Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Предложенная Ганом система податного обложения в городах, основанная на трехклассном делении в зависимости от дохода, по мнению Канкрина, очень напоминала прусскую податную систему, вызывавшую многочисленные жалобы на произвол и отсутствие уравнительности. Канкрин был убежден, что на российской окраине произвол может достичь еще больших масштабов, так как для России не характерны добросовестность прусских чиновников и муниципальных властей (любопытно, что в 1830 году Канкрин сам же предлагал ввести в Закавказье аналогичную прусской систему городских сборов). Министр финансов предложил распространить на Закавказье действовавшее в империи Положение о городском управлении, предусматривавшее разделение местных жителей на три гильдии купцов, четыре разряда торгующих крестьян, несколько разрядов мещан и рабочих и соответственное этим разрядам обложение. Таким образом, принцип подоходности был отвергнут. Киселев согласился с этим предложением

. Головин же высказался категорически против введения гильдейской системы.

Проект Гана, первоначально одобренный императором, получил в целом отрицательную оценку министра финансов и министра государственных имуществ. Пессимизм министров, и прежде всего Канкрина, в отношении проектов Гана был скорее проявлением реализма: при отсутствии отчетливых представлений о социальной среде, отсутствии каких-либо условий для введения новых институтов и недостатке средств – проведение реформы было бы либо слишком дорого, либо обречено на неудачу. Кроме того, введение на окраине институтов, не опробованных еще в империи, не соответствовало концепции «колониальности» политики в Закавказском крае. Канкрин скептически отнесся и к планам Гана учредить в Тифлисе Коммерческий банк и биржу, объединить монетные системы и ввести российскую систему мер и весов, а также к другим «цивилизаторским» идеям сенатора

. Министр заявил, что бессмысленно одновременно осуществлять разноплановые и требующие большого внимания и затрат реформы. «Все нужные по финансовой части перемены и исправления могут быть сделаны постепенно, не требуя теперь общего плана, а только оглавления, что следует сделать, дабы постепенно привести все к окончанию»

.

Кавказский комитет, рассмотревший финансовый проект Гана, не мог не принять во внимание отрицательного отношения со стороны министерств. Гану было поручено учесть все высказанные замечания, согласовать проект с Головиным и вновь представить его в комитет

.

Новый вариант проекта финансовой реформы был подготовлен к октябрю 1841 года и вновь отправлен на обсуждение министров. Как и первый, этот проект представлял собой описание всей «финансовой системы» в Закавказье. Он включал в себя положение о государственных доходах в крае, состоящее из глав о податях, о казенных оброчных статьях, о неокладных сборах, о горных промыслах и заводах, табель об окладах подымной денежной подати, правила для установления подати с государственных крестьян, главы о соляных промыслах, об акцизном сборе и т. д. Кроме того, в проект «системы» вошли правила о размежевании земель в Закавказском крае, записка о таможенной части, проект положения о карантинах, проект учреждения Практической земледельческой школы и т. д.

Основные идеи Гана о преобразовании системы податей, изложенные в первом проекте, остались без изменений. Следовательно, остались и выявившиеся при обсуждении первого проекта разногласия между сенатором и министрами. Решение было отложено до окончания ревизии, с которой в Закавказье был направлен в 1842 году статс-секретарь Михаил Павлович Позен. Ему, в частности, было поручено выяснить, какая из предложенных податных систем – подымная, поземельная или оброк – больше соответствует обстоятельствам и целям реформы. В октябре 1842 года Позен представил доклад с результатами своего исследования.

С точки зрения Позена, введение поземельной подати, определяемой в зависимости от качества земли, принесло бы больше зла, чем справедливости. Требуемые для этого описания, оценки земельных участков привели бы к неизбежным конфликтам. Поэтому, как и предлагал Канкрин, следовало вовсе уничтожить существующие где-либо поземельные подати, заменив их подымной. Для того чтобы как-то учесть различия в платежеспособности населения, можно разделить оклад подати на несколько разрядов.

Предложенная Позеном система определения разрядов была основана на мнении председателя Грузино-Имеретинской казенной палаты Н.П. Безака. Он считал, что проще и полезнее всего для определения уравнительных податей «обратиться к официальным сведениям о бывших при прежних правителях налогах, ибо они… в подробности знали способы и средства каждого селения». В соответствии с существовавшими размерами податей следовало разделить Грузино-Имеретинскую губернию на 7 отделений, в которых выделить дополнительные подразделения, и для каждого определить размер налагаемой подымной подати. Кроме того, помимо территориального разделения, допускалось еще и различие по принадлежности крестьян: государственных крестьян, живущих на казенных, помещичьих землях, а также торгующих; помещичьих крестьян и церковных. Для государственных крестьян помимо подымного оклада предусматривалось введение оброчной подати. Особая подать предусматривалась для кочевых и пограничных племен. Оклады податей предлагалось вычислить по камеральному описанию, а внутреннюю раскладку между семьями предоставить обществам

. К проекту Безака прилагалась таблица податных окладов по уездам. В целом размер оклада податей колебался от о до 9 руб. 50 коп.

К податному сбору должен был быть присоединен земский сбор в виде постоянного подымного оклада.

По предварительным расчетам Позена, введение новой системы позволило бы увеличить доходы на 50 тыс. руб. в год, несмотря на то что по некоторым областям, особенно по Армянской области, предусматривалось существенное уменьшение обложения.

Проект Безака был полностью одобрен министром финансов. По мнению Канкрина, «сия система… есть единственно на первый раз возможная». С одной стороны, эта система была очень проста и не требовала проведения дорогостоящих описаний и оценок, которые к тому же могли вызвать недовольство населения, с другой стороны, она была максимально приближена к прежней системе. Канкрин даже предложил назвать подымную подать «новой махтой», тем самым сохранив прежнее название

.

П.Д. Киселев вынужден был согласиться с предложенным Безаком проектом, хотя, с его точки зрения, проект Безака не заключал в себе новой системы, а лишь упорядочивал посредством объединения разнообразных повинностей систему действующую. Идеальной для Закавказья Киселев все же считал поземельную систему, но, признав, что ее введение в настоящее время невозможно, министр одобрил реформу Безака как меру переходную и временную

.

13 января 1843 года проект Безака был рассмотрен Кавказским комитетом. Комитет признал, что «из всех предположений по сему предмету, в виду Комитета бывших, самые удобные и в исполнении легчайшие суть предположения ст. сов. Безака». Новое положение о податях, одобренное комитетом, должно было вступить в действие с 1844 года

. К этому времени следовало подготовить и положение о податях с городских сословий, а также основанное на тех же принципах положение о податях в Каспийской области.

Таким образом, второй проект финансовой системы Гана так и не был рассмотрен Кавказским комитетом. В октябре 1842 года Позен сообщил Канкрину о решении императора постепенно осуществлять намеченные преобразования, а не «в одном целом», как предполагал Ган

. В течение 1842–1843 годов в соответствии с общим планом преобразований были подготовлены проекты положений об акцизах, о соляном управлении, об устройстве городских и земских повинностей, об устройстве неокладных сборов, о принятии в казенное ведомство церковных имуществ. В дальнейшем планировалось объединить все положения, касающиеся податей, в единый документ. Предложенная Безаком система распространялась только на Грузино-Имеретинскую губернию и семь уездов Каспийской области

.

Первые шаги по введению новой системы в 1844 году вновь вызвали разногласия и сомнения в правильности выбранной системы. Министры государственных имуществ (П.Д. Киселев) и внутренних дел (Л.A. Перовский) очень резко высказались против представленных Главным управлением новых табелей с раскладкой податей. По мнению Киселева, размер податей был определен «по наглядному соображению состояния поселян», и в некоторых селениях сумма податей увеличивалась более чем в 4 раза. В целом вся система не была основана на «рациональном расчете», и, с точки зрения министра, не следовало вводить ее до издания общего положения о податях. Перовский также отметил «произвольность» раскладки, особенно земских сборов. Было очевидно, что сам принцип, лежащий в основе реформы, не позволял достигнуть равномерности распределения налогового бремени.

Кавказский комитет согласился с мнениями Киселева и Перовского, признав, что «система податей, основанная на рациональном исчислении дохода плательщиков, несравненно лучше, вернее и удобнее обложения, основанного на одном так сказать наглядном определении способов лиц, подлежащих подати». Но комитет считал, что «полное убеждение в невозможности не только ныне, но даже и чрез несколько лет приступить к рациональному способу» вынуждало принять новую податную систему в Грузино-Имеретинской губернии

.

И Министерство финансов, и Кавказский комитет, и Позен рассматривали проводимую реформу как компромисс, как единственно возможный вариант упорядочения поступления доходов в крае. Перечисленные Ганом «условия» проведения реформы действительно свидетельствуют о том, что правительство вынуждено было осуществлять ее, не имея четкого представления о территории, о земельных и социальных отношениях в крае, в том числе о сущности взаимоотношений между крестьянами и помещиками, при отсутствии межевания земель, а также эффективно работающей администрации. Тем не менее проведенная в 1844 году в Закавказье податная реформа дала некоторые положительные результаты: прежде всего она упорядочила существовавшие ранее многочисленные сборы и налоги, перевела их в денежное выражение.

В ближайшее после проведения реформы время не последовало никаких изменений в податной системе, которая разрабатывалась как временная. В 1850-1860-х годах аналогичными податями было обложено население в Бакинской (Шемахинской) губернии, Дагестане, горские народы Кубанской и Терской областей. Правительство продолжало «терпеть»

существование подымной системы, хотя после присоединения Закавказья к России считалось, что ее уничтожение будет одним из первых шагов новой власти.

Податная реформа не решила полностью и одну из основных задач финансовой политики в Закавказье: повышение доходов региона. Формально со второй половины 1840-х годов бюджет выглядел довольно сбалансированным. Так, в 1842 году доходы Закавказского казначейства составили 2 023 688 руб. 33 коп. серебром, а расходы – 2 694 808 руб. 57 коп.50. Уже в 1846 и 1847 годах бюджет края (по гражданским расходам) стал бездефицитным: за два года в казначейство поступило 6 582 004 руб. 54 коп. серебром, а истрачено было 5 646 966 руб. 96 коп.

В 1849 году в Закавказскую казенную палату поступило 2 854 370 руб. 35 коп. серебром, а на гражданские и военные расходы израсходовали 2 659 079 руб. 69 коп., в 1850 году доходы составили 2 695 226 руб. 7 коп. серебром, а издержки (гражданские и военные) – 2 686165 руб. 62 коп., в 1851 году доходы равнялись сумме 2 779 454 руб. 29 коп. серебром, а расходы – 2 842 917 руб. I коп.

Впрочем, бездефицитность бюджета была довольно условной: значительную часть доходов составляли субсидии центрального казначейства.

Окончание Кавказской войны и начало интенсивного промышленного развития Закавказья дало основание задуматься о дальнейшем финансовом положении региона в составе империи. С 1863 по 1872 год доходы выросли на 75 %

. Местный бюджет, составлявшийся отдельно от общегосударственной росписи, постоянно показывал превышение доходов над расходами (в бюджет Закавказья входили только гражданские расходы). В период с 1855 по 1881 год доходы превысили расходы на 7 млн. руб. Однако прибыльность Закавказья была далеко не бесспорной. Так, в неизданном и предназначенном, видимо, для внутреннего правительственного использования сборнике под названием «Материалы по Кавказу» отмечалось, что, например, указанное в росписях превышение доходов не может считаться реальным показателем «финансового баланса» Закавказья, так как в росписях не учтены многочисленные пособия, производившиеся из общих государственных доходов и впоследствии принятые в состав местных доходов Закавказья. Реально бюджет региона сводился с дефицитом, покрывавшимся из общегосударственной казны

. Так, в 1881 году этот дефицит составил около полумиллиона рублей.

Издержки имперской казны на гражданское управление составляли лишь часть огромных расходов казначейства на Кавказе и в Закавказье (см. приложение к данной книге). По расчетам С.А. Эсадзе, чистый расход на военные нужды составил, например, в том же 1881 году более 28 млн. руб. Разумеется, полумиллионный дефицит гражданских расходов выглядел ничтожным по сравнению с этой гигантской суммой. Вероятно, реальные расходы были еще значительнее: по данным Государственного контроля, превышение совокупных расходов над доходами на Северном Кавказе и в Закавказье в 1881 году составляло 32 млн. руб. В среднем за 1868–1890 годы дефицит в год составлял более 24 млн. руб. (в 1877–1878 годах в связи с военными действиями эта цифра достигала соответственно 67 и 56 млн. руб.)

. Таким образом, расход казначейства на душу населения на Кавказе, и в особенности в Закавказье, существенно превышал среднюю для империи сумму и уступал лишь столичным губерниям. Опубликованные Н.П. Яснопольским в 1890-х годах данные Государственного контроля о географическом распределении доходов и расходов свидетельствовали о том, что в общей сумме доходов империи доход Закавказья и Кавказа составлял 2,78 %, а расходы – 6,6 % общеимперских расходов, причем 5,287 % приходилось на Закавказье

.

Чтобы этот богатейший ресурсами край приносил больший доход в общеимперскую казну, требовались экономические преобразования. Как минимум было необходимо реорганизовать существовавшую с 1840-х годов податную систему – отменить подымную подать и преобразовать систему косвенных налогов. В том, что налоговое законодательство устарело, не сомневался никто. Оно было приспособлено к ситуации 1840-х годов, когда большая часть населения находилась на грани нищеты. Поэтому ставки подымного налога были довольно низкими. Несмотря на то что уровень обложения крестьян постепенно повышался

, разница в обложении населения закавказских и российских губерний была достаточно велика: в 1870-1880-х годах эта разница иногда была четырехкратной (при расчете на двор)

.

Кроме того, подымный принцип учета и обложения фактически не позволял организовать призыв населения в армию, так как учет призывников производился обычно по податным единицам

. Вопрос о привлечении населения Закавказья к несению воинской повинности (до того момента на Кавказе и в Закавказье существовали только иррегулярные формирования, служба в которых была добровольной) обсуждался правительством с начала 1870-х годов. Правительство так и не решилось дать оружие в руки всем мусульманам: повинность была распространена только на христианское население. Мусульмане же были обязаны уплачивать особый воинский налог, составлявший в совокупности сумму 527 400 руб.

Подобная же система практиковалась в Османской империи: там христиане платили военный налог вместо службы.

Схема расчета налога была предельно проста: опираясь на данные о бюджетах крестьянских семей, опубликованные Министерством государственных имуществ в «Материалах для изучения экономического быта государственных крестьян Закавказского края», Министерство финансов рассчитало «хозяйственное значение» предоставленной мусульманам «льготы». Иными словами, оно выяснило, сколько потеряла бы в деньгах среднестатистическая семья в случае ухода в армию мужчины призывного возраста. Результаты обследования бюджетов семей были не очень-то репрезентативными: всего обследование захватило 19 семей, из них 8 мусульманских, проживавших в уездах – Сурмалинском, Эчмиадзинском (Эриванской губернии), Казахском, Зангезурском (Елизаветпольской губернии), Бакинском и Кубинском (Бакинской губернии). Бюджет восьми мусульманских семей колебался от 181 руб. в год до – 62 руб. (дефицита). В итоге в качестве среднедушевого заработка мужчины в Закавказье приняли сумму 60 руб. в год. Помножив эту сумму на численность мужского населения (1465 человек), количество призываемых с тысячи (2 человека) и срок службы (3 года), получили сумму 527 400 руб. Приблизительно столько, по расчетам Министерства финансов, требовалось для проведения военной реформы в Закавказье. Общая сумма должна была раскладываться в соответствии со ставками основных налогов: подымной подати, поземельного налога, налога с недвижимости в городах, промышленных предприятий или гильдейских свидетельств. По предложению главноначальствующего на Кавказе поступления с военного налога должны были составить особый фонд Военного министерства, предназначенный на покрытие расходов по содержанию новых воинских частей Закавказья. Таким образом, все собираемые средства оставались на месте, не поступая в Государственное казначейство

.

Относительно невысокое налогообложение на фоне экономического развития края способствовало распространению взгляда на Закавказье как на богатую провинцию империи, живущую за счет коренных жителей России. В начале 1880-х годов министр финансов Н.Х. Бунге поручил назначенному управляющим Бакинской казенной палатой А.А. Пушкареву представить «соображения о всех экономических и финансовых вопросах Закавказского края, которые могут принести государству пользу». Общий вывод рапорта Пушкарева состоял в том, что Закавказье, будучи богатейшим регионом страны, поставлено правительством в неоправданно льготные условия обложения. «Несравненно, богатейшие жители Закавказского края по сравнению с какой-нибудь Новгородской или Псковской губерниями, жители которых едят хлеб с мякиной, платят в четверо меньше, и в то же время голодный мужик северных губерний обязывается платить за богатых жителей Закавказья все не покрываемые местными доходами потребности по смете гражданского управления, не считая военной»

. По расчетам Пушкарева, общая сумма подымной подати по Закавказскому краю, составляющая 2 360 985 руб., может быть легко увеличена на 50 %, а это составит 1180 492 руб. 50 коп., которые поступят в доход Государственного казначейства.

Особенно льготным являлось, по мнению Пушкарева, податное обложение городских жителей. Так как в закавказских городах не существовало налога с недвижимых имуществ, домовладельцы, получавшие большие прибыли от сдачи домов в аренду, платили ежегодно лишь по 5 руб. с дома. В то же время закавказские города, особенно Баку, получали немыслимые для российских городов доходы благодаря нефтяным разработкам. По смете 1882 года годовой доход Баку составил 358 567 руб. Из-за этих особых условий Баку всего за несколько лет вырос в богатейший центр без всяких государственных субсидий и помощи. С точки зрения Пушкарева, льготное обложение закавказских городов представляло собой «вопиющую несправедливость» по отношению к российским городам. По оценке управляющего Бакинской палатой, в случае введения в Закавказье налога с недвижимости сумма этого налога в подведомственной ему губернии составила бы 100 тыс. руб.

Наконец, большим промахом правительства было пренебрежение таким источником государственного дохода, как обложение нефтепродуктов. Именно эта область должна была стать одной из основ прироста дохода по региону, так как добыча нефти ежегодно увеличивалась в несколько раз. В 1872 году нефти было добыто 1535 000 пудов, а в 1882 году – около 40 млн. пудов. «Нефтяной вопрос, кроме своей важности как предмета разработки естественных богатств России, сточки зрения интересов Государственного казначейства представляет по меньшей мере полмиллиона рублей дохода в год»