Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Замена личной воинской повинности денежной представлялась членам комиссии весьма выгодной для Финляндии. Предложенный правительством размер платежа следовало признать лишь «скромным возмещением за предоставленные льготы», так как, исходя из пропорционального соотношения военных расходов на душу населения, Финляндии следовало бы уплачивать не 10 и не 20, а все 35 млн. марок ежегодно. Таким образом, Финляндия будет затрачивать в три раза меньше средств на военные расходы, нежели империя. Поэтому предложенный размер платежа можно рассматривать как «временный минимум» денежного участия Финляндии в военно-морских расходах.

Высказываясь за принятие правительственного законопроекта, думская комиссия подчеркнула, что в законе не следует указывать, из каких фондов будут поступать средства на платежи Государственному казначейству. В данный момент надо было ограничиться лишь средствами статного и милиционного фондов, но в дальнейшем финляндское правительство должно иметь возможность самостоятельно определять источники для производства платежей. Между тем целесообразно было бы указать сроки ежегодной выплаты пособия, чтобы установить регулярность.

Первое обсуждение законопроекта в Думе состоялось 28 октября 1911 года (наряду с другим проектом – об уравнении прав финляндцев и русских подданных в Финляндии) и вызвало небывалый интерес, в частности, из-за того, что этот законопроект оказался первым случаем прохождения законодательного акта по новым правилам издания финляндских законов, установленным 17 (30) июня 1910 года. Несмотря на то что эти правила были изданы за год до того, русским государственным учреждениям еще не доводилось участвовать в принятии законов о Финляндии в так называемом порядке общегосударственного законодательства

. Слушания начались речью председателя Совета министров В.Н. Коковцова, для которого проведение этого законопроекта тоже было чрезвычайно важно: это должно было доказать Думе, что новый глава правительства придерживается в финляндских делах линии незадолго до того убитого П.А. Столыпина.

Как вспоминал сам Коковцов, «Дума производила впечатление „большого дня". На хорах масса народа, все министры в сборе, нижние ложи переполнены; депутатские места почти без пустых, и даже в проходах не было места, настолько всех интересовало мое первое, боевое выступление…». Предлагая проект на рассмотрение Думы, Коковцов подчеркнул, что этот проект является одним из элементов той политики в отношении Финляндии, которую начал проводить его предшественник, Столыпин. Почти треть недлинной речи Коковцова была посвящена доказательству того, что от нового правительства не стоит ждать изменения курса в финляндской политике. Далее, не вдаваясь в детали, Коковцов выразил суть позиции правительства в вопросе о пособиях: восстановление попранных прав русского народа по отношению к финляндцам. В этом Коковцов был очень красноречив и в то же время благообразен: речь была пронизана славянофильско-патерналистской риторикой, а по частоте употребления выражений «русский народ» он перещеголял правых и националистов. «Русский народ» нес непосильные тяготы военной службы и расходов на армию, в то время как Финляндия, приобретя «культуру», «достаток» и «спокойствие» под сенью двуглавого орла, пользовалась незаслуженной льготой. «Существуют ли на самом деле такие исторические основания, такие справедливые причины, по которым Великий Хозяин русской земли (очевидно, имелся в виду царь. – Е.П.) представляет одной части населения одни права и совершенно иные – другой», – вопрошал премьер.

По словам Коковцова, правительственный законопроект восстанавливал справедливость, при этом «соблюдая благожелательность», «которую должен проявлять русский народ по отношению к своему небольшому по численности соседу» (последняя оговорка породила некоторое замешательство среди депутатов). «Цели угнетения не может быть в сердце Русского Государя, эти интересы, конечно, чужды и намерениям русских законодательных учреждений», – заявил премьер, уверяя, что эти слова шли из его «сердца» и из его «русского глубокого убеждения»

.

Выступление Коковцова, практически ничего не сказавшего по делу, тем более не коснувшегося финансовой стороны дела, действительно произвело сильное впечатление. Сам «герой» вспоминал: «На мою долю выпал несомненный и выдающийся успех: меня часто прерывали шумными аплодисментами и криками „браво", а когда я кончил, то мне просто устроили овацию из центра и всего правого сектора, не исключая и националистов. Министр путей сообщения Рухлов… слушал мою речь, стоя сзади меня, и подошел ко мне, как только я сошел с трибуны. Он крепко пожал мне руку и сказал: „Мне хочется поцеловать Вас; я с трепетом и восторгом слушал Вас и рад, что мои опасения, что Вы будете сухи и бессодержательны, так блистательно провалились". Речь эта обеспечила мне на некоторое время очень хорошее положение в Думе»

.

О резонансе, вызванном выступлением премьер-министра, свидетельствует и поток благодарственных телеграмм от русских националистов. Так, Киевский Союз русского народа выразил председателю правительства свою благодарность за то, что Коковцов «разрешил… тревоги и сомнения», вызванные судьбой вопроса о Финляндии, «вопроса больного и оскорбительного». «Русские сердца из Оренбурга» (именно так была подписана телеграмма) убеждали Коковцова, что «в унисон» с сердцем председателя Совета министров бились «миллионы сердец, имя которым – Россия!». «Исторические» слова Коковцова, «заставившие радостно воспрянуть… русский дух и позволяющие надеяться на освобождение хотя бы в отдаленном будущем… от угнетающего… инородческого засилия», были с восторгом восприняты единомышленниками в Подолии, Советом Харьковского Союза русского народа, Киевского патриотического общества молодежи и других организаций и частных лиц

. Но важнее всего была, конечно, поддержка Николая II. Император был очень доволен речью, в которой, по его словам, проявилось «истинно русское достоинство, спокойствие и ясный государственный взгляд»

.

Точка зрения председателя Совета министров, безусловно, была поддержана правыми членами Государственной думы. Лейтмотивом выступлений правых была защита интересов русского народа, на который падало тяжелое бремя несения воинской повинности и военных расходов вследствие устранения финляндцев от участия в обороне государства. Правые даже предложили увеличить сумму военного пособия, приведя его в соответствие с пропорциональным расходом имперской казны на военные издержки. Но Коковцов объяснил депутатам, что пособие, по крайней мере в ближайшее время, будет идти только из правительственных фондов, статного и милиционного, а эти фонды не в состоянии выплачивать более 20 млн. марок.

За поддержку правительственного законопроекта высказались и представители фракции «Союз 17 октября», которые, впрочем, в отличие от правых воздержались от восторженных выступлений и отказались от участия в прениях. Левые – трудовики и социал-демократы – тоже отказались участвовать в постатейном обсуждении, но по другим соображениям. Они отрицали законность как самой предлагаемой меры, требуя восстановить в Финляндии национальную армию, так и порядка, в котором эта мера должна была быть принята. Против законопроекта решили голосовать прогрессисты и Польское коло.

Представлявший кадетскую фракцию А.Ф. Бабянский также высказался за отклонение законопроекта, главным образом потому, что военный вопрос, в том числе вопрос о денежных платежах, изначально был решен российским правительством в незаконном порядке. Еще при обсуждении принятого 17 (30) июня 1910 года порядка издания финляндского законодательства кадеты протестовали против нарушения финляндской конституции. И теперь принятие предложенного законопроекта российскими государственными учреждениями без участия Сейма рассматривалось ими как весьма существенное ограничение конституционных прав финляндской автономии. С точки зрения содержания, по мнению Бабянского, проект также не выдерживал критики. Он был построен на принципе недоверия к финляндцам, всегда проявлявшим лояльность по отношению к русской власти. Это недоверие, в частности в военном вопросе, заставляет правительство идти по ложному пути – не объединения, а разъединения.

Прения в Государственной думе 28 октября закончились голосованием по статьям законопроекта и его принятием в первом и втором чтениях. Признав «необходимость скорейшего уравнения налоговых платежей финляндцев с обложениями русского народа», Дума перешла к рассмотрению очередных дел

.

Окончательное принятие законопроекта Думой состоялось на заседании 5 ноября 1911 года. Оно началось речью члена Центрального комитета партии «Союз 17 октября» А.Ф. Мейендорфа. Он выступил против первой статьи, несмотря на то что октябристы голосовали за принятие законопроекта в целом. Речь Мейендорфа существенно отличается по содержанию от выступлений других депутатов. Пожалуй, он был первый, кто за долгий период обсуждения в России и в Финляндии вопроса об участии Великого княжества в общеимперских расходах обратил внимание на проблему неравенства уровня социально-экономического развития регионов в империи, а также способов сглаживания этого неравенства. Мейендорф отметил, что законопроект правительства изначально исходил из ложного принципа пропорционального высчитывания доли расходов на душу населения в различных частях государства. Этот принцип не мог применяться в финансовой политике хотя бы потому, что неравномерное участие регионов в общегосударственных расходах совершенно неизбежно существует в любом государстве. Грубый арифметический расчет, на котором было основано определение суммы пособия, не учитывал ни природно-экономический потенциал местности, ни многие другие условия, оказывающие влияние на ее финансовое положение. Так, Финляндия располагала пахотными землями и лугами, составляющими только 10 % ее земель; 42 % территории занимают леса и 48 % занято водой, болотами или представляет собой неудобные для использования земли. Тогда как в московском промышленном районе только 4 % неудобных земель, 58 % – пахотной и 29 % – лесов. С точки зрения обладания природными ресурсами Финляндия находилась на одном из последних мест, опережая лишь северные территории – Архангельскую, Вологодскую и Олонецкую губернии.

Использованные правительством данные о расходах, приходящихся на территорию, могут привести к выводам, противоположным тем, которые делало правительство. Мейендорф считал, что «большое количество местностей обходится империи, то есть Государственному казначейству, значительно дороже, чем Финляндия». Так, например, Калужская губерния в 1906 году получила из центра 9 млн. руб., в 1909-м – 19 млн. руб., в 1910-м – 13 млн. руб. (имеется в виду общая сумма всех государственных расходов). Виленская губерния в 1906 году «стоила» центру 22 млн. руб., в 1909-м – 19 млн. руб., в 1910-м – 16 млн. руб. Финляндия же «обошлась» империи существенно «дешевле»: в 1906 году – 5 млн. руб., в 1909-м – 900 тыс. руб., в 1910-м – 13 млн. руб. При этом Финляндия полностью оплачивала все расходы на управление, суд и прочие нужды, не получая ничего из имперского бюджета. Разумеется, дефицит «бедных» территорий покрывается за счет небольшого числа «доходных» областей. Кстати, основным источником покрытия бюджетного дефицита являлось потребление водки (в Финляндии доход от винокурения составлял далеко не первую по величине статью в бюджете).

Пародируя националистический великорусский пафос защитников законопроекта, Мейендорф напомнил о том, что обложение совсем не зависит от национальности и неравенство в таком случае неизбежно: «Гг. русские люди! Вы думаете, вы одинаково обложены? Совсем нет, и в этом-то вы ошибаетесь: самарец получает, а рязанец дает… Если с точки зрения этих формул вы проведете уравнение, то, я вас спрашиваю, где же останется единство Российской Империи? Этими формулами вы восстанавливаете друг на друга, и в этом вопросе полного, даже отдаленного равенства вы никогда не создадите… Здесь вы ставите задачу невыполнимую, невыполнимую не только в отношении Финляндии, но и невыполнимую во взаимных отношениях отдельных местностей империи».

Используя принцип, противоречащий элементарным законам финансовой науки, защитники законопроекта, по мнению Мейендорфа, стремились угодить весьма распространенному в обществе убеждению, выросшему на основе ложного патриотизма. Но «неужели всякое стихийное явление общественного мнения является непременно таким, чтобы правительство и власть должны были бы его считать руководящим»? По сути, Мейендорф доказал, что проект, представленный правительством, не был основан на каких-либо финансовых исследованиях и имел сугубо политические цели – нанести удар по автономии Финляндии, разогреть патриотические чувства в России, доказать непримиримость политики правительства в отношении финляндской оппозиции. Финансовая сторона вопроса имела второстепенное значение

.

Речь Мейендорфа не повлияла на исход голосования по проекту. Правые получили перевес. Против проекта голосовали левые и кадеты. Судя по выступлению Мейендорфа, в рядах октябристов не было единства по этому вопросу. Принятый почти без изменений законопроект был передан в Государственный совет.

Рассмотрев одобренный Думой законопроект, Государственный совет признал, что он «лишь частично разрешает вопрос об уравнении военной и военно-финансовой тягостей между населением финляндской окраины и остальных частей Русского Государства», и установленная денежная компенсация со стороны финляндцев была недостаточна. В формуле перехода к очередным делам Государственный совет выразил надежду, что «дальнейшие мероприятия в этой области будут направлены к более равномерному распределению упомянутых тягостей между обеими частями государства». Несмотря на высказанные замечания, проект был одобрен Государственным советом, а 10 января 1912 года получил высочайшее утверждение.

Принятие закона об участии Финляндии в военных расходах империи и отстранение Сейма от решения связанных с этим вопросов на некоторое время приостановило спор о бюджетных полномочиях. Все же в 1913 году у Сейма еще раз появился повод высказаться о военном пособии в связи с передачей на заключение представительства проекта о привлечении финляндской казны к участию в расходах по расквартированию русских войск. Сам законопроект о квартирной повинности был оставлен без последствий. Но не меньший резонанс, чем отказ от заключения по вопросу о квартирной повинности, должно было иметь заявление Сейма о выплаченных с 1902 по 1912 год суммах в Государственное казначейство в счет военного пособия. Эта сумма, достигшая к концу 1912 года 71233 400 марок, была объявлена долгом Государственного казначейства финляндской казне, поскольку она была ассигнована незаконным путем, без согласия Сейма. В качестве представителя «потерпевшей стороны» Сейм сохранял за собой право бороться за восстановление прав, то есть за возврат уплаченной суммы

.

Военные расходы Финляндии и России в годы Первой мировой войны

Не только Сейм, но и российское правительство не рассматривало установленные в 1912 году нормы участия Финляндии в общегосударственных расходах на оборону как данные раз и навсегда и не подлежащие пересмотру. Видимо, ободренное поддержкой законодательных учреждений, правительство в дальнейшем планировало вернуться к вопросу о военных платежах. Особое значение проблема финансового участия Финляндии в обороне приобрела с началом Первой мировой войны. Сразу после вступления России в войну, 2 (15) сентября 1914 года, Совет министров образовал при Министерстве финансов Особое совещание под председательством товарища министра финансов В.В. Кузьминского для обсуждения вопроса об участии населения Финляндии в чрезвычайных расходах Государственного казначейства, вызванных войной с Германией и Австро-Венгрией.

С точки зрения принципов определения форм и способов привлечения Финляндии к участию в военных расходах совещание не предложило ничего нового. Сославшись на старый тезис о льготном положении финляндской окраины по степени обремененности военными расходами, совещание заявило, что ввиду начала войны участие Финляндии «не может быть сведено к какому-либо взносу финляндской казны, носящему характер благотворительности». В качестве принципа определения нормы участия в расходах вновь было использовано вычисление соотношения размера военных расходов, приходящихся на душу населения. Чтобы предупредить возражения со стороны противников арифметического подхода, совещание сослалось на пример Германской империи, где так называемые матрикулярные взносы для покрытия дефицитов в общеимперском бюджете устанавливались для отдельных союзных государств строго пропорционально численности населения.

Против предложенного совещанием метода выравнивания участия в военных расходах выступили представители финляндского генерал-губернатора А.И. Липский и финляндского Сената К.Ф. Берг. По их мнению, арифметический расчет, использовавшийся в бюджетной практике Германии, был неприменим в Российской империи, поскольку в Германии не существовало такого неравенства природного, экономического и социального потенциала отдельных территорий. Тем более этот метод нельзя было использовать в отношении Финляндии, которая, по словам Берга и Липского, обладала весьма скудными природными ресурсами, бедной, малоплодородной почвой, суровым климатом и т. д.

Однако этот аргумент не убедил совещание, члены которого, во-первых, сослались на азиатские территории империи, которые не были включены в расчет при сравнении условий социально-экономического развития империи, во-вторых, на некоторые факты, свидетельствовавшие о сравнительно благополучном положении Финляндии. Предметом зависти многих российских политиков и публицистов являлись финские школы, количество которых существенно превышало пропорциональное (по отношению к численности населения) число учебных заведений в России, а также число больниц, размер вкладов населения в кредитных учреждениях и страховые капиталы.

Берг и Липский безуспешно пытались доказать, что эти черты жизни финляндского населения являются характеристиками не его финансового положения, а его культурных особенностей, мировоззрения его обывателей. Окончательным аргументом в пользу повышения уровня участия Финляндии в военных расходах стало указание на накопленный правительственными фондами запасной капитал бюджета. С точки зрения совещания все благоприятные стороны жизни Финляндии являлись следствием одного лишь фактора: исключительных льгот, предоставленных этой окраине правительством империи. Именно эти льготы «дали ей возможность достигнуть значительных успехов в культурном отношении, использовать в широкой степени имеющиеся в крае естественные богатства и вообще обеспечить населению известный достаток»

.

Для определения доли участия Финляндии в военных расходах совещание применило наипростейший метод. Поскольку население Финляндии составляло 1,836 % населения всей империи, Финляндия должна была участвовать в имперских расходах, связанных с войной и ликвидацией ее последствий, именно в такой доле —1,8 %. В сумму военных расходов входили, помимо определенных в бюджете статей, вызванные войной чрезвычайные расходы на погашение и уплату процентов военных займов, расходы, связанные с проведением мобилизации, с содержанием войск, лечением больных и раненых, помощью семьям призванных на службу мужчин, расходы по усилению провозоспособности железных дорог, по демобилизации и т. д. Их точную цифру нельзя было определить заранее, но было очевидно, что цифра эта огромна. Поскольку финляндский бюджет был не в состоянии внести всю сумму наличными, совещание приняло предложение финляндского генерал-губернатора и Сената привлечь пока Финляндию только к ежегодным выплатам приходящихся на долю Великого княжества расходов по погашению внешних военных займов. Для уплаты же всей суммы военных расходов Финляндии необходимо было заключить заем на сумму 30 млн. марок.

Проект совещания был поддержан министром финансов и внесен на рассмотрение Особого совещания по делам Великого княжества Финляндского, где тоже получил одобрение, и марта 1916 года проект был утвержден Советом министров. Однако прохождение законопроекта в порядке, установленном законом 17 июня 1910 года, требовало как минимум заключения со стороны Сената.

Вопреки ожиданиям правительства, Сенат не одобрил предложенные мероприятия. С его точки зрения, было нецелесообразно применять «на окраине государства, признаваемой театром войны, в разгар военных действий» финансовые меры, которые не могут принести «осязательных результатов». Применение этих мер, «затрагивающих интересы широких народных масс, может явиться прекрасным агитационным средством в руках врага». Дело в том, что правительственные фонды не располагали свободными средствами. Перспектива же введения высоких налогов могла «взволновать общество» и с политической точки зрения могла обернуться невыгодными последствиями для правительства.

Само содержание проекта также вызвало недовольство со стороны сенаторов. По их мнению, было несостоятельным арифметическое вычисление доли участия Финляндии в военных расходах без учета многих факторов, прежде всего природных ресурсов, плодородности почвы и т. д. Недопустимым считал Сенат и привлечение Финляндии к оплате по капитализированному долгу России

. После отказа Сената в ассигновании требуемой суммы вопрос о военных платежах Финляндии уже не возбуждался до октября 1917 года

.

Тем не менее финансовое участие населения Финляндии в военных расходах было увеличено за счет введения новых налогов вскоре после начала войны. Постановлением Совета министров 2 (15) сентября 1914 года генерал-губернатору Финляндии и Сенату было предписано «изыскать применительно к налоговым или иным тяготам, установленным или впредь установляемым по империи, соответствующие налоговые или иные источники, из коих могли бы быть увеличены доходы финляндской казны, как в целях перечисления из средств статного фонда в Государственное казначейство определенной особым порядком суммы, которая выражала бы собой справедливую долю участия Финляндии в чрезвычайных расходах государства, вызванных настоящей войной, так равно и в целях урегулирования местного финляндского бюджета»

.

В исполнение постановления Совета министров в декабре 1914 года был введен 5 % сбор на доходы с капиталов, хранившихся в банковских учреждениях и сберегательных кассах или помещенных в акции и облигации. В июне 1915 года был издан указ об обложении единовременным сбором капиталов, выданных в ссуду под залог недвижимых имуществ. Введение подоходного налога не могло принести существенных результатов, так как уже платившийся населением подоходный налог в пользу общин во многих местностях превышал 5 % и был весьма тяжек для большей части жителей края. Поэтому источником налоговых поступлений, с точки зрения Сената, должны были стать крупные доходы. Введенный весной 1916 года прогрессивный налог взимался с чистой прибыли, превышавшей 40 тыс. марок, и составлял от 0,05 % до 10 %. Ожидалось, что введение этого налога принесет казне около 5 млрд. марок в статный фонд

.

Особые надежды правительства на налоги с крупных доходов были обусловлены тем, что финляндская промышленность, получившая крупные военные заказы в России, переживала небывалый подъем. Военные заказы стали источником сверхприбыли некоторых предприятий. Так, в Гельсингфорсе, по данным разверстки общинных податей, доход некоторых плательщиков налогов увеличился с 1914 по 1915 год в десятки раз: с 615 200 до 4 000 000 марок, с 346 000 до 3 124 000 марок, с 80 000 до 1 300 000 марок, с 30 000 до 1200 000 марок, с 40 000 до 840 000 марок, с 8 000 до 480 000 марок, с 4 400 до 200 000 марок и т. д. Рост доходов отдельных предприятий стал основанием для введения в 1916 году единовременного чрезвычайного сбора с прироста дохода, произошедшего во время войны: для тех, чья прибыль выросла на 25 % и более с 1914 по 1915 год, начиная с 20 000 в 1915 году. Ставка прогрессивного обложения должна была колебаться от 4 % с прироста (при разнице доходов в размере от 25 % до 50 %) до 25 % с прироста (при приросте 600 % и более). Ожидаемый доход от введенного сбора должен был составить 5 млрд. марок

.

Стремление правительства увеличить участие Финляндии в военных расходах основывалось на относительно благоприятном (по сравнению с российскими территориями) финансовом положении края в период военных действий. Прилив капиталов, развитие финляндской промышленности и усиление курса марки по отношению к рублю дали повод к обвинениям финляндских финансовых и промышленных кругов в спекуляциях и обогащении за счет российской экономики. «Счастливая страна» – именно так представлялось положение Финляндии многим политикам и публицистам во время войны.

Наибольшее беспокойство правительства и российской прессы было вызвано падением курса рубля по отношению к финской марке. Установленный в 1890 году паритет марки по отношению к рублю (1 руб. = 2,66 марки, или 1 марка = 37,5 коп.) стал стремительно меняться, и в 1915 году составлял уже 2,16 марки за рубль (в печати высказывалось мнение, что падение курса рубля может привести к установлению реального курса на уровне 1 руб. = 1 марка). С началом войны сильно возросла численность военных сил, расположенных в Финляндии, предприятия получили большое количество военных заказов (на сумму свыше 42 млн. руб.). Все договоры и расчеты осуществлялись в рублях. Эти обстоятельства способствовали сильному притоку рублей в Великое княжество и их скоплению в Финляндском банке. Еще одним обстоятельством, способствовавшим падению курса рубля, являлось изменение торгового баланса между Финляндией и Россией. Уже к февралю 1915 года бывший всегда пассивным торговый баланс Финляндии впервые оказался в активе.

Падение курса рубля рассматривалось многими как результат отказа Финляндии принимать участие в военных издержках в размерах, соответствующих финансам края. «Бедняге-рублю приходится нести на себе тяжелое бремя войны и оплачивать миллиардные расходы, тогда как торжествующая марка лишь снимает пенки с военных заказов, забирает русские рубли число по более, ценою подешевле, и грозит довести рубль с паритета 2,66 марки до курса 1,80, а может быть, и до одной марки. Ясно, что если финляндская марка не упала на заграничных рынках наравне с рублем, то потому, что Финляндия не несет военных расходов, не производит усиленных эмиссий, не заключает займов. А тем временем… финляндские банки даже изнемогают от своих богатств», – таково было представление о торжествующем и цветущем положении финляндской экономики

.

Падение курса рубля оказалось крайне невыгодным для российского правительства, которое несло существенные убытки и испытывало дефицит финской валюты. Не столь угрожающие, но все же чувствительные убытки несла и финляндская казна. Для ликвидации неблагоприятных последствий падения курса, а также пополнения ресурсов российского казначейства в финских марках было признано необходимым заключение займа с реализацией его в Финляндии. Средства, которые должны были поступить от реализации займа, – 30 млн. руб. (80 млн. марок) – должны были рассматриваться как авансовый единовременный взнос в счет уплаты финляндским казначейством своей доли участия в военных издержках.