Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

.

Налогообложение керосинового производства впервые было введено еще в 1872 году

. Не принося существенного дохода казне, акциз с нефтяных масел отрицательно сказался на развитии нефтяной промышленности и был отменен в 1877 году. Однако уже с 1883 года началась подготовка нового законодательства о налогообложении нефтяных промыслов. Несмотря на возражения со стороны средних и мелких нефтепромышленников, а также Общества для содействия русской промышленности и торговли, в 1887 году был принят закон, установивший акциз на нефтяные масла. Нефтяной налог обеспечил Государственному казначейству весьма значительный доход: в 1888 году в казну поступило 6 607 780 руб., в 1889 году – 9 298 024 руб., в 1890 году – 10 567 743 руб., в 1891 году – 10 174 758 руб.

Рост потребления керосина и повышение с 1892 года размера налога обеспечили еще большие поступления в имперскую казну. Развивающаяся нефтедобыча была способна в будущем действительно превратить Закавказье в один из наиболее «доходных» регионов империи.

Реализация основной части налоговой реформы – отмена подымной подати – была отложена еще на несколько лет. К тому времени недостатки системы налогообложения стали очевидны. Они состояли не только в том, что получаемые средства не удовлетворяли потребностей казны. Податная система, введенная, по замыслу авторов реформы, для уравнения налогообложения, на самом деле способствовала лишь усугублению этого неравенства. Дело в том, что податные оклады были определены не на основании точных данных об экономическом положении населения, а на основании, с одной стороны, общих соображений об относительном благосостоянии той или иной группы плательщиков, а с другой – на основании чисто политических соображений, исходящих из желания добиться скорейшего умиротворения края и облегчить жизнь обывателей, остававшихся верными русской власти

.

По словам кавказского наместника И.И. Воронцова-Дашкова, «вся тяжесть прямых налогов и земских повинностей, падающих на доходы с земель, на Кавказе ложилась исключительно на сельское крестьянское население». «Крестьяне, – писал Воронцов-Дашков в отчете за 1907 год, – при площади земли вдвое большей, чем площадь частного владения, уплачивали в 20 раз более частных владельцев только одних денежных повинностей, неся на себе всю тягость натуральных земских повинностей и платя, кроме того, свои мирские сборы». В особенно тяжелом положении оказались владельческие крестьяне, которые платили, помимо государственных податей, еще и повинности за надельные земли в пользу помещиков

. По мнению Воронцова-Дашкова, податная политика правительства в Закавказье определялась необходимостью поддержки «привилегированных сословий и преимущественно грузинского дворянства, оказавшего нам, правда, много услуг при покорении Кавказа». Этот принцип проявился не только в податных реформах 1840-х годов, но и в осуществлении крестьянской реформы 1864 года, проведенной на льготных по сравнению с общероссийскими условиях для землевладельцев.

Со временем отсутствие уравнительности в подымном обложении усугублялось из-за постепенно изменявшихся общих хозяйственных и природных условий местностей и селений. Усилению неравномерности обложения способствовала и принятая за основание единица – дым, определенный законодательством как «семейство, доколе оно имеет общее нераздельное хозяйство». Так, например, у более мобильных и склонных к индивидуализации жителей Имеретии семейные разделы представляли собой обычное явление, и среди них нередки были дымы, состоящие из 2–3 человек и даже одиночек; тогда как у мусульман и русских сектантов, наоборот, разделы были редки, и среди них можно было встретить дымы, состоящие из 20–30 человек

.

Вопрос о переходе от подымной системы к поземельной вновь возник в 1870-1880-х годах. В 1882 году была отменена подушная подать в России. В связи с этим встал вопрос и о постепенной замене поземельным сбором подымной подати, в принципе тождественной подушной. Так, после присоединения к российскому Закавказью Карской области и Батумского и Артвинского округов Кутаисской губернии в 1878 году правительство первоначально оставило старую, так называемую ашарную систему податей. Затем было решено ввести существовавшую во всем Закавказье подымную подать, но в это время был принят закон об отмене подушной подати в России. Поэтому на территории Карской области и названных округов Кутаисской губернии с 1887 года был введен денежный поземельный сбор

. Однако введение поземельной подати на всей территории Закавказья последовало лишь в 1901 году. По утверждению Министерства финансов, препятствием для проведения реформы было то, что правительство не располагало достоверными сведениями о качестве и количестве земель. Из 15190 000 десятин, подлежавших межеванию в Закавказье, к 1895 году считалось окончательно обмежеванными 12 %, на части земель межевание еще не завершилось и около 27 % вовсе не были обмежеваны

.

Несмотря на незавершенность межевых работ, в 1900 году был подготовлен проект замены существовавших в Закавказье податей и сборов поземельным налогом. Проект был представлен созванной в Тифлисе специальной комиссией и в основных чертах одобрен Министерством финансов. Главной целью реформы, по мнению авторов проекта, должно было быть привлечение к выплате казенных сборов «тех классов населения, которые были доселе от этих сборов свободны, и к более равномерному разложению бремени земских сборов между отдельными группами плательщиков этого сбора». В проекте предлагалось установить два вида поземельных сборов: государственную оброчную подать с казенных земель и государственный поземельных налог с частных лиц, учреждений и сельских обществ

. Таким образом, на частных землевладельцев в Закавказье и на Северном Кавказе, вовсе не уплачивавших никаких казенных сборов и практически не привлеченных к земским повинностям, впервые были наложены финансовые обязанности перед казной. Эта мера, по мнению комиссии, была обусловлена не только требованиями «податной справедливости», но и необходимостью хотя бы отчасти сократить убыток казны, являвшийся неизбежным следствием проектируемой податной реформы

.

Министерство финансов, согласившись в принципе с идеей реформы, не пошло, однако, на столь радикальные изменения в податной системе. Оно понизило ставку поземельного налога для частных землевладельцев на 43 %. По словам министра финансов С.Ю. Витте, этим не ограничилось «заботливое отношение финансового ведомства к интересам частных землевладельцев». По предложению министерства, частным владельцам были предоставлены некоторые льготы и в отношении обложения земским поземельным сбором. В итоге средний размер падающих на частновладельческие земли платежей в казну и на земские повинности составил в сумме около 20,4 коп. с десятины (5,5 % от доходности земель), тогда как таковое же обложение бывших помещичьих и казенных крестьян достигло соответственно 42,5 коп. и 83,5 коп. с десятины, то есть 18,84 % доходности

.

Разумеется, сокращение на 43 % запланированного комиссией размера податей с частных землевладельцев существенно снижало финансовое значение реформы. По представленным в Государственный совет расчетам, в первые годы после проведения реформы ожидалось сокращение доходов казны в Закавказье на полмиллиона рублей в год. Этот факт послужил поводом для упреков в том, что реформа не достигает основной цели – освобождения «русского плательщика» от «тяготы содержания управления русских окраин, в том числе и Закавказья» и в то же время практически не облегчает участи сельского населения края, несущего основное податное бремя

. Государственный совет согласился с тем, что общая сумма сборов могла быть немного увеличена. Но вняв объяснениям Витте, соединенное присутствие департаментов Государственного совета согласилось с необходимостью «по политическим соображениям» соблюдать «в этом отношении особую осторожность» и «отказаться от этой мысли в настоящее время»

. 3 июня 1900 года общее собрание Государственного совета утвердило представленный Министерством финансов проект податной реформы.

На этом реформы по модернизации податной системы Закавказья завершились. В крае были введены те же подати, которые уплачивало остальное население империи. Однако в распределении податного бремени между сословиями Закавказье сохранило принципиальную особенность. В результате реформы общая сумма платежей крестьян уменьшилась всего на сумму около 100 тыс. руб., или на 2 %. Крестьяне при площади земли вдвое большей, чем у частных владельцев, стали платить уже не в 20 раз больше последних, а только в 6 раз

. Тем не менее правительство сохранило в силе принцип, которого придерживалось в своей податной политике на окраине: опору на привилегированное сословие как залог лояльности населения. Любопытно, что в податной политике интересы политические брали верх над фискальными интересами даже тогда, когда Кавказ и Закавказье были уже, согласно официальной терминологии, «замирены».

12

Налоговые реформы в Туркестане и проблема самоокупаемости среднеазиатской окраины

Согласно статистике Государственного контроля, вторым по «убыточности» после Закавказья регионом империи являлся Туркестан. Стремление принудить Туркестан (доставшийся во всех отношениях такой высокой ценой) к несению общих финансовых тягот объяснялось тем, что представление о богатейшем природном и экономическом потенциале края никак не соответствовало скудным доходам, поступавшим в Государственное казначейство. «Драгоценная жемчужина в короне российского императора», каковым являлся Туркестан, по мнению министра финансов И.А. Вышнеградского

, долгое время представлял собой, как считал министр внутренних дел Д.А. Толстой, «редкий в истории пример колонии, живущей за счет метрополии»

.

Судя по напряженности дискуссий, вопрос о «доходности» Туркестана значительно больше волновал правительство, нежели, например, финансовая ситуация в Закавказье. Вопрос о приоритете экономических или геополитических интересов в завоевании Средней Азии является предметом многолетних споров историков

. Но, как бы то ни было, по сравнению с ситуацией в Закавказье экономические мотивы имели существенно большее значение в формировании стратегии в Средней Азии. Ожидания высокой прибыльности новой среднеазиатской окраины сопровождали разработку военных планов в 1850-1860-е годы, причем эти ожидания связывались как с развитием торговли и хлопководства, так и с возможностью получения непосредственных доходов от налогообложения

.

На практике первые годы владения Туркестаном не принесли ничего, кроме огромных затрат. Убыточность среднеазиатской окраины поставила под вопрос целесообразность дальнейшего расширения империи в этом направлении. В 1871 году, когда планы российского командования в Средней Азии еще не были полностью реализованы, капитан Генерального штаба Л. Костенко заключил, что огромные затраты русской власти в Туркестане приводят «в уныние многих и заставляют вообще скептически относиться к пользе для России всей Средней Азии. В скептиках невольно зарождается мысль: не лучше ли совсем бросить этот чудовищный, заколдованный край…»

. Однако финансовые соображения не могли служить достаточным основанием для отказа от реализации планов расширения границ. С другой стороны, обременение имперского бюджета большими расходами на окраинах заставило задуматься об использовании экономических ресурсов новых территорий для покрытия имперских издержек.

Одним из первых к этой проблеме обратилось военное ведомство. В 1879 году полковник Алексей Николаевич Куропаткин (будущий управляющий Закаспийской области и военный министр) представил в Военное министерство записку «Опыт исчисления доходов и расходов по Азиатской России, Кавказу и Оренбургскому краю».

В первую очередь Куропаткин обратил внимание на отсутствие практики изучения доходов и расходов и в целом экономической ситуации на периферии, а также и на отсутствие особого учреждения, которое следило бы за «общим балансом» финансов окраинных областей, «давая своевременные объяснения каждому чувствительному колебанию в бюджетах различных азиатских округов и тем позволяло… определить для каждого из округов размер той поддержки, которую дает он нашим общим финансовым поступлениям или, что еще важнее, тот дополнительный расход, который он вызывает сверх доставляемых им местных доходов и который приходится доплачивать из поступлений с областей Европейской России»

.

Составленный Куропаткиным расчет военных расходов и доходов по пяти военным округам (Кавказскому, Восточно-Сибирскому, Западно-Сибирскому, Оренбургскому и Туркестанскому) базировался на росписи 1878 года. В него не были включены экстраординарные расходы «на приготовления… на случай разрыва с Англией» и на «сосредоточение отряда войск к бухарской границе на случай движения в Афганистан». В целом военные расходы среднеазиатских окраин следовало отнести к категории не местных, а общегосударственных, так как значительная часть сосредоточенных на Кавказе войск «служит для наступательных действий в Турции, а часть войск в Туркестане может служить для наступательных действий к стороне Индии против Англии». И все же в будущем эти окраины должны были сами содержать и защищать себя, «без ослабления платежных сил и средств Европейской России»

.

По сведениям Куропаткина внутренние военные округа (Оренбургский и Западно-Сибирский) приносили доход в бюджет: их росписи показывали превышение поступлений над расходами (соответственно 2 886 961 и 3 639 109 руб.). Росписи пограничных округов – Кавказского, Восточно-Сибирского и Туркестанского – сводились с дефицитом. В Кавказском военном округе доходы составили 12 463 370 руб., расходы – 37 283 055 руб. (из них 22 911 912 руб. по смете Военного министерства); в Восточно-Сибирском округе расходы (ю 046 117 руб.) превышали доходы (8 160175 руб.) на I 885 942 руб. (в состав расходов Куропаткин включил расходы на содержание арестантов и расходы морского ведомства). Наконец, Туркестан принес в бюджет 3 132 335 руб. и израсходовал 9 160 387 руб. Таким образом, Туркестан, имея шестимиллионный дефицит, стоял на втором месте по убыточности после Кавказа.

Огромные расходы на Кавказе были вызваны русско-турецкой войной. Несмотря на то что прямые военные расходы («экстраординарные») не были включены в расчет, и военное ведомство, и гражданская администрация несли существенные издержки. В то же время финансовая ситуация в Туркестане, по мнению Куропаткина, могла быть существенно улучшена: «Оседлое население Туркестанского края по своему экономическому положению стоит в значительно лучших условиях, чем земледельческое население России, но участвует в платеже всех прямых и в особенности косвенных сборов в гораздо слабейшей пропорции, чем русское население». Куропаткин рассчитывал, что после окончания кадастровых работ прямые сборы с населения возрастут. Но ситуация со сбором косвенных налогов могла быть исправлена пересмотром структуры сборов. Одной из главных причин недобора косвенных налогов являлось «запрещение по закону Магомета употребления вина туземцами». В результате акцизный сбор с населения Туркестанского военного округа составлял 260 тыс. руб. в год. В Европейской России на каждого жителя приходилось по 2 руб. в год акцизных платежей. По этому расчету Туркестанский военный округ с населением 4 млн. душ должен был приносить 8 млн. руб. в год

.

Помимо того что население Туркестанского края имело привилегии по прямому и косвенному обложению, оно было также освобождено от воинской повинности. Учитывая льготное финансовое положение жителей края, Куропаткин предложил ввести финансовую компенсацию в виде военного налога в общей сумме 3 125 000 руб. в год – эту сумму предполагалось взимать с туземного населения края

.

Записка Куропаткина заинтересовала военного министра Д.А. Милютина. Министр полагал, что баланс был составлен не совсем точно, не было проведено четкого различия между собственно местными и общегосударственными расходами и доходами. Но сам расчет показался ему «чрезвычайно полезным». Милютин направил записку на рассмотрение государственного контролера и министра финансов, которые, как ни странно, по словам Милютина, не проявили к ней большого интереса. В таких условиях Военное министерство не имело возможности «одними собственными силами дать движение этому делу» и предпочло ограничиться пересмотром собственных окраинных бюджетов. Это тем более имело смысл потому, что дефицит окраинных округов, за исключением Кавказского, складывался в основном из военных расходов. Военное министерство, по мнению Милютина, могло и должно было пересмотреть свои сметы и «определить, какие именно войска и в какой численности необходимо было бы содержать в той или другой окраине собственно для местных ее потребностей и какие войска содержатся там по соображениям общегосударственным»

.

Финансовое состояние окраины не могло не привлекать внимания. Государственное казначейство вынуждено было ежегодно затрачивать миллионы рублей на гражданскую администрацию и содержание войск. Генерал-губернатор Туркестана Константин Петрович Кауфман, отчитываясь о финансовом состоянии края за 1867–1881 годы, признал, что за прошедшие 12 лет деятельности российской администрации расходы Государственного казначейства почти в три раза превысили сумму доходных поступлений. Всего в казначейство поступило 32 423 391 руб. дохода, между тем израсходовано 99 546 595 руб. Таким образом, дефицит за 12 лет составил 67123 204 руб.

По мнению Кауфмана, значительное превышение расходов над доходами в местном бюджете объяснялось военно-политическим положением края и содержанием более чем 50-тысячной армии для охраны государственной границы на протяжении 4 тыс. верст. За 12 лет (1868–1879) в среднем военные издержки составили 75,45 % расходов, гражданские – 24,55 %“. Благодаря перенесению границы, Государственное казначейство сэкономило значительные суммы на содержание армии в Западно-Сибирском и Оренбургском генерал-губернаторствах. Сумма сбережений на этих расходах должна была составить не менее тех же 67 млн. руб. Таким образом, исключив из расходной части бюджета военные расходы и учитывая только гражданские, Кауфман пришел к выводу, что Туркестан принес за 12 лет 7 984 965 руб. 7 коп. чистой прибыли, которая могла быть рассматриваема «как пособие Государственному казначейству, возместившее часть военных издержек»

.

К абсолютно противоположным выводам пришел ревизовавший край в 1882 году Ф. Гире. По его данным, Туркестанский край, не считая издержек на его завоевание и первоначальное устройство, со времени существования в нем генерал-губернаторского управления по 1881 год, то есть в течение 14 лет, «изъял из средств Государственного казначейства на счет податных сил русского народа более 85 000 000 р.». Но даже эта огромная цифра дефицита не отражала реального положения дел. В действительности, по расчетам Гирса, издержки Государственного казначейства превышали 100 млн. руб. Таким образом, Туркестан по количеству дефицита до 1882 года занимал второе место из всех окраин империи после Закавказья и «поглощал средств Государственного казначейства в четыре раза больше, чем Привислинские губернии, значение которых во всех отношениях, несомненно, важнее среднеазиатских наших владений»

.