Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Результаты ревизии Гирса, оказавшие сильнейшее влияние на подготовку проекта Положения об управлении краем 1886 года, очень негативно оценивались многими преемниками Кауфмана.

По мнению туркестанской администрации, высказанные Гирсом суждения об убыточности Туркестана «принесли слишком много вреда»

.

Действительно, результаты ревизии Гирса способствовали укоренению мнения об убыточности края. Местная администрация всячески пыталась опровергнуть это суждение. Дискуссия между администрацией генерал-губернаторства и Министерством финансов об убыточности или доходности окраины сводилась, собственно, к вопросу, считать ли военные издержки, составлявшие от 2/3 до 3/4 расходов в Туркестане, местными или же сугубо имперскими.

В 1896 году командующий войсками Туркестанского военного округа генерал С.М. Духовской представил в Главный штаб рапорт о военном положении округа с просьбой об увеличении численности полицейских приставов. На это последовал отказ министра финансов С.Ю. Витте, заявившего, что «окраины и без того поглощают много сил и средств от внутренних губерний». В ответ Духовской распорядился подготовить записку, доказывающую финансовую состоятельность края.

Записка А. Стеткевича под названием «Убыточен ли Туркестан для России» была опубликована по распоряжению генерал-губернатора в 1899 году. Ее автор утверждал, что 132 млн. дефицита, накопившиеся за период с 1869 по 1896 год, совершенно несправедливо рассматриваются как ущерб, нанесенный империи. Напротив, за вычетом 174 млн. военных расходов оказывалось, что Туркестан принес России 42 млн. руб. дохода, и эта сумма увеличивается до 60 млн. руб., если учитывать экономию средств на содержание армии в ставших внутренними областях.

Брошюра Стеткевича была послана министру финансов с сопроводительным письмом генерал-губернатора. Глава администрации края пытался убедить Витте в ошибочности данных о дефиците Туркестана, которые послужили основанием для возбуждения вопроса о повышении налогообложения на окраине. Министр финансов в ответной записке отметил, что спор вокруг доходов и расходов по Туркестану представлял собой «частный случай, весьма ярко иллюстрирующий чрезвычайно важный с точки зрения интересов России общий вопрос о финансово-экономическом соотношении коренной России и окраин»

. Опровергая выводы Стеткевича, Витте доказывал, что окраина находится на привилегированном положении и что она достигла действительно весьма существенных успехов в экономическом развитии за последние несколько лет. Но эти успехи, «не только обеспечившие благосостояние местного населения, но и породившие в этой окраине новые источники дохода по обмену с Империей», были достигнуты «при помощи крупных материальных пожертвований со стороны коренной России». Витте считал, что русские капиталы, вложенные в хлопководство Туркестана, являлись самым важным источником развития провинции и роста денежных сбережений населения. Таким образом, рост доходов местных жителей при дефиците государственных доходов являлся достаточным основанием для «более интенсивного податного использования окрепших за период русского владычества в крае платежных сил… населения»

.

Одним из первых шагов к равномерному распределению имперских расходов стала попытка привлечения населения Туркестана к участию в военных расходах. Как нам известно, Финляндия и Польша выплачивали свой «долг» империи в форме пособий из окраинных казначейств. Ввиду отсутствия особых бюджетов Закавказья и Туркестана, не привлеченное к всеобщей повинности мусульманское население окраин должно было участвовать в общеимперских военных издержках путем выплаты особого налога. Аналогичная система компенсаций в виде военного налога существовала в Оттоманской империи. Там, напротив, обложению подлежало немусульманское население, не привлеченное на военную службу

.

Впервые идея введения военного налога в Туркестане была высказана Куропаткиным в цитированной выше записке 1879 года. В 1884 году возможность введения специального сбора обсуждалась в Комиссии по подготовке Положения об управлении Туркестанским краем. Комиссия признала эту меру преждевременной, и налог не был введен. В 1886 году Государственный совет принял решение о распространении действия закона о воинской повинности на Закавказье, причем мусульманское население обязано было вместо поставки новобранцев уплачивать военный налог в размере 528 тыс. руб. в год.

В 1891 году идею введения военного налога для мусульман предложил генерал-губернатор Туркестана Александр Борисович Вревский. Он считал возможным применить те же нормы обложения, которые были установлены в Закавказье. Из расчета по 2 новобранца с 1000 человек мусульманское население края должно было поставлять 2 6000 человек ежегодно. Расчет суммы налога производился из среднего ежегодного заработка новобранца, помноженного на 5 лет (срок службы). На Кавказе средний заработок был установлен в размере 60 руб. в год. Заработки оседлого населения Туркестана в среднем значительно превышали эту сумму, но уровень жизни кочевников, напротив, был существенно ниже. Поэтому Вревский предложил произвести расчет исходя из размера заработка в 30 руб. в год. Общая сумма 390 тыс. руб. в год составляла около 12,5 % взимавшегося в Туркестане поземельного налога и кибиточной подати.

Вероятно, Вревский был уверен, что рано или поздно и Туркестану придется принять участие в несении воинской повинности в финансовой форме. Опережая Министерство финансов, генерал-губернатор предложил ввести этот налог, но при том условии, что полученные от взимания налога суммы будут расходоваться на местные нужды – прежде всего, ирригацию и устройство путей сообщения

.

Предложение Вревского было с энтузиазмом встречено министром финансов И.А. Вышнеградским. Однако он считал, что полученные по налогу суммы не должны оставаться в бюджете края, так как это не изменило бы «льготного положения туземцев» и к тому же стало бы нарушением установленных законом сметных правил. Вышнеградский настаивал на переводе всех полученных сумм в Государственное казначейство. Со своей стороны Главный штаб потребовал перечисления сумм военного налога в специальный фонд военного ведомства. Именно туда поступали средства, полученные от обложения мусульманского населения Кавказского края, которые в дальнейшем расходовались «на устройство туземных частей войск»

. Военный же министр вообще считал преждевременным введение налога в Туркестане: край еще не был достаточно «замирен», а предложенная Вревским сумма не представляла интереса для фиска.

Получив мнения министров, Вревский внес изменения в проект системы сборов, установив размер налога из расчета трех лет службы и с дифференцированной ставкой для оседлого и кочевого населения. Чтобы не отпугнуть население перспективой привлечения к воинской повинности, он предложил ввести этот налог под видом дополнительного государственного сбора. Общая сумма должна была составить 235 тыс. руб. Министерство финансов согласилось с этой формулировкой при условии перечисления всех средств в Государственное казначейство и распространения повинности на русское население. Но после ноября 1891 года дело о введении воинского налога было приостановлено.

В 1898 году Министерство финансов вновь вернулось к вопросу о военном налоге. На этот раз сумма ожидавшегося дохода была в три раза больше предложенной туркестанским генерал-губернатором: 775 тыс. руб. Предполагалось вводить этот налог в виде 10 % надбавки к главным прямым налогам – кибиточной подати и государственному поземельному сбору – и 15 % к прочим поземельным сборам и промысловому налогу. В 1904 году проект закона о военном налоге в Туркестане был внесен в Государственный совет, но не был одобрен из-за начавшейся Русско-японской войны.

Поскольку необходим был полный пересмотр податной системы в крае, введение военного налога, разумеется, рассматривалось как в большей степени символическое мероприятие и не могло существенно повлиять на баланс окраины в имперских финансах. Основным способом повышения доходности окраины должна была стать реорганизация прямого и косвенного налогообложения.

Основы податной организации в Туркестанском крае были сформулированы в выработанном Степной комиссией проекте Положения об управлении в Семиреченской и Сыр-Дарьинской областях 1867 года

. Местное население было обложено сборами, существовавшими при ханских правительствах: податями херадж и танап (для оседлого населения) в размере i/io урожая и кибиточной податью (для кочевников) в размере 2 руб. 75 коп. с юрты. Сборы с оседлого населения основывались на принципе подоходности. Эта архаичная модель выглядела «очень справедливой» и эффективной на фоне российской системы налогообложения, более современной, но в то же время и более запутанной, подвергавшейся со всех сторон критике.

Руководствуясь принципом сохранения основ прежней налоговой организации, комиссия предоставила местному населению полномочия по раскладке и сбору податей. Мотивы такого «доверия» к местному населению были следующие: российская администрация не в силах контролировать правильность сборов, «вмешательство» в сбор податей обременит и само государство, и население, а справедливое распределение податей возможно только путем раскладки внутри самих обществ. Таким образом, как в отношении кибиточного сбора с кочевого населения, так и в отношении танапа и хераджа правительство «благоразумно устранило себя от сбора податей». Число кибиток и, следовательно, сумма сбора (из расчета 3 руб. с кибитки) определялись выборными представителями от волости, которые сообщали эти данные волостному управителю. Внутри волости сумма сбора раскладывалась между аулами, причем размеры обложения каждого аула и каждого владельца кибитки определялись «благосостоянием» семей.

Взимание сборов с оседлого населения было доверено местным выборным органам – хозяйственным общественным управлениям. Им предстояло составлять так называемые хераджные и танапные списки: определять величину запашки и категорию земель (некоторые категории земель, например вакуфные, принадлежавшие духовным учреждениям, не облагались), а также оценивать урожай. Составленные выборными списки представлялись областному правлению, и оно, в свою очередь, определяло сумму сбора

. Члены выборных хозяйственных управлений получали вознаграждение в размере 5 % от собранного налога, что, как оказалось, не стало гарантией от злоупотреблений.

Излишнее доверие к туземной общественности стало причиной достигшего огромных масштабов налогового мошенничества. По словам М.А. Миропиева, туземные сборщики дошли до виртуозности в обмане русских властей. Они вели два списка по сбору податей: официальный и «свой домашний». Наиболее распространенным был раздел суммы подати между плательщиком и сборщиком, иначе говоря, взятки

. В результате сумма поступавших сборов ежегодно существенно уменьшалась, и это вынудило генерал-губернатора Кауфмана внести изменения в налоговую систему некоторых областей.

В 1869 году Кауфман, руководствуясь, по его словам, ходатайством Туркестанской казенной палаты о введении окладных сборов, установил ежегодную сумму окладной поземельной подати, по образцу применяемой для внутренних губерний раскладочной системы. За основу была принята несколько увеличенная сумма поступивших в 1869 году поземельных сборов по Сыр-Дарьинской области (288 504 руб.). Эта сумма была распределена на основе хераджных и танапных списков 1869 года по волостям. Таким образом, Кауфман рассчитывал гарантировать ежегодное поступление определенной суммы доходов, так как прежняя система не только не давала никаких гарантий, но и не позволяла прогнозировать налоговые поступления. В дальнейшем сумма поземельной подати постепенно увеличивалась процентными надбавками и к 1882 году была доведена до 505 024 руб. С 1876 года аналогичная податная система была введена в Заравшанском округе. Оседлое население Аму-Дарьинского отдела с 1877 года было обложено оброком в размере 1 руб. 80 коп. с десятины без учета доходности земель.

В Ферганской области в 1876–1881 годах население уплачивало хераджный и танапный сборы. В 1881 году Кауфман поручил специальным организационным комиссиям ввести взамен этих сборов оброчную подать с обрабатываемых земель в размере 1/10 дохода. Комиссии должны были измерить площади культурных земель и провести оценку их доходности. Измерение богарных (неорошаемых) земель не производилось, и в 1882 году, когда организационные работы были прекращены распоряжением генерал-губернатора М.Г. Черняева, только обрабатываемые земли были обложены новым оброком

.

Введение новых налогов являлось частью запланированной Кауфманом реформы поземельного устройства и административного управления. По его проекту, представленному в 1873 году, предполагалось закрепить за населением обрабатываемые им земли на праве постоянного пользования (при сохранении верховной собственности государства). Такого рода земли предполагалось обложить государственным оброком и земским сбором. Важным нововведением было включение в эту общую категорию заселенных сельскими жителями земель ранее не облагаемых налогами земельных участков служилой аристократии, так называемых мильков, а также части вакуфных земель, свободных от налогообложения. Размер государственной оброчной подати определялся в зависимости от разряда земли (всего предполагалось 8 разрядов) и от валовой доходности, но не более 10 % от урожая. Земли, закрепленные в собственности посредством выданных русскими властями купчих, а также принадлежавшие на правах собственности ненаселенные вакуфные земли и мильки, подлежали обложению лишь земским сбором.

Проект Кауфмана в целом вызвал критику министерств, в том числе со стороны Министерства финансов, – главным образом из-за нового земельного устройства (утверждения государственной собственности на состоящие в пользовании земли). Поскольку проект не был утвержден, введенная Кауфманом в некоторых областях податная реформа действовала без формального узаконения. Таким образом, вводя в Ферганской области новую систему обложения, основанную на положениях проекта 1873 года, Кауфман действовал заведомо вопреки позиции финансового ведомства.

Введенная Кауфманом податная система стала одним из главных объектов критики и со стороны ревизовавшего край Ф. Гирса. Прежде участвовавший в работе Степной комиссии по подготовке проекта Положения об управлении Семиреченской и Сыр-Дарьинской областей 1867 года, Гире считал, что Кауфман заменил справедливую и выгодную для правительства систему налогообложения несправедливой и убыточной. Прежде всего, Гире признал ошибочным сам принцип поземельного устройства, положенный в основу податных реформ. По его словам, Кауфман, руководствуясь якобы исходящим из шариата правом собственности завоевателя на покоренные земли, трактовал все находящиеся в пользовании населения участки как государственную оброчную статью. В действительности же все операции с землями, находящимися в постоянном пользовании, производятся по нормам права частной собственности. Государство не должно было претендовать на них, тем более в то время, когда эволюция земельного строя в России шла в направлении укоренения института крестьян-собственников.

Обращаясь непосредственно к податной системе, Гире отметил несостоятельность ее «коренного начала» – обложения по валовой доходности. По проекту Кауфмана, вся тяжесть поземельных налогов ложилась на беднейшее население, не имевшее собственности на землю. Реальная ставка налога доходила до 13 % от урожая, так как обложению подлежали и земли под паром. Такой уровень обложения оказался очень обременительным для населения, которое должно было еще уплачивать и земские сборы. Кроме того, введенная Кауфманом система раскладки по административным единицам – волостям и уездам – не давала возможности учитывать при распределении податей условия земледелия и другие обстоятельства, влиявшие на доходность земель. В результате эта система не создала ни единства, ни гарантии налоговых поступлений, ни равномерного и справедливого обложения. И главное – она привела к понижению общей суммы доходов. Сходные последствия, по мнению Гирса, имели другие нововведения Кауфмана в Заравшанском округе и Аму-Дарьинском отделе

.

Сам Гире не решился представить альтернативный проект податного устройства, сославшись на недостаточность данных. Он ограничился изложением «общих начал» податной организации, которые в принципе не слишком существенно отличались от системы Кауфмана. По мнению Гирса, в основание поземельного дохода нужно было положить доходность земли, так как ее ценность резко колебалась в зависимости от условий орошения. Гире признал «практическую невозможность» для русской власти сохранить неокладную систему, но в целях согласования с принципом подоходности оклад государственного налога должен был периодически пересматриваться. Самым важным, пожалуй, отличием системы Гирса являлся перенос раскладки обложения с уровня волости на как можно меньшие податные единицы: селения и мелких собственников. Раскладка должна была производиться представителями местного населения, а итоговый уровень обложения не должен был превышать 10 %

.

Окончательно основные принципы земельной и податной организации были оформлены в Положении об управлении Туркестанским краем 1886 года. Земельный вопрос был решен в пользу закрепления частной собственности на землю, обрабатываемую населением. Таким образом, понятие государственного оброка, введенное Кауфманом, стало неприменимо, так как подразумевало собственность государства. Вместо этого положение установило новый государственный поземельный налог в размере 10 % валовой доходности земли

для искусственно орошаемых земель, а неорошаемые земли (богарные или ляльми) не облагались. От уплаты налога были освобождены ненаселенные вакуфные земли, доход от которых поступал в пользу духовных учреждений. По сути, большая часть вакуфных владений потеряла свои привилегии. Размер поземельного налога определялся с орошаемых земель отдельно по каждому земельному участку, принадлежавшему «целому обществу или частному лицу».

Таким образом, подразумевалось, что «общества» станут главными единицами обложения, а раскладка внутри обществ будет осуществляться выборными лицами. Точно так же – путем раскладки внутри обществ – должна была распределяться кибиточная подать с кочевников, размер которой определялся исходя из нормы 4 руб. с кибитки. На деле, однако, в большинстве случаев раскладка осуществлялась не выборными лицами, а представителями местной администрации с нарушениями принципа обложения земель по их доходности.

Как выяснилось впоследствии, правительство имело весьма неточное представление о социальной организации потенциальных налогоплательщиков, в том числе и относительно общины. Введение раскладочной податной системы, аналогичной российской, основывалось на убежденности, что в Туркестане существует община с круговой порукой, как и во внутренних губерниях России. В 1887 году генерал-губернатор Н.О. Розенбах даже ходатайствовал о законодательном закреплении в крае круговой поруки. Но Государственный совет отверг это предложение, сославшись на признанную уже нецелесообразность существования этого института в Европейской России. Лишь долголетняя практика и исследования позволили выяснить, что общинная организация в Туркестане действительно существует, но основывается она не на земельных отношениях, а на общем водопользовании

.

Оценка площади и валовой доходности ирригационных земель, подлежавших обложению государственным поземельным налогом, была поручена поземельно-податным комиссиям. Работа комиссий продвигалась очень медленно: к 1894 году ими были охвачены лишь два уезда – Ташкентский и Андижанский. Между тем финансовое положение края оставляло желать лучшего: податные поступления практически не изменились и составляли от 2 до 7,5 % валовой доходности землевладений, вместо ожидавшихся 10 %. Там же, где работы поземельно-податных комиссий были закончены, оклады поземельного налога увеличились – на 35 % в Андижанском и 97 % в Ташкентском уездах. В Самаркандском уезде, где работы комиссий только начинались, в некоторых сельских обществах с введением новых окладов размер налога должен был увеличиться в 10 и более раз

. Чтобы ускорить процесс обложения земель налогом и скорректировать обнаружившиеся в ходе деятельности комиссий недостатки положения, в 1894 году под председательством Д.Ф. Кобеко была учреждена специальная комиссия.

В конце 1890-х годов вопросом о финансовом состоянии Туркестана особенно заинтересовалось Министерство финансов. Как свидетельствует описанная выше полемика министра финансов с местными властями, С.Ю.Витте настаивал на изменении положения окраин в бюджете империи. С этой целью необходимо было поскорее завершить обложение поземельным налогом и привлечь население к несению прочих повинностей (отсюда возник упомянутый законопроект 1898 года о введении военного налога в Туркестане). В 1899 году по инициативе Витте на основании предложений комиссии Кобеко были подготовлены проект Положения об уездных поземельно-податных присутствиях в Туркестанском крае и проект изменений некоторых статей Положения об управлении 1886 года и Правил о введении поземельно-податного устройства.

Финансовая сторона этих предложений состояла в распространении поземельного обложения на богарные (неорошаемые) земли, в том числе необрабатываемые, ненаселенные вакуфные земли, а также земли кочевников, перешедших к оседлому образу жизни. Для упрощения поземельно-податных работ изменялись способы определения доходности земли. Для усиления контроля и координации податного обложения учреждались уездные поземельно-податные присутствия и должности уездных землемеров. Не менее важной стороной внесенных комиссией Кобеко предложений было регулирование процесса закрепления земель в собственность, которое было отчасти направлено на ограничение перехода земель в руки местного населения. С этой целью требовалось провести межевание только тех участков, которые орошаются и используются владельцем. Таким образом, все богарные необрабатываемые земли, в том числе земли кочевников, автоматически считались государственными, и за их использование полагалось взимать плату. Все эти положения были утверждены и введены в действие 10 июня 1900 года.

Изменения в системе прямого обложения, несомненно, занимали центральное место в программе налоговых реформ в Туркестане. Вместе с тем они сопровождались преобразованиями других пошлин и сборов. Одним из важнейших источников доходов казны при ханских правительствах был «зякет» – общий для всех мусульман налог в размере 1/40 (2,5 %) стоимости имущества. По существу, зякет взимался с торгового капитала и имел характер таможенных сборов. Посылая свой караван в какой-нибудь город, купец обязан был сообщить зякетчию о стоимости товара и после уплаты зякета получал ярлык на торговлю в течение года на сумму, соответствующую уплаченному налогу. Немусульмане должны были платить зякет в два раза больше – 5 %. Высокие сборы обеспечивались тем, что зякет отдавался на откуп.

Действовавший на территории Туркестана Проект Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областями 1867 года внес некоторые изменения в систему зякетных сборов, главным из которых была отмена откупов. Кроме того, в крае было распространено действие русского торгового положения, предусматривавшего совершенно иной порядок сборов с торговли: сбор за свидетельства на право торговли и промыслов и билеты на торговые и промышленные заведения. Под действие российского законодательства подпадали лица русского происхождения, а также купцы, торговавшие в Семиреченской области и Казалинском и Петровском уездах Сырдарьинской области. Эта попытка совместить две абсолютно разные системы обложения оказалась неудачной: она вызвала массу затруднений и существенно снизила налоговые поступления.

Резкое снижение доходов от торговых сборов поставило под сомнение необходимость вообще каких-либо изменений в зякетной системе. Защитники зякета рассматривали его как своего рода промысловую подать с дохода и считали, что зякет должен быть сохранен в первоначальном виде. Но, по мнению Туркестанской казенной палаты, возвращение к прежнему порядку было немыслимо. С приходом русской администрации зякет утратил первоначальный смысл обязательной для каждого мусульманина подати. Кроме того, откупная система – как, впрочем, и вся нерегулярная налоговая администрация ханств – была достаточно гибкой. В этом, как и во многих других случаях, высокий уровень обложения при прежних правительствах компенсировался иногда отсутствием правил. Размер зякета часто зависел от потребностей государственной казны, и зякетчие зачастую обходились без всяких предварительных оценок имущества. Напротив, «правильная» русская администрация не могла действовать по своему усмотрению. Она не могла применять прежние нормы зякетного обложения, так как при нормальной доходности в 20 % 2,5 %-й налог с капитала составлял 12,5 % дохода: такой налог не существовал «ни в одном из государств, финансовые начала коих выработаны на здравых основаниях политической экономии»

. Мусульманский зякет был несовместим с российской системой обложения еще и потому, что требовал обнародования размера оборотов и торгового капитала, что в России составляло предмет коммерческой тайны.