была принята большинством голосов: юг против 99.

Возможно, голосование по поправке закончилось бы другим результатом: незадолго до этого в Таврическом дворце, где заседала палата, сломался звонок, и многих депутатов не было в зале. Это, разумеется, послужило поводом для протестов. Лидер кадетской партии П.Н. Милюков, не присутствовавший на голосовании по этой причине, потребовал пересмотреть его результаты. Но, согласно регламенту Думы, председатель, сделавший заявление об окончании голосования, не имел права заявить о несостоятельности итогов голосования.

Некорректность итогов голосования, решившего вопрос о применении закона к польским губерниям, позволила вернуться к обсуждению этого вопроса при третьем чтении, несмотря на то что на этом этапе никакие поправки уже не рассматривались. Для того чтобы обеспечить прохождение закона, докладчик финансовой комиссии Г.Г. Лерхе предложил ограничиться обсуждением лишь самого принципа применения закона к Польше и не рассматривать процентные ставки налога. Поскольку ставка налога была указана не в самом положении, а в законе о введении положения в действие, в дальнейшем можно было бы, не пересматривая положение целиком, изменить размер налогообложения. Комиссия предполагала, что размер налога в польских городах будет понижен с 10 до 6 % после того, как в Польше будет введено городское самоуправление. Название законопроекта должно было быть изменено: положение распространялось на все города и местечки империи и Царства Польского, за исключением посадов Царства. В отличие от российских посадов польские представляли собой преимущественно негородские поселения, и в них сохранялось подымное обложение.

Министерство финансов в принципе не возражало против распространения «технической части… проектируемого положения на губернии Царства Польского, но при непременном условии сохранения там 10 % обложения». В поддержку этого решения высказались и октябристы.

Правые же не удовлетворились даже таким компромиссным решением и продолжали отстаивать принцип особого налогообложения окраин. Депутат Березовский мотивировал это решение тем, что «Привислянский край, равно как Туркестан, Сибирь, Кавказ, есть не что иное, как колония России», и в качестве колоний окраины должны давать метрополии «возможность… богатеть, развиваться и вообще развивать свое благосостояние, а такая колония, которая служит к оскудению метрополии, да она не только не нужна, она прямо вредна»

. В России, по мнению Березовского, отношения метрополии и колонии строились так: «у нас центр не только не пользуется ничем от окраин, а, напротив, он оскудевает, он беднеет, а окраины наживаются, окраины богатеют». Сославшись на не раз цитированного в ходе прений Яснопольского, депутат напомнил, как «бедная и некультурная» Польша была «облагодетельствована» Россией: «там, можно сказать, все вымощено русским золотом»

.

Серьезным ударом по позиции правых в вопросе о единстве налогообложения империи и Польши стало выступление докладчика финансовой комиссии Лерхе. Он напомнил выступления правых при обсуждении предложения комиссии о повышении налогов на окраинах – в Туркестане, на Кавказе и в Сибири. На одном из заседании (12 февраля 1908 года) депутат от правых Балаклеев произнес речь, в которой доказывал, «что нормы обложения во всей России должны быть одинаковы, как бы местные условия ни были различны, как бы по местам оценки ни были произведены неправильно, но нормы должны быть одни». Призыв правых к уравнению налоговых ставок противоречил их позиции в отношении польского налога с недвижимости

.

Дискуссия о распространении на Польшу законодательства о налоге с недвижимых имуществ в городах закончилась принятием компромиссного решения, предложенного комиссией. Большинство депутатов (166 против 121) проголосовало за поправку комиссии к 1-й статье проекта и формулу перехода к обсуждению 2-й статьи, содержавшую пожелание пересмотра налогообложения в посадах губерний Царства Польского

. Проект был утвержден императором 6 июня 1910 года. Таким образом, существенные недостатки действовавшего законодательства были исправлены, и в Польше были введены основные правила и принципы взимания налога с недвижимости в городах (с некоторыми изменениями, в частности, обусловленными отсутствием органов самоуправления), но ставка обложения по-прежнему на 4 % превышала общеимперскую

.

В 1912 году представители Польского коло предприняли еще одну попытку вернуть Думу к обсуждению вопроса об уравнении налогообложения в польских губерниях и империи. Поскольку налогообложение в городах благодаря принятию закона 1910 года о налоге с недвижимых имуществ было почти приравнено к общегосударственному, а нормы промыслового обложения и косвенных налогов в России и Польше также были приблизительно одинаковы, то основные отличия заключались в системе поземельных налогов. По данным 1912 года, из общего размера поземельных податей в империи (13 364 392 руб.) 8 409121 руб. приходилось на польские губернии.

Законодательное предложение, внесенное за подписью 32-х депутатов, строилось на тех же аргументах, что и записки Грабского, обсуждавшиеся еще II Думой. По мнению депутатов, размер поземельных налогов, рассчитанный на основе средней нормы обложения земли во внутренних губерниях, не должен был превышать 2 093 050 руб. Принимая во внимание, что основная поземельная подать с крестьянских и владельческих земель, а также подымная дворская и крестьянская подать были предназначены на нужды выкупной операции, депутаты предложили ограничить размер поземельных налогов добавочной поземельной податью и отменить вовсе подымные платежи

. Именно такое решение вопроса вполне соответствовало стремлению правительства к унификации финансовых систем России и Польши и могло устранить неравенство обложения в империи и на окраине, не имевшее, с точки зрения депутатов, ни политического, ни экономического оправдания.

На этот раз инициатива депутатов провалилась: никакого законопроекта, касающегося реформы налогообложения, на рассмотрение Думы не поступило. Несмотря на попытки унифицировать налогообложение, не совсем соответствовавшие автономистским стремлениям Польского коло, окраина сохранила свою особую систему поземельных и подымных налогов с сельскохозяйственных земель и негородского недвижимого имущества.

Конечно, пристальное внимание политических партий и думских фракций к вопросам о налогах в польских губерниях было обусловлено как экономическим, так и политическим значением этих вопросов. С экономической точки зрения изменение налоговых норм в Польше очень существенно сказалось бы на размере поступлений в российский бюджет. В отличие от имперского бюджета, основными источниками которого являлись питейные сборы и доходы государственных железных дорог, для Польши главными доходными статьями являлись таможенные доходы и прямые налоги (в среднем за 1892–1913 годы они составляли около 20 % поступавших в имперский бюджет поземельных налогов и налога с недвижимости, притом что общая доля доходов с Польши, согласно росписи, составляла 7,2 %

). Кроме того, интенсивное развитие экономики Польши, которым были так обеспокоены российские предприниматели и защитники национальной экономики, зависело помимо железнодорожных тарифов и таможенных ставок и от налогового бремени. С политической точки зрения создание приоритетных (или даже равных) условий для экономического развития «колонии» по сравнению с «метрополией» для правых было абсолютно неприемлемым. «Привилегированность» окраин и вызванная якобы этим стагнация экономического роста внутренних областей стали одними из «больных» вопросов в политических дискуссиях правых и националистических фракций и Польского коло.

С началом военных действий в 1914 году в польской печати стало появляться заметно больше публикаций, касающихся «баланса» Польши в российском бюджете. Эдуард Страсбургер, Юзеф Гиштор

и другие авторы доказывали на материалах росписей и отчетов Государственного контроля уже общепринятое положение о доходности Польши для русского бюджета. Авторы изданных в 1916–1919 годах брошюр и статей откровенно мотивировали свой интерес к этим проблемам перспективами воссоздания единой Польши

.

Хенрик Тенненбаум и Юзеф Кернбаум в 1916 году опубликовали в журнале «Польская мысль» серию статей о доле польских земель в доходах бюджетов государств, участвовавших в разделах Речи Посполитой. Опираясь на данные российской росписи на 1912 год, Тенненбаум высчитал, что на одного жителя Царства Польского приходилось 23 руб. дохода. Бюджеты Литвы, Подолья, Волыни и Украины (эти земли, по идее автора, тоже должны были в дальнейшем войти в состав восстановленной Речи Посполитой) были менее доходны: на одного человека приходилось 18 руб. 16 коп. дохода. По расчетам Кернбаума, доходы Галиции составляли 14 % доходной части бюджета Австрии, при этом на жителя выпадало по 62,93 кроны. Польские земли Германской империи (Познань и западная Пруссия) приносили i/б общих доходов государства, а на каждого жителя приходилось 114,23 марки. В новом польском государстве с населением около 24 млн. человек совокупный доход должен был составить 566 900 000 руб. Проектируя расходы будущего государства, авторы включили в состав расходных статей те, которые соответствовали будущему государственно-правовому устройству Польши: на организацию народного представительства, административного суда и других институтов, не существовавших в российской Польше. Кроме того, новый бюджет предусматривал увеличение расходов на культурные цели и так называемых производительных расходов. В целом на каждого жителя приходилось 23 руб. 62 коп. расходов. Будущее правительство польской республики, несомненно, должно было найти новые средства для пополнения бюджета, предназначенного для удовлетворения нужд возрожденной Польши

.

Конечно, во всех этих публикациях присутствовал мотив обвинения России в эксплуатации финансовых ресурсов края и препятствовании экономическому развитию Польши. Помимо податного переобременения в упрек российскому правительству ставилась таможенная политика и железнодорожные тарифы. По словам М. Левы, в этих вопросах российское правительство руководствовалось прежде всего интересами и нуждами промышленности внутренних губерний и не принимало во внимание интересы Польши

. В этих обвинениях была изрядная доля преувеличения, но в одном авторы были правы: в финансовом и экономическом отношении Польша в глазах российских политиков по-прежнему являлась особой территорией, не связанной общими интересами с Россией.