Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

. Склоняясь тем не менее к мнению о чисто бюджетной прибыльности Туркестана, Пален полагал, что этот край мог бы принести значительно больше в казну империи, если бы правительство больше внимания уделяло организации и развитию местного хозяйства.

По мнению же главы ГУЗиЗ А.В. Кривошеина, после полувекового обладания богатым краем государство было вправе рассчитывать на большее, чем «ноль»

. Однако общее убеждение в том, что империя «недостаточно полно использует эту южную, щедро одаренную природой окраину», не было воплощено в конкретной политике «развития производительных сил» края, о которой писали и Пален, и Кривошеин. Законодательные реформы, которые могли способствовать развитию предпринимательства и экономики края (пересмотр земельного законодательства, законов о воде, административном управлении и т. д.), были подготовлены накануне Первой мировой войны, но уже не могли быть реализованы

.

Завершая анализ развития дискурса «цены империи» и институционального решения проблем «цены», необходимо сказать несколько слов о динамике рассматриваемых здесь процессов. Как уже было отмечено, экономическая оправданность завоеваний беспокоила правительство по крайней мере с начала XIX века. К тому времени высокая цена территориальных приобретений уже стала очевидной: помимо роста военных издержек империя вынуждена была принимать на себя расходы по содержанию новых окраин и даже долги государств, вошедших в ее состав (Речи Посполитой). Рационализация бюджетного процесса, в результате которой бюджет из фикции превратился в реальное отражение функционирования имперской экономики, создала предпосылки для формирования политики территориального распределения ресурсов. Созданное в 1802 году Министерство финансов обратилось к поискам оптимальной модели, позволявшей империи расти, но не разоряться.

Желание заставить окраины оплачивать имперские расходы оставалось долгое время несбыточным: для повышения доходности окраин требовалось создание эффективных методов экономического управления. До этого у правительства просто «не доходили руки». Пример Закавказья показывает, как в течение нескольких десятилетий центральное правительство не имело даже ясных представлений о ресурсах «колонии», социальной структуре, формах землевладения и т. д. Поэтому единственным методом повышения доходности являлась бюджетная централизация и упорядочение ранее существовавшей системы налогов при незначительных ее усовершенствованиях.

Таким образом, до середины столетия проблема издержек и задача перераспределения расходов между империей и окраинами в основном решалась путем упорядочивания бюджетного взаимодействия и контроля, то есть рассматривалась в прагматической перспективе. Восстание 1830 года, а затем и второе польское восстание 1863 года привели к резкой политизации и национализации дискурса «цены империи» – сначала по отношению к Польше (после 1830 года), а затем и по отношению ко всем окраинам.

Соображения эффективности и полезности отошли на второй план, уступив место национальным и политическим императивам. Споры о том, «кто получает, а кто дает» выводили к более острой проблеме – «единства империи». Особенно в истории с финляндскими пособиями видно, как стороны забывали о предмете спора – сумме этих пособий. Финляндский Сейм говорил об автономии и конституции, правах, нарушенных правительством, а правительство – о попранной справедливости, о «равенстве народов», о государственном единстве и приоритете общегосударственных интересов. Те же аргументы звучали и в ходе дебатов о налоговых реформах в Польше.

Нельзя сказать, что «цена» как таковая перестала волновать правительство. Дискурс «цены» как бы раздвоился на национально-политический и экономико-прагматический. Причем в первом случае, говоря о «цене», участники дискуссий вкладывали в это понятие более широкое значение: бремени не только экономических издержек, но более – социальных. Отсюда дискурс «жертвенности» (вспомним речь В.Н. Коковцова в Думе в 1911 году, где «русский народ» приносил себя в жертву «малым соседям»).

Какой бы высокой ни была цена, вряд ли это могло остановить рост территориальных аппетитов империи. Предположу, что это было характерно для всех без исключения имперских государств. Проблема «цены» возникла в конце XVIII столетия, как раз накануне эпохи «империализма», и развивалась параллельно росту территориальной экспансии. Но какими бы ожесточенными ни были дебаты о целесообразности приобретения новых земель, отказаться в принципе от экспансии империя не могла. Как отметил Святослав Каспэ, имперская экспансия превращалась «в самоценное и сверхценное предприятие, заведомо оправдывающее любые возможные издержки приобретениями сакрально-символическо-го характера». Никакие препятствия, в том числе экономического характера, не только не могли остановить этот процесс, напротив, они даже катализировали его. Используя терминологию М. Вебера, Каспэ называет такой тип экспансии «ценностно-рациональным», в противовес «целерациональному»

. Каспэ применяет по отношению к России введенный в оборот А.Г. Фонотовым термин «мобилизационное развитие», основанное на действии внеэкономических факторов. Соответственно формирующаяся в результате такого развития экономика более близка, по мнению автора, к понятию «хозяйство»

.

Полностью отказать империи в рациональности и прагматизме, конечно, нельзя. Не отказываясь от завоеваний, правительство могло и должно было искать способ эффективного управления имперским хозяйством. Эффективность определялась двумя показателями: снижением издержек центра на «окраинные», или «колониальные», расходы и сглаживанием неравенства экономического и социального развития регионов. Последняя проблема, не столь важная для колониальных империй, для империй континентальных, таких, как Россия, имела особенно большое значение.

Насколько эффективна была российская политика снижения имперских издержек и повышения доходов от периферии? Правительство действительно пыталось избежать «надрыва» своих финансовых возможностей в результате территориальной экспансии. Причем правительство боялось, что этот надрыв может произойти не только на периферии, но и где-нибудь в центральных областях. Отсюда такое внимание к проблеме (отчасти сконструированной) «оскудения центра». Перенести тяжесть расходов на окраины – такое решение виделось одним из способов погасить социальную напряженность «в ядре». Добиться успеха в этом было, конечно, невозможно из-за ложности исходной предпосылки: проблему хотели решить экстенсивным путем переложения или перераспределения, а не поиска эффективных методов использования ресурсов. Крестьяне центральных губерний беднели отнюдь не из-за того, что «богатели» декхане в Туркестане или текстильщики в Лодзи.

Альтернативный путь получения прибыли – через повышение эффективности использования ресурсов колоний – использовался довольно слабо. Так, сетуя на то, что Туркестан не дает ничего казне, правительство тем временем блокировало инвестиционные проекты развития хлопководства, аргументируя это тем, что русификация края и колонизация – важнее пополнения кошельков русских капиталистов и даже самой казны (через те же налоги). В тех случаях, когда экономика периферии росла слишком быстрыми темпами, правительство смотрело на нее как на конкурента, требуя «делиться» заработанным и чиня препоны промышленному росту.

Что же касается выравнивания в регионах экономического и социального развития, то не будет преувеличением утверждать, что правительство к этому особенно и не стремилось, несмотря на часто использовавшуюся риторику «единства» и «справедливости». Население окраин обладало иными правами и обязанностями, чем жители внутренних губерний, поэтому экономическая асимметрия была лишь проявлением неравенства наций – правового, политического. Как показывает анализ налоговой политики, одной из причин неудач в поиске принципа равномерного распределения налогового бремени была привычка строить различно политику «для своих» (для русских) и «для чужих» («инородцев»), или, иными словами, – для метрополии и колоний, противопоставляя интересы населения Европейской России и окраин. Описанный выше эпизод с отказом ввести равный уровень налогообложения в городах Польши и Европейской России ярко демонстрирует, как правительство, руководствуясь принципом территориальности налогообложения, поддерживало конфликты вокруг национального вопроса. Нет нужды доказывать, что политика распределения через «пособия» и налоги отнюдь не снижала накала национальных конфликтов.

Таким образом, региональная финансовая политика, часто служившая в многонациональных государствах одним из главных методов интеграции, в Российской империи использовалась как рычаг русификации, для решения внутренних проблем метрополии, решения конституционных и политических конфликтов, но отнюдь не в рамках стратегии территориального экономического развития.

III

Имперская политика и проблемы денежной интеграции

13. Регулирование денежного обращения и кредита как методы финансовой интеграции

Особенность историографической ситуации, сложившейся в изучении вопросов регионального денежного обращения не только России, но и зарубежных стран, состоит в том, что эта тема традиционно входит в круг интересов в основном исследователей нумизматики и экономистов. Исторические исследования, в которых делается акцент на связи вопросов денежного обращения с национальной и региональной политикой, с общими вопросами имперского строительства, до недавнего времени были, пожалуй, единичными

. С другой стороны, исследователи, работающие над проблемами возникновения, развития и упадка империй, а также становления национальных государств, недооценивали значение регулирования денежного обращения в этих процессах.

Своего рода стимулом для развития исследований в этой области стало обсуждение перспектив введения и функционирования единой европейской валюты. Вопрос о целесообразности существования национальных, региональных валют и наднациональных денежных систем, как оказалось, имел свою историю. Сам принцип «одна нация – одна валюта» не всегда и не для всех был очевидным. Отождествление государственного суверенитета с национальной валютой – явление относительно новое в политической культуре

. Об этом свидетельствуют новейшие исследования, в частности, опубликованные под редакцией Эрика Хэллинера и Эмили Гилберт статьи в сборнике «Национальные государства и деньги: Прошлое, настоящее и будущее национальных валют» и монография Хэллинера «Создание национальных денег»

. Авторы пришли к выводу, что возникновение национальных денег в большинстве стран во второй половине XIX – начале XX века тесно связано с двумя важными процессами: формированием национальных государств и индустриальным развитием.

До начала XIX века денежные системы большинства стран отнюдь не представляли собой единства. Отличительными чертами систем денежного обращения были: широкое обращение иностранных денежных знаков, неупорядоченность системы мелких денег, зачастую не имевших определенного курса обмена на основные денежные единицы. Недостаток мелких денег восполнялся неофициальными денежными знаками, выпускавшимися торговыми фирмами, городскими властями, частными лицами и т. д. С другой стороны, и официальная, государственная система денежного обращения также не была четко стандартизирована: в результате отсутствия стандартов в стране могли циркулировать выпущенные государственными монетными дворами монеты разной формы и ценности и различные бумажные денежные знаки.

Преодоление всех этих проблем составляло главное условие создания единой национальной валюты. Пионером в области унификации денежного обращения была Англия, впервые установившая золотой стандарт в 1816 году. Эта реформа не только упорядочила систему денежных единиц, но и позволила ввести в обращение четко стандартизированные мелкие денежные знаки. Примеру Англии последовало большинство европейских государств. Введение денег высокого качества и разнообразного номинала, в том числе низкого, позволило правительствам запретить обращение зарубежных и местных (региональных) валют.

Принятие нового единого стандарта денежных знаков во многих случаях совпадало с реформами, связанными с политической унификацией, объединением или приобретением суверенитета (реформы в Японии 1868 года, создание национальной валюты в Швейцарии в 1850 году, распространение, несмотря на возражения Венгрии, австрийской валюты в Австро-Венгрии периода дуализма, принятие единой валюты в Италии после объединения, в Германской империи – в 1873 году). Хотя строгой зависимости в этих процессах нет: некоторые государственные союзы продолжали существовать довольно долго без единой денежной системы. И все же, по мнению Хэллинера, именно национальное государство могло себе позволить существование единой валюты: поддержание этого стандарта и борьба с подделкой денег требовали наличия централизованной администрации и развитого бюрократического аппарата, которые являются одними из главных элементов государственных систем этого типа

.

С другой стороны, правительства национальных государств были заинтересованы во введении общей валюты, так как это позволяло снизить трансакционнные издержки, что способствовало развитию национального рынка и интеграции в единую экономическую систему регионов государства (особенно беднейших областей, нуждавшихся в мелких денежных единицах высокого качества и гарантированного стандарта). Наконец, введение новых денег с особым дизайном и символикой служило важнейшим средством формирования национальной идентичности, основой для идеологической консолидации или просто методом пропаганды определенных национальных идей. Национальные деньги играли роль, аналогичную роли языка, служа одним из главных каналов социальной коммуникации

.

Вместе с тем, как утверждает Юрген Наутц, исследовавший процесс интеграции денежной системы Австро-Венгрии, регулирование функционирования единой валюты являлось предметом политических конфликтов и сферой реализации национальных амбиций разных национальных групп. Дизайн денежных знаков, выбор единицы обращения, переход на золотой стандарт – эти и другие вопросы денежного обращения решались в дискуссиях между представителями доминирующих наций и национальных меньшинств. В некоторых случаях денежная унификация не только не способствовала политическому объединению, но, даже напротив, усугубляла национальные противоречия, так как зачастую воспринималась как национальная и экономическая дискриминация

.

Известный пример национального компромисса в вопросах денежного обращения представляет случай Германии: Пруссия, доминировавшая в процессе объединения империи, стремилась навязать империи свою денежную единицу – талер. Южные государства, вошедшие в союз, требовали сохранения гульдена в качестве главной единицы денежного обмена. Спорный вопрос был решен путем создания новой денежной единицы – марки, меньше талера и гульдена и по ценности почти равняющейся английскому шиллингу. Впрочем, и после этого Пруссия продолжала предпринимать попытки снизить для себя трудности перехода на новый стандарт: она настаивала, чтобы по крайней мере номинал основной новой золотой монеты составлял 30 марок, равноценных десяти талерам. На юге этому сильно сопротивлялись из опасения, как бы в Пруссии не сохранился прежний счет на талеры и как бы он не был впоследствии насильственно навязан всей Германии. В результате согласились на чеканке золотой монеты номиналом 10 и 20 марок

.

Особую роль регулирование денежного обращения играло в имперской и колониальной политике. Правительства колониальных империй стремились насколько возможно приблизить принципы денежного обращения в колониях к тем, которые существовали в империи. Это объяснялось желанием снизить трансакционные издержки как для государства, так и для частных предпринимателей и инвесторов, способствовать экономическому развитию колоний, привлечь некоторые, в основном аграрные, территории и группы населения к участию в торговых оборотах и экономической активности и тем самым ввести их в число налогоплательщиков. Особую роль играло идеологическое и символическое значение колониальных денег. Кроме того, задача регулирования денежного обращения в колониях диктовалась соображениями безопасности обращения собственной валюты

.

Стратегии регулирования были многообразны. В ряде колоний были введены национальные валюты метрополий, хотя далеко не всегда этот опыт был удачен. Так, попытка ввести британские деньги в 1825 году в ряде колоний вызвала сопротивление со стороны населения, и ввиду этого, а также из-за опасения потери престижа национальных денег от этой идеи на время пришлось отказаться

. В результате основным методом интеграции стало создание так называемой «стерлинговой зоны» (sterling area). С 1870 года британские деньги были признаны как единое средство денежного обращения, что не исключало существования отдельных колониальных валют.

Наиболее распространенной моделью денежного обращения в колониях и на периферии являлся выпуск особой колониальной или региональной валюты по стандарту и под контролем правительства метрополии специально уполномоченными институтами. В этом отношении интересен пример функционирования денежной системы Османской империи. До начала XVI века Турция обладала единой унифицированной денежной системой, основанной на золотом «султане» и серебряном «акче». С территориальным расширением империи сохранение единства обращения оказалось невозможным. Поэтому на всей территории империи было сохранено хождение единственной золотой монеты – султана – как символа имперского суверенитета, а чеканка серебряных монет предоставлялась местным монетным дворам. В результате многие новоприобретенные регионы сохранили свои денежные знаки. По мнению автора истории денежного обращения в Османской империи Севкета Памука, сохранение региональных валют должно было уберечь от разрушения сложившихся хозяйственных связей и протестов населения. Кроме того, вполне возможно, что правительство просто не располагало достаточными ресурсами для введения единой валюты

.

Несмотря на существование региональных валют, османское правительство контролировало функционирование денежных рынков на окраинах. На региональных денежных знаках изображался султан, присутствовала другая имперская символика, кроме того, они чеканились в соответствии с некоторыми общими правилами. Зачастую дизайн монет диктовался финансовым ведомством империи. Степень контроля и интеграции денежных систем центра и периферийных территорий, конечно, была различна: в тех областях, где было введено прямое административное управление из Стамбула, монетные дворы упразднялись и вся монета присылалась из центра. Но, как ни странно, процессы финансовой и административной интеграции центра и периферии не всегда совпадали. Как отмечает Памук, в то время как общей тенденцией XVIII столетия было движение к административной децентрализации, именно в этот период наблюдалась усиленная интеграция региональных денежных рынков и усиление связей со Стамбулом. Даже после утраты прежних политических связей, например, с Египтом, экономическая взаимозависимость сохранялась. Египетский паша Мухамед Али практически добился самостоятельности от Стамбула и круто переориентировал финансовую политику на Европу, например, перевел египетскую денежную систему на биметаллизм на 10 лет раньше, чем это сделала Турция (в 1834 году), активно брал займы в Европе. Но, несмотря на это, египетские деньги носили имена турецких султанов до Первой мировой войны

, и валюты двух государств одновременно испытывали кризисы и подъемы. Любопытно, что опыт египетской денежной реформы 1834 года был затем использован турецким правительством при проведении аналогичной реформы в 1844 году. На него же ориентировались и при переходе на биметаллизм в Тунисе. Однако, как отмечает Памук, одинаковое направление реформ денежного обращения Османской империи и ее бывшей периферии было проявлением уже скорее не интеграции, а общего европейского влияния

.

Как мы увидим в дальнейшем, российское правительство использовало разнообразные стратегии регулирования денежного обращения: создание контролируемых региональных валют и распространение рубля. Идеальное видение империи как целого подразумевало, конечно, единство денежного обращения. Однако включение окраин в денежную систему империи зачастую растягивалось на десятилетия. Вытеснению денежных единиц прежних государств, в состав которых входили вновь приобретенные земли, порой препятствовали глубокие различия основ организации денежных систем, привычка населения к старым деньгам, нехватка российской монеты, военные действия на приграничных территориях и множество других обстоятельств.

Особенно существенным препятствием являлись различия в организации монетного дела, с одной стороны, в России, с другой – в государствах, денежные знаки которых были распространены во вновь присоединенных областях империи. Российское правительство неоднократно сталкивалось с этой проблемой на западных окраинах (в Малороссии, Северском крае, Прибалтике, Белоруссии и Польше). Польско-литовские и западноевропейские монеты, имевшие хождение на этих территориях, были значительно удобнее в счете, имели более высокое качество чеканки, чем русские полновесные, но неудобные и мелкие копейки

. Население малороссийских земель, с 1654 года принявшее подданство российского царя, было незнакомо с русскими деньгами, придерживалось привычного ему счета и не принимало новых денег. Таким образом, на этих землях сложилось две принципиально различные системы денежного обращения: малороссийская и российская. Для того чтобы установить связь между этими системами, российское правительство предприняло выпуск монет, внешне похожих на польские денежные знаки. В 1686–1687 годах в городе Севске чеканились так называемые «севские чехи», специально предназначенные для обращения на территории Малороссии и Речи Посполитой

. Эти деньги были изготовлены по образцу монет Сигизмунда III, но имели на лицевой стороне российскую символику: двуглавого орла с двумя коронами и имена великих князей Ивана и Петра Алексеевичей. Результаты этой имитационной эмиссии не оправдали ожиданий. Новые монеты бойкотировались населением, и в 1689 году, после свержения царевны Софьи в результате дворцового переворота, обращение «чехов» было запрещено.

В дальнейшем российское правительство неоднократно прибегало к выпуску так называемых «монет чрезвычайных обстоятельств». Целью подобных эмиссий чаще всего являлось обеспечение деньгами российских войск во время военных кампаний за рубежом. Так, в 1707–1709 годах были отчеканены «шестаки» и «тинфы» для армии, воевавшей в Литве, Польше, Саксонии и Пруссии

. В 1759–1762 годах вышли в обращение предназначенные для русской армии, участвовавшей в Семилетней войне, прусские талеры и гроши с изображением Елизаветы Петровны