Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Сохраняя местные системы налогов и предоставляя все доходы с областей в распоряжение местной власти, российское правительство стремилось продемонстрировать толерантность к народным обычаям и традициям. В изданном в 1836 году официальном «Обозрении российских владений за Кавказом» политика России сравнивалась с политикой Рима по отношению к покоренным народам: «Монтескю в числе причин, возвеличивших империю Римскую, полагал то, что римляне оставляли у побежденных народов неприкосновенной религию со всеми обрядами; но Русские простирают такую политику гораздо далее: система финансов, к которой народ приучен веками, оставляется неизменной, улучшается исподволь, несмотря на безобразное ее состояние. Они в приобретенном народе видят своих собратий, и довольствуются тем, что дает им гостеприимство, не приступая вдруг в своих владениях к решительным переменам, которые со временем объединять обоюдные выгоды для России и для края»

.

Вместе с тем постоянно растущие расходы империи в регионе заставили правительство заняться поиском новых источников доходов. В качестве альтернативы повышению ставки налогов рассматривалось изменение пошлин и введение винных откупов

, а также проведение камерального описания с целью выявления новых плательщиков

. В 1816 году Министерство финансов признало, что пришло время пересмотреть систему доходов с тем, чтобы «край сей сблизить в податях и повинностях с прочими Российской Империи губерниями»

. Однако проведение радикальной податной реформы являлось серьезным шагом, на который правительство долго не могло решиться. Осуществленные в этот период преобразования состояли в основном в замене натуральных повинностей денежными. Наиболее радикальным стало введение в 1824 году в Имеретии подушной подати, но эта мера имела лишь местное значение и не была распространена на территорию всего края.

Выше уже говорилось о том, что первая концепция финансовой реформы была предложена министром финансов империи Е.Ф. Канкриным в конце 1820-х годов. Основой для составления «плана устройства» финансов Закавказского края должны были стать точные сведения о состоянии экономики.

В 1827 году для составления подробного описания казенных доходов в Закавказье был направлен чиновник Министерства финансов Е.Г. Чиляев. Ему было поручено не только провести камеральное описание поселений, но и представить предложения по приведению в единообразие различных податей

. Чиляев лишь частично исполнил данное ему поручение, так как в 1828 году был уволен со службы. В том же году в казенную экспедицию были командированы еще несколько чиновников Министерства финансов для продолжения описания. В декабре 1828 года правителем канцелярии главноуправляющего Кавказом В. Яновичем были представлены сведения о податных сборах в Нахичеванском ханстве

. В 1829–1832 годах было проведено подробное камеральное описание Ереванской области. В 1833–1834 годах чиновник И. Калиновский осуществил подробное описание и исследование состояния податной системы Закавказья, в том числе провинций, финансовое состояние которых было практически неизвестно Министерству финансов (Ширванской, Карабагской, а также Талышинского ханства)

.

К началу 1830-х годов в Министерстве финансов были собраны подробные материалы о состоянии финансов края

. Они свидетельствовали о том, что с момента присоединения края к России система доходов в Закавказье практически не изменилась. Правительство избегало нововведений в этой области, несмотря на то что существовавшая податная система не только не приносила дохода казне, но и была обременительной для населения и препятствовала развитию хозяйства. «Никакие причины не могут оправдать чрезвычайной во многих случаях несообразности, замечаемой и при нынешнем управлении… Одно только равнодушие русских могло оставить до сего времени неприкосновенной систему здешних податей. Должно ли после всего этого удивляться, что край Закавказский так мало вознаграждает издержки правительства? Это в порядке вещей», – писал в одном из рапортов о результатах камерального описания Калиновский

.

Одним из наиболее существенных недостатков податной системы являлось ее разнообразие не только между областями, но и в границах отдельных уездов. Только в Восточной Грузии существовало семнадцать видов прямых податей

. Часть из них имела денежный, а часть – натуральный характер. Среди податей встречались подушные, поземельные, но большая часть средств поступала от подымных сборов, существовавших во всех областях, кроме Имеретии. Кроме того, в казну поступали различные пошлинные сборы и акцизы. Особую статью доходов во всех областях Закавказья составляли введенные при бывших правителях многочисленные откупа: на откуп отдавались не только сбор податей, но и административные должности, например должность полицмейстера

.

Больше всего недовольство населения и местных властей вызывали так называемые рахтары – внутренние таможенные пошлины, тоже, как правило, отдававшиеся на откуп. С установлением российской администрации рахтарные сборы стали еще более обременительными, так как прежние владельцы могли по своему усмотрению освобождать бедные семьи от сборов. Российская же регулярная администрация действовала по правилам и не допускала никаких освобождений. Это обстоятельство вынуждало многих жителей переселяться в Турцию и Персию.

С точки зрения главнокомандующего на Кавказе Ивана Федоровича Паскевича, сохранение рахтаров далеко не способствовало воспитанию лояльности покоренных народов. По его словам, населению было известно, что в России подобных сборов нет, и местным жителям казалось, будто «они еще не пользуются всеми правами верноподданничества, а управляются как побежденные»

. По мнению Паскевича, уничтожение рахтаров являлось основным условием для развития промышленности края.

Паскевич считал, что реорганизация податной системы должны была стать составной частью общей административно-финансовой реформы в Закавказье. Отсутствие уравнительности в податях и беспорядок финансового управления были обусловлены тем, что бывшие независимые ханства, а ныне закавказские провинции России сохранили существовавшие ранее финансовые системы. Однако в едином имперском пространстве подобное разнообразие стало чрезвычайно «неудобным», писал Паскевич во всеподданнейшем рапорте о предполагаемой реформе

.

Точку зрения Паскевича на финансовую реформу вполне разделял и Канкрин. Со своей стороны министр финансов предложил Паскевичу план податного преобразования под названием «Вид устройства финансовой части Закавказского края относительно доходов»

. Общий принцип системы Канкрина состоял в том, чтобы ввести единообразие податей и сборов для всех областей Закавказья, по возможности приблизить существующую систему податей к российской (но не полностью ее копировать) и в то же время не «переселять за Кавказ таких ветвей доходов, кои может быть и у нас желательно было бы преобразить»

.

В финансовом проекте Канкрина

государственные доходы по Закавказью были разделены на несколько категорий. Сельские сборы были представлены: подымным с помещичьих крестьян, оброчным со свободных людей и казенных крестьян и поземельным сбором с частных садов, земель и т. д. в размере 5 % с доходов. Эти сборы заменяли многочисленные денежные и натуральные повинности, существовавшие в областях края. Вместе с тем сохранение подымного принципа обложения отличало налоговую систему Закавказья от российской податной системы, основанной на подушном обложении. Размер подымных и оброчных сборов составлял от 50 коп. с помещичьих и 1 руб. с церковных крестьян до 3–6 руб. (в зависимости от количества и качества земель) со свободных людей и казенных крестьян. Городской сбор в общих чертах соответствовал взимавшемуся в Грузии сбору под названием махта и, по словам Канкрина, имел сходство со «сбором по классам», существовавшем в Пруссии. Раскладка сбора должна была осуществляться депутатами от городского общества в зависимости от «состояния каждого семейства». Размер сбора колебался от 1 до 6 руб. Косвенные налоги были представлены: таможенными пошлинами, акцизом с соли, который предполагалось ввести на основании общеимперских норм, городскими акцизами с вин, водок, табака и других откупных статей

, пошлинами с ввозимых из России алкогольных напитков, пошлинами с купчих и наследств, а также патентными, гильдейскими, гербовыми и прочими незначительными сборами. Предполагалось, что земские сборы будут представлять собой определенный добавочный процент к городскому и сельскому подымному, оброчному и поземельному сборам.

Проект податной реформы Канкрина не был представлен на рассмотрение высших учреждений. Очевидно, он был лишь эскизом, одним из возможных вариантов будущей реформы. Реализации масштабного преобразования предшествовал ряд временных и подготовительных мер, важнейшими из которых были принятие в 1835 году временного (сроком на 5 лет) Положения о податях Армянской области

и отмена рахтарных сборов в 1836 году

.

Осуществление финансовой реформы Канкрин тесно связывал с принятием проекта административного преобразования Паскевича и сенаторов Кутайсова и Мечникова. Но, как нам известно, проект административной реформы был отклонен Государственным советом в 1835 году. Государственный совет передал дело реформы управления специальной комиссии, посланной в 1837 году в Закавказье, во главе с сенатором Павлом Васильевичем Ганом

. В 1838 году он уже представил готовый проект административной реформы. Однако этот план был не единственным плодом творчества сенатора. Пиком прожектерской деятельности Гана стал составленный им проект всеобщей финансовой реформы в Закавказье.

В «Проекте устройства финансовой части в Закавказском крае», состоящем из шести глав

, предлагались довольно значительные для Закавказья преобразования. Главная цель была в поощрении развития земледелия и товарного обмена с Россией. Для этого Ган предполагал провести ряд мероприятий «цивилизаторского» характера: создать новые образовательные учреждения, коммерческие суды, биржу, открыть отделение Коммерческого банка. Второй составляющей концепции финансовой реформы Гана была централизация и унификация финансового управления. Причем все эти реформы предполагалось принять «в пакете» и осуществлять по единой программе.

Центральное место в проекте занимала податная реформа. Как ни парадоксально, план будущей реформы зависел от ответа на принципиальный вопрос: стоит ли вводить на окраинах те финансовые институты, которые существуют в империи и уже доказали свою неэффективность или, напротив, надо использовать реформу для введения более совершенных форм? В контексте налоговых реформ это означало: ввести подушную (или подымную) подать или же установить подоходный поземельный налог. Ган в принципе был настроен на большие перемены: об этом свидетельствуют его грандиозные планы цивилизовать экономическую жизнь края. Но создать банк или открыть биржу было, вероятно, легче, чем ввести новый налог, требующий проведения межевания, переписей и введения контроля над доходами населения, создания эффективной налоговой администрации и т. д. Поэтому предложенная Ганом система представляет собой «гибрид» старого и нового.

Ган предлагал обложить государственных крестьян Закавказья поземельной подоходной денежной податью в размере 1/5 стоимости урожая, а в Гурии и Имеретии – подушной податью в сумме I руб. Подымный налог с помещичьих и церковных крестьян следовало сформировать на основе существующего в Грузии и Имеретии налога. Торгующий, ремесленный, промышленный и рабочий «классы» Ган предлагал обложить налогом с дохода и с оборота. Неокладные сборы предполагалось оставить прежними. Проект предусматривал введение акциза на спиртные напитки и передачу акцизного сбора на откуп.

Осуществление податной реформы было обусловлено по проекту Гана выполнением ряда «подготовительных мер»: определение отношений между владельцами и крестьянами в христианских и мусульманских областях, проведение размежевания земель, учреждение комиссии для приведения в известность государственных имуществ в мусульманских провинциях, завершение финансовой реформы в Армении, определение прав различных категорий дворянства в Грузии, урегулирование финансовых взаимоотношений администрации с греко-грузинской и армяно-грегорианской церквями и мусульманским духовенством, составление правил о повинностях и введение русских мер и весов

.

Каждая из этих «подготовительных мер» представляла собой весьма существенную реформу или, по крайней мере, требовала много времени для подготовки и проведения. С другой стороны, этот список отражает комплекс проблем, с которыми правительству еще предстояло разобраться. Например, в правительстве к тому времени отсутствовало четкое представление о том, существует ли в Закавказье крепостное право и как расценивать вассальные отношения между собственниками земли и крестьянами. В записке о «подготовительных мерах» для финансового преобразования Ган попытался доказать, что крепостного права в Грузии нет, а в мусульманских провинциях его и не может быть, так как это не соответствует исламской догме. Это утверждение, как оказалось неверное, в тот момент никто из участвовавших в обсуждении проекта Гана чиновников не мог опровергнуть, так как никто не располагал достаточными сведениями.

Главноуправляющий краем Е.А. Головин в отзыве на записку Гана признал, что вопрос о статусе крестьянства в Грузии, Имеретин и Гурии «практически невозможно решить». Правительство оказалось перед выбором: либо признать институт вассальных отношений между помещиками и крестьянами и тем самым вызвать недовольство дворянства, стремившегося получить те же привилегии, что и российское, либо же установить крепостные отношения и вызвать возмущение крестьян. «Одним словом, предположение это принадлежит к тем решительным мерам, к коим власть государственная прибегать иногда должна для рассечения узла, которого развязать не может»

.

Министр финансов Канкрин категорически отрицал возможность распространения на Закавказье русского крепостного права (по мнению Канкрина, крепостного права в Грузии не было). Для урегулирования отношений землевладельцев и крестьян он предложил составить для Закавказья особое положение, основанное на инвентарной системе. Министр государственных имуществ П.Д. Киселев считал, что местному крестьянству можно придать статус свободных хлебопашцев, а управляющий Министерством внутренних дел А.Г. Строганов вообще затруднился предположить, какого рода отношения могут быть установлены между землевладельцами и крестьянами закавказских областей

.

Аналогично обстояло дело с вопросом о правах различных категорий населения, в особенности привилегированных (освобожденных от уплаты налогов). В сущности, определение их прав тоже зависело от решения проблемы о существовании крепостного права. Эти вопросы, как и вопрос о взаимоотношениях с духовными лицами (в том числе мусульманскими) и об имущественных правах греко-грузинской и армяно-грегорианской церквей на принадлежавшие им земли, в большей степени относились к области политических и социальных отношений, нежели к проблемам финансового характера.

Не меньше трудностей могло возникнуть и при проведении межевания. Во-первых, по мнению Канкрина, следовало приспособить российское законодательство о межевании к местным условиям и не переносить действующие в империи законы полностью в Закавказье. Так же полагал и Киселев. Во-вторых, как считал Головин, межевание – очень длительный и трудоемкий процесс, который занял бы много времени и средств. По общему мнению министров и главноуправляющего на Кавказе, как и другие сформулированные Ганом «условия», незаконченное межевание не должно было препятствовать проведению финансовой реформы.

Итак, министры и главноуправляющий пришли к выводу, что не было оснований откладывать реформу. Однако в вопросе о путях проведения этой реформы возникли разногласия. В основном они касались центрального вопроса финансовой реформы – податных преобразований. Канкрин предлагал обложить всех казенных, помещичьих и церковных крестьян подымной податью, а для государственных крестьян за пользование казенной землей назначить оброк по 4 классам

. Эта система весьма напоминала российскую, только вместо подушной подати предполагалось ввести подымную. Дело в том, что сделанные к тому времени камеральные описания давали лишь приблизительные сведения о числе дворов, а переход к подушной системе потребовал бы регулярного проведения переписей и сбора более точных данных о числе плательщиков. Но из-за военных действий, труднодоступности некоторых поселений и многих других причин это было невозможно.

Киселев раскритиковал предложенную Канкриным систему оброка. Взимавшийся в российских губерниях по четырем разрядам оброк доказал свою неэффективность. Невозможность классификации имений и земель по четырем разрядам вела к неравномерности обложения. Несмотря на то что аналогичная система существовала в великороссийских губерниях, ее не следовало переносить за Кавказ. Не отвечала требованию соразмерности подати качеству земли и система поземельно-подоходного налога, предложенная Ганом. Министр признал, что лучшим вариантом было бы введение поземельной системы налогообложения, не существовавшей к тому времени еще в империи, но отсутствие межевания земель и сам факт господства подушной системы в России не допускали возможности установления исключительно поземельных податей с крестьянского населения в Закавказье. В этой ситуации Киселев предложил сочетать разные налоги, чтобы смягчить их недостатки. Он предполагал совместить подымную подать с государственных крестьян с поземельной податью, уплачиваемой в зависимости от объема земель, находящихся в собственности крестьян, от их оценки по ценам найма и т. д. Помещичьих и церковных крестьян Киселев предложил обложить лишь личной или подымной податью.

Таким образом, система Канкрина представляла собой комбинацию: подымная подать с частновладельческих и церковных крестьян, подымная подать и оброк с государственных крестьян. По проекту Киселева вводились: подымная подать с частновладельческих и церковных, подымная подать и поземельный налог для государственных крестьян. С этой моделью согласился и главноуправляющий на Кавказе Головин. Система Гана заключалась в сочетании подымной подати для частновладельческих и церковных крестьян и подоходно-поземельной подати в размере 1/5 дохода для государственных крестьян при сохранении особых режимов для Грузии, Имеретии и Гурии.