Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

10

Российская армия и бюджет Финляндии

Несмотря на заявление Александра I на Сейме 1809 года о том, что доходы Финляндии будут обращены только на нужды края, правительство империи изначально претендовало на отчисления из финляндской казны в Государственное казначейство. Как писал неизвестный автор, «обстоятельства были сильнее великодушных намерений»: «vis major финансовых стеснений не допустила проведения начала обособленности местных финляндских финансов»

. Указом 20 июля 1810 года генерал-губернатору Фабиану Штейнгейлю было предписано перевести остаток доходной части бюджета Великого княжества в размере 1726 000 руб. ассигнациями в Государственное казначейство в качестве вознаграждения за расходы по содержанию русских войск в Финляндии. Эти расходы составляли весьма солидную сумму: за три года (1808–1810) они равнялись 20 млн. руб. ассигнациями. Назначенная компенсация – I 726 000 руб. – была включена в роспись доходов и расходов на 1811 год, но так и не поступила в Государственное казначейство, так как сумма была израсходована на другие потребности

.

В 1819 году военный министр А.А. Аракчеев вновь обратился к финляндскому генерал-губернатору Штейнгейлю с предложением выделить из бюджета Великого княжества 180 тыс. руб. ассигнациями в качестве ежегодного пособия для содержания расположенных в Финляндии российских войск, но Штейнгейль сослался на отсутствие свободных средств и в выплате отказал

.

Министр финансов империи Е.Ф. Канкрин 9 июня 1823 года обратился к императору Александру I с кратким всеподданнейшим докладом. Канкрин указывал на то, что «Великое княжество Финляндское в прежнее время давало Швеции весьма значительный доход», а «ныне вовсе не содействует к общим издержкам для поддержания колосса империи Вашего императорского величества»

. Очевидно, Канкрин пытался добиться привлечения Финляндии к военным расходам империи. Однако постоянная доля участия Великого княжества в военных расходах (аналогично военным платежам Царства Польского) в течение первой половины XIX века не была установлена, хотя иногда Финляндия отпускала средства на некоторые общеимперские мероприятия

.

Тем не менее идея о льготном положении Финляндии не переставала беспокоить умы защитников национальных интересов России. В 1866 году (вскоре после проведения монетной реформы в Великом княжестве) в «Голосе» появился ряд статей, в которых анализировались финансовые отношения Финляндии и России. Система этих отношений, по мнению публициста, «невольно вызывала вопрос»: «что такое, наконец, Финляндия – провинция Российской империи или особое государство, живущее совершенно отдельной от Русского государства жизнью и имеющее право преследовать свои, финляндские государственные интересы вне общих интересов Русского государства?»

В газете говорилось, что «некоторые из финляндцев заблуждаются относительно прав Финляндии по отношению к Русскому государству». «Они должны бы помнить, что Финляндия есть не что иное, как провинция, завоеванная русским оружием, и присоединенная к России вовсе не на праве личного соединения в лице государя на основании каких-либо европейских трактатов: она составляет нераздельную часть, принадлежность России, вне всякого международного права… Понятно, что Россия жертвовала своими деньгами и кровью своего народа, завоевывая Финляндию, не для исключительного благополучия некоторых финляндцев, а в интересах Русского государства, и Финляндия, раз соединенная неразрывно с Россией, должна нести все последствия от такого соединения, разделяя участь государства, в состав которого она входит, то есть, пользуясь всеми выгодами от такого соединения, терпеть и все невзгоды, выпадающие по временам на долю России». Ссылаясь на данные о военных расходах Финляндии и России, автор статьи пришел к ставшему весьма распространенным впоследствии заключению: «Финляндия, извлекающая несомненные выгоды из того, что она составляет провинцию сильной, первоклассной державы, не только не вносит ничего, не жертвует ни одним рублем на поддержание этого могущества, но еще пользуется частью бюджета Русского государства, употребляющего деньги на русские войска, которые охраняют спокойствие внутри страны и ограждают ее от вторжения неприятеля».

Вывод статьи состоял в следующем: экономическая автономия Финляндии противоречит интересам империи. Финляндия может сохранить данные ей «политические права», возможность пользоваться «своими уголовными и гражданскими законами», но при этом в экономическом отношении княжество и империя должны составлять единое целое. С точки зрения автора статьи, именно экономическая интеграция должна создавать основу связей между империей и краем: «одного политического соединения недостаточно… для блага самого финляндского народа необходимо тесное соединение экономических и финансовых интересов княжества с интересами всего Русского государства»

.

Укрепление бюджетной автономии Финляндии вызывало недоумение сторонников экономического объединения империи, потому что хронологически оно совпало, во-первых, с финансовыми реформами в Царстве Польском, положившими конец бюджетной самостоятельности Польши, а во-вторых, с общей реформой финансового управления в России.

Необходимость сохранения бюджетной автономии Великого княжества мотивировалась тем, что именно такая организация финансовых отношений между империей и Финляндией соответствует данному ей Александром I государственно-правовому статусу. Так, в частности, объяснял смысл российско-финляндских экономических взаимоотношений чиновник статс-секрета-риата Великого княжества Финляндского В.А. Чередеев, ответивший письмом на цитированную выше статью из «Голоса». По его мнению, сравнительно малое участие Финляндии в имперских расходах объяснялось тем, что страна была присоединена к России не с целью доставления материальных средств для поддержки могущества империи, а лишь с политической нравственной целью. При «относительно недостаточном народонаселении и постоянно скудном плодородии земли» она, естественно, «никогда не могла и не может доставлять могущественной России значительных материальных средств к поддержанию ее могущества; хотя торговля ее с Россией и постройка в Финляндии судов для русского флота некоторым образом освобождает ее от нарекания не приносить вовсе пользы Русскому Государству». Но в то же время, указывал Чередеев, Финляндия не обременяет российский бюджет, так как в случае нехватки финансовых средств, например вследствие неурожаев, она сама «изыскивает средства помощи», «заключает займы на основании тщательно и успешно поддерживаемого ею за границей кредита, производя финансовые соображения и денежные обороты, как говорится, на свой страх, сама уплачивает проценты и погашает свои обязательства ограниченными способами края, не отягощая государственной казны, как естественно тяготит на способах империи всякий неурожай, в российских губерниях происходящий»

.

Мнение Чередеева весьма репрезентативно для позиции правительства по отношению к Финляндии в 1860-1870-х годах: на фоне Польши Финляндия выглядела весьма благополучной и лояльной окраиной, чем и заслуживала такие поощрения, как разрешение на созыв Сейма, на введение собственной валюты, переход на золотой стандарт и т. д.

С 1880-х годов позиция правительства в «финляндском вопросе» меняется. И это изменение немедленно сказалось на оценке места окраины в финансовой системе империи и на отношении к участию Финляндии в общеимперских, прежде всего военных, расходах.

Военные пособия или воинская повинность?

Российские военные формирования представляли собой почти единственную вооруженную силу на территории Финляндии

. В 1810 году была упразднена существовавшая ранее шведская система комплектования войск, при которой несколько крестьянских хозяйств обеспечивали содержание одного пехотинца. Формально финские войска, организованные традиционно по поселенной системе, продолжали существовать, но воинская повинность в виде поставки новобранцев с военнообязанных поземельных участков была заменена уплатой вакантной подати. Эти средства наряду с другими податями и сборами пополняли милиционный фонд, из которого производились расходы на содержание вербованных войск и другие военные потребности.

Такая организация сохранялась по 1854 год, когда в связи с началом Крымской войны в Финляндии были сформированы войсковые соединения общей численностью 10 тыс. человек. В 1867 году поселенные войска были вновь распущены из-за неурожая и голода, а также бюджетного дефицита. Первоначально предполагалось, что их место займут вербованные войска, но этого не произошло. Весь воинский контингент Финляндии был представлен одним вербованным батальоном и финским флотским экипажем

.

Военная реформа 1874 года в России стала причиной пересмотра традиционной поселенной организации финских войск. Новый Устав 1878 года ввел в Финляндии всеобщую воинскую повинность. Окраина получила свои национальные войска, комплектовавшиеся из местных уроженцев и подчиненные генерал-губернатору Великого княжества

. Особое значение реформы состояло в том, что вопросы военного законодательства были отнесены к категории основных законов и не подлежали изменению без решения Сейма.

С введением воинской повинности встал вопрос о новых источниках финансовых средств для содержания армии. Согласно Уставу 1878 года, издержки по содержанию армии должны были покрываться из средств милиционного фонда, а недостающие средства – предоставляться из средств сеймового фонда временных налогов. Из милиционного фонда могла быть получена только треть военных расходов, остальная сумма ассигновывалась Сеймом. Но так как общая численность армии была невелика (создание обособленных войск скорее имело политическое, а не военное значение), то и расходы казны на военные нужды были существенно меньше в пропорциональном отношении, чем аналогичные расходы империи.

Согласно произведенным в 1898 году расчетам Военного министерства, в 1894–1898 годах военные расходы составляли в империи 27,2 % всего бюджета, тогда как в Финляндии они насчитывали 16 %; на душу населения в империи приходилось 2 руб. 83 коп. военных расходов, а в Финляндии – 1 руб. 35 коп. Если же учитывать экономическое влияние призыва части населения в армию, то Финляндия также находилась в существенно более благоприятном отношении, нежели Россия. В 1894–1898 годах на действительной службе в империи состояло 1,6 % общей численности населения, а в Финляндии – 0,5 %. При этом ежегодно в армию империи призывалось 36 % молодых людей, достигших призывного возраста, а в Финляндии – 9,6 %. В случае войны коренное население империи должно было выставлять 5 % общего числа мужчин, а Финляндия – 1,5 %

.

Существование обособленной финляндской армии вызывало раздражение в среде российских политиков, не сочувствовавших автономии Великого княжества. Реорганизация финляндских войск на основе объединения с имперской армией являлась одним их центральных пунктов программы инкорпорации Финляндии в империю. Помимо чисто политического подтекста, в рассуждениях о необходимости объединения армий проявлялась финансовая заинтересованность. Относительно низкая цена, которую платила Финляндия за государственную оборону, вызывала зависть в России.

С 1891 года в Военном министерстве и Главном штабе началась работа по подготовке военной реформы в Финляндии. Военный министр П.С. Ванновский сформулировал главный принцип проекта таким образом: Финляндия должна быть лишена самостоятельности в решении военных вопросов, финские войска должны быть введены в систему имперской армии и подчинены военному управлению империи, а за местным правительством должна сохраниться лишь функция финансирования военных расходов

.

К концу 1898 года две комиссии при Главном штабе под руководством генерала В.Д. Дандевиля подготовили проекты законов о реорганизации финляндской армии. Одна из них, действовавшая при участии представителей Министерства финансов и правительства Великого княжества, разработала законопроект «об уравнении военно-финансовой тягости в Финляндии с таковой же в Империи». Законопроект был передан на рассмотрение созванного 19 января 1899 года чрезвычайного Сейма.

Способ уравнения «военно-финансовой тягости», выбранный комиссией, был очень прост. Разница приходящихся на душу населения ежегодных военных расходов в империи и Великом княжестве (1 руб. 48 коп.) умножалась на численность населения Финляндии (2 556 690 человек). Таким образом, Финляндии предстояло ежегодно выплачивать в Государственное казначейство так называемое пособие в размере 3 783 901 руб., или 10 091 664 марки. Сумма военных расходов Великого княжества автоматически увеличивалась на 20 %. Чтобы такое увеличение не нанесло серьезного удара по финансам окраины, комиссия предложила доводить размер пособия до обозначенной суммы постепенно, в течение 9 лет. В дальнейшем сумма должна была быть пересмотрена ввиду роста численности населения и военных расходов

.

Представленные Сейму проекты военной реформы, в том числе уравнения финансовых затрат империи и Финляндии, как и следовало ожидать, не получили одобрения Сейма 1899 года. Сеймовый проект военной реформы предполагал увеличение численности финляндской армии до 12 тыс. человек, что потребовало бы от Финляндии ежегодных затрат казны в сумме около 14 млн. марок в год (вместо 9 млн., тратившихся на эти цели ранее).

Благодаря противодействию министра финансов С.Ю. Витте проект Военного министерства не был одобрен имперским Государственным советом. Витте не только не разделял саму идею жесткой политики централизации и унификации в Финляндии и ликвидации финляндских войск, но и считал необоснованными обвинения в том, что Финляндия «живет за счет России». «Обделенный природой и разоренный войнами край сам развил свое и духовное, и материальное благосостояние. Без субсидий и гарантий со стороны русского Государственного казначейства страна покрылась сетью грунтовых и железных дорог, развила промышленность и торговый флот, поставила народное образование так высоко, что на всем пространстве княжества нет почти безграмотных»

, – писал Витте. Финляндия не приносила прямого убытка казне, хотя и не принимала прямого участия в расходах. По сравнению с другими окраинами, например Закавказьем и Туркестаном, она, несомненно, являлась «рентабельной» окраиной

.

Несмотря на поддержку позиции Витте большинством Государственного совета, военному министру А.Н. Куропаткину и генерал-губернатору Н.И. Бобрикову удалось добиться утверждения проекта императором. Новый Устав о воинской повинности был издан 29 июня 1901 года в соответствии с установленным манифестом 3 февраля 1899 года порядком принятия общеимперского законодательства без участия Сейма. Законом упразднялась большая часть финляндских войск, устанавливались новые принципы призыва и прохождения службы призывниками из Финляндии в русских воинских соединениях.

Вследствие сокращения местных войск военные расходы финляндского бюджета уменьшились, и в то же время увеличились расходы Государственного казначейства. По расчетам Военного министерства, представленным Государственному совету, в качестве компенсации за ликвидированную армию Финляндия должна была выплачивать пособие в размере 7165 265 марок 73 пенни (2868 975 руб.).

В 1902,1903 и 1904 годах из средств финляндской казны на счет имперского казначейства было перечислено 14 230 000 марок на военные нужды. Но принятый в обход Сейма закон о воинской повинности так и не был реализован: военные наборы срывались, общество открыто выражало свое возмущение незаконностью лишения Финляндии собственной армии.

31 декабря 1904 года Сейм обратился к императору с петицией о восстановлении в крае законного порядка. Сейм ходатайствовал о том, чтобы применение Устава о воинской повинности 1901 года было прекращено посредством немедленной приостановки призыва в предусмотренном законом порядке (то есть с согласия Сейма). Сенат 17 февраля 1905 года подал представление с просьбой впредь до урегулирования вопроса о воинской повинности применять Устав 1901 года лишь для укомплектования финского гвардейского батальона. Так как в это переходное время Финляндия не должна была выставлять других частей войск, Сенат предлагал установить перечисление пособия в Государственное казначейство в размере 9 млн. марок. Эта сумма должна была покрываться из средств милиционного фонда (1,2 млн. марок в год), статного фонда (6 млн. марок), а недостающая сумма – ассигновываться Сеймом из прибылей Финляндского банка (1,8 млн. марок).

Вопрос о военных пособиях и политический кризис в Финляндии

16 (29) марта 1905 года манифестом Николая II было приостановлено действие У става о воинской повинности 1901 года. Ввиду того что Финляндия фактически устранялась от несения прямой воинской повинности (единственным военным формированием оставался гвардейский батальон), на Великое княжество возлагалась обязанность выплачивать пособия на военные нужды в размере 10 млн. марок ежегодно с 1 января 1905 года до конца 1907 года. Обещая в будущем вернуться к обсуждению вопроса о воинской повинности при участии Сейма, правительство предложило Сейму ассигновать 1,8 млн. марок из прибылей Финляндского банка в счет выплаты причитающегося на этот год десятимиллионного пособия Государственному казначейству.

Казалось бы, отмена действия Устава 1901 года должна была удовлетворить финляндских автономистов. Но конфликт вокруг отчислений на военные нужды перешел в область чистой юриспруденции, приняв форму спора о процедуре отчислений. Сейм, в принципе не возражавший против замены повинности денежным сбором, утверждал, что он должен принимать решение о переводе всей суммы денег, а не только 1,8 млн. марок из сеймовых фондов. Российское правительство видело в этом нарушение монарших прерогатив.

В отзыве на предложение об ассигновании части пособия Сейм напомнил правительству, что, согласно законам края, финляндский бюджет «вообще не может быть обременяем какими-либо взносами в имперское казначейство, если таковой взнос не будет признан со стороны Сейма полезным для края или вызываемым его обязанностями по отношению к империи»

. Ссылаясь на действующие законы, Сейм принял к рассмотрению и одобрил вопрос о выплате всей суммы 10-миллионного пособия, а не только 1,8 млн. марок.

После царившего в 1905–1906 годах перемирия в отношениях империи и Финляндии, этот шаг Сейма был оставлен как бы незамеченным. Несмотря на то что в своем отзыве Сейм «посягнул» на монаршие полномочия, затронув не входящий в его компетенцию вопрос о расходах милиционного и статного фондов, Николай II вынужден был утвердить предложенную Сеймом редакцию постановления. В 1905 году военное пособие поступило в Государственное казначейство.

Однако уже в следующем году правительству вновь пришлось столкнуться с проблемой выплаты пособия. Причитающаяся к выплате в казначейство сумма не была включена Сенатом в роспись 1906 года. Более того, Сенат в нарушение установленного в 1891 году порядка не сообщил на заключение имперских ведомств проекты росписи. Генерал-губернатор обратился к Сенату с предложением выработать проект высочайшего предложения об ассигновании и дополнить роспись расходной статьей по пособию. Сенат отказался, и роспись была утверждена в неполном виде.