Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

«Невские миллионы»

Помимо финансирования прямых военных расходов, российское финансовое ведомство стремилось переложить на Финляндию издержки, связанные с военным строительством, прежде всего строительством железных дорог, имеющих большое стратегическое и экономическое значение

. Противодействие Сейма и Сената попыткам переложить эти расходы на Финляндию было вызвано отчасти и тем, что запланированное строительство было направлено на объединение российских и финляндских железнодорожных сетей, что означало сужение экономической самостоятельности Великого княжества.

Идея привлечения Финляндии к участию в строительстве соединительной железной дороги, по словам финской газеты Hufvudstadsbladet, была «любимым проектом» генерал-губернатора Н.И. Бобрикова

. В 1899 году, докладывая императору о состоянии статного ведомства, Бобриков ходатайствовал о резолюции относительно соединения железных дорог и строительства для этих целей моста через Неву.

Сенат, которому было предложено дать на этот счет заключение, заявил, что Финляндия не извлечет никакой пользы из планируемого соединения. Осуществление проекта, по расчетам специально созданной для исследования этого вопроса комиссии, должно было обойтись в 10 млн. руб. Комиссия тоже пришла к выводу, что доходы от эксплуатации железной дороги не окупят ее строительство и содержание.

Несмотря на неблагоприятный отзыв комиссии и аналогичное мнение Министерства путей сообщения, Бобриков не отказался от своей идеи. Весной 1904 года Сенату было дано предписание ассигновать из статного фонда 2,5 млн. руб. на строительство дороги. Сенат не высказал никаких возражений по этому поводу, и 2,5 млн. руб. были внесены в российский бюджет как доля участия Финляндии в строительстве железной дороги. Кстати, первоначально Бобриков намерен был увеличить сумму финляндского платежа, но против этого высказался В.К. Плеве. Он считал, что «экономические выгоды от соединительной дороги всецело на стороне империи, а Финляндия воспользуется этими выгодами лишь косвенно, вследствие увеличения товарообмена». Следовательно, сумма 2,5 млн. руб. вполне соответствовала «интересам Гос. Казначейства»

.

Весной 1905 года генерал-губернатор И.М. Оболенский предложил Сенату приступить к выплате обещанных средств. Но против этого ассигнования выступил Сейм, объявивший в петиции 13 апреля 1905 года, что поскольку проведение соединительной ветви предполагалось осуществить вне пределов страны и управление этой дорогой передать русскому железнодорожному ведомству, то ассигнование средств на это мероприятие без участия Сейма не может быть осуществлено. Сейм признал, что правительство может расходовать средства статного фонда по своему усмотрению, но только в том случае, если объем этих расходов невелик и отнесение этих расходов на статный фонд не вынуждает правительство прибегать к покрытию прочих издержек из сеймовых средств. На этих основаниях Сейм потребовал внесения вопроса о строительстве железной дороги и участии в этом финляндской казны на рассмотрение представительства.

Сенат поддержал требование Сейма и предложил вообще отложить постройку ввиду ее низкой доходности. Если же российское правительство будет настаивать на строительстве, необходимые средства могут быть выделены Сенатом только с одобрения земских представителей, считали сенаторы. Против внесения вопроса на рассмотрение Сейма выступил генерал-губернатор Герард, и его мнение по этому поводу было утверждено императором.

Таким образом, решение вопроса об участии Финляндии в железнодорожном строительстве было обусловлено разрешением проблемы привлечения Сейма к ассигнованиям на общеимперские нужды. Как и в случае с военными платежами, в конфликте вокруг «невских миллионов» важны были не сами миллионы, а принцип. Российское правительство категорически отказывалось признавать право представительства разрешать ассигнования на общегосударственные потребности, полагая, вероятно, что Сейм может в этом случае отказаться удовлетворять стратегические интересы империи за счет финляндской казны.

Строительство соединительной ветви могло потребовать значительно больше средств, чем планировалось. Проект строительства предполагал не только возведение моста через Неву, но и постройку нового Финляндского вокзала, а также, что было очень существенно, реорганизацию железных дорог Финляндии. Первоначальная идея Бобрикова состояла в том, чтобы грузы могли доставляться из России в Финляндию без перегрузки в финские вагоны в Петербурге и русские вагоны могли бы курсировать по железным дорогам Великого княжества. В военно-стратегическом отношении эта мера позволила бы облегчить отправку войск в Финляндию в случае военных действий. Последствия объединения железных дорог могли быть очень значительными: начиная от введения русского языка для оформления документов, кончая установлением контроля имперских ведомств над всем железнодорожным сообщением Финляндии. Правый публицист С.Ф. Шарапов считал, что «для финляндцев соединение дорог есть прямое бедствие»

в экономическом, культурном и политическом отношениях

.

Проблема строительства соединительной ветви и ассигнования средств из казны Великого княжества стала предметом обсуждения финляндской печати. В 1908 году в прессе появились сообщения, что «частным образом» решено, что Финляндия вместо ассигнования средств на постройку передаст России принадлежавшую княжеству железнодорожную ветку Белоостров – Петербург. Некоторые газеты восприняли эту новость весьма благосклонно: в обществе были достаточно сильны настроения в пользу полного обособления Финляндии от империи в экономическом отношении. Поэтому идея ограничить распространение железнодорожных сетей Финляндии Белоостровом рассматривалась как защита против посягательств России на финляндский бюджет и экономику. С другой стороны, этот участок железной дороги являлся одним из самых доходных, и его передача России нанесла бы ущерб финансам Финляндии, прежде всего сеймовому коммуникационному фонду. Противники передачи участка дороги заявили, что эта уступка вряд ли избавит от необходимости устройства совместного железнодорожного сообщения.

В вопросе о строительстве железной дороги трудно было найти правую сторону. С одной стороны, многие признавали, что отсутствие соединительной ветви между Россией и Финляндией – анахронизм. С другой стороны, предоставление российскому правительству права требовать удовлетворения его стратегических интересов за счет финляндской казны рассматривалось как нарушение конституционных норм Финляндии. В принципе, финляндская оппозиция более всего была разгневана не самим планом строительства, а тем, что вопрос об ассигнованиях был решен в обход Сейма и что имперская власть безапелляционно потребовала необходимой для строительства суммы. Этим правительство восстановило против себя значительную часть общества. Финские газеты писали: если империя намерена строить железнодорожный мост на русской территории – это должно быть делом русского бюджета, а «Финляндия не имеет к нему никакого отношения». «Финляндцы не нуждаются в роскошном вокзале; им достаточно простого и небольшого… Если петербуржцы желают для собственного удовольствия построить „финляндский вокзал", то никто не мешает им это сделать. Императорская семья предпринимает свои поездки в Финляндию на собственных яхтах». «Мы должны неукоснительно настаивать на том, что мы не имеем никакого отношения к бюджету России. Мы уже достаточно хорошо испытали, что значит чувствовать лапы русских чиновников в финляндских карманах»

.

Осенью 1908 года конфликт вокруг «невских миллионов» достиг апогея. Император отклонил поданное Сенатом представление о включении суммы на строительство в приложение к расчету статных сумм казны на 1909 год, которое передавалось Сейму. Ввиду предстоящего обсуждения Сеймом росписей фондов в прессе разгорелась дискуссия, следует ли Сейму высказаться по поводу предоставления земским чинам права санкционировать выплаты или же оставить этот вопрос без внимания. Авторы статьи в газете Kaiku считали, что, каково бы ни было решение Сейма, «оно не произведет никакого влияния на ассигновку, которая во всяком случае состоится. Между тем Сейм может из принципа высказаться против ассигновки. Нет сомнения, что он этим подписал бы свой смертный приговор. В подобном случае и Сенат ушел бы в отставку, так как можно полагать, что он не решился бы ассигновать финляндских государственных средств против постановления Сейма»

. Умеренная оппозиция полагала, что не стоило жертвовать Сеймом из-за выплаты злосчастных «невских миллионов». Конституционалисты предлагали одобрить ассигновку, хотя, разумеется, выражали свое недовольство нарушением конституционных норм Великого княжества.

Вопрос о «невских миллионах» должен был решиться на заседании Сейма 30 октября 1908 года. В Сейме было представлено три точки зрения. Левое конституционное крыло считало, что Сейм должен заявить, что «правительство юридически не может без согласия Сейма ассигновать финляндские средства на требуемые в данном случае и подобные им цели». Второе предложение, по словам «Русских ведомостей», «так сказать, правое предложение», было «внесено старофиннами, но разделялось также многими шведоманами и младофиннами». По мнению газеты, «шатко мотивированное, с преобладанием соображений формального свойства над материальной стороной права, оно предлагало требуемую сумму ассигновать, так как ни обычай, ни закон этому прямо не препятствуют, для чего и «уменьшить в бюджете сальдо общего статного фонда на соответственную сумму»

.

Такой же точки зрения придерживался Сенат. Его представить, сенатор Эдвард Ельт, выступил в начале прений. Он согласился с тем, что было бы желательно, чтобы изначально вопрос об ассигнованиях был представлен на рассмотрение Сейма. Однако то, что право Сейма было нарушено, не должно повлиять на решение вопроса о строительстве железной дороги. «Что страны, находящиеся в такой тесной связи, как Финляндия и Россия, не могут долго обходиться без соединения своих железнодорожных сетей, это должно быть ясно всякому». Экономическое значение железной дороги не может быть вычислено с бухгалтерской точностью. Но тот факт, что строительство в будущем принесет огромную пользу Финляндии в экономическом и стратегическом отношении, был, по мнению сенатора, несомненным. Сенатор полагал, что в данном случае не стоило вступать в борьбу за бюджетные полномочия Сейма в отношении определения доли участия Финляндии в общеимперских расходах, тем более что взнос финляндской казны уже поступил в Государственное казначейство. «Сенат считает особенно важным, чтобы Сейм путем принятия первого особого мнения не вызвал конституционного конфликта со всеми его последствиями», – заявил Ельт

.

Если бы возобладала точка зрения левых, то отказ в ассигновании произошел бы уже после того, как сумма пособия была внесена в имперский бюджет на 1909 год, переданный на рассмотрение Думы и Государственного совета. Это неминуемо привело бы к обострению конфликта. Предложение правых, с другой стороны, представляло, по мнению «Русских ведомостей», «в сущности, добровольное ограничение бюджетных прав Сейма». Оставался, по словам газеты, третий вариант решения, внесенный бюджетной комиссией Сейма – «совсем не касаться злополучных миллионов ввиду того, что они в роспись не включены и официально Сейму не сообщено, что состоялось уже повеление об их перечислении»

.

«Русские ведомости», проанализировавшие позиции депутатов Сейма, отметили парадоксальность сложившейся комбинации: решение вопроса полностью зависело от позиции социал-демократов. Им предстояло принять решение, с одной стороны, сохраняющее достоинство народного представительства, а с другой – сохраняющее сам Сейм. Социал-демократы, не желавшие взять на себя вину за роспуск Сейма, сначала проголосовали за предложение старофиннов, но затем поддержали мнение бюджетной комиссии. В окончательном голосовании 160 голосами против 35 было принято решение не высказываться об участии Финляндии в строительстве железной дороги и привлечении Сейма к ассигнованию.

Сейм предпочел не идти на обострение конфликта, грозившего ему роспуском. Но, как нам уже известно, спустя лишь год тот же самый вопрос – о бюджетных полномочиях Сейма и об участии финляндской казны в общегосударственных расходах – привел-таки к политическому кризису.

11

Налоговая политика в Закавказье

Манифест 12 сентября 1801 года, провозгласивший присоединение Грузии к России, содержал обещание новым подданным императора «обратить» все подати в их «пользу», то есть на внутренние расходы гражданского управления области, а также на восстановление разоренных городов и селений. Рескрипт на имя командующего Кавказской линией генерал-лейтенанта К.Ф. Кнорринга поручил «привести в известность» существующую систему податей и количество плательщиков, а также преобразовать многочисленные натуральные подати в денежные. В первое время все государственные сборы должны были осуществляться на прежних основаниях, то есть в том же порядке и размере, как это было при грузинских царях. Прочие статьи казенных доходов также не должны были быть оставлены без внимания. Новому грузинскому правительству было поручено стараться «о приумножении оных елико можно без отягощения и стеснения народного, способом ободрения и распространения в земле торговли, ремесел, земледелия и скотоводства»

.

Вероятно, в первые годы после присоединения новых территорий российское правительство не рассчитывало, что Грузия и Закавказье смогут сразу же приносить доход в имперскую казну: в экономическом и технологическом развитии край существенно отставал от внутренних губерний России. Наибольшие надежды давала перспектива разработки рудников. Но горная часть, отданная в непосредственное распоряжение графа А.А. Мусина-Пушкина, поглощала значительные казенные средства, не принося пока никакого дохода. И все же, видимо, император не ожидал, что присоединение Грузии принесет финансам империи новые статьи расходов. Совокупные доходы за 1801 год достигли лишь цифры 60 287 руб.

В 1801 году эта сумма покрывала невоенные издержки российского правительства. Но с 1802 года, когда в Грузии должна была быть введена новая администрация, расходы только на содержание чиновников, по расчетам казенной экспедиции, должны были составить 80 тыс. руб.

В то же время в 1802 году на горную часть было выделено 12 тыс. руб., а в 1803-м на устройство завода предполагалось истратить еще 8о тыс. руб. Вряд ли казенные доходы с грузинских земель могли покрыть эти затраты. По крайней мере, точных цифр о реальных доходах казны в Грузии местное правительство назвать не могло.

Не стоит забывать, что, помимо гражданских расходов российское казначейство ежегодно выделяло огромные суммы на ведение военных операций в Закавказье. Таким образом, убыточность Грузии для российской казны оказалась весьма существенной. Недостаток местных доходов усугублялся грабежами, взяточничеством и бесконтрольной растратой казенных средств местной администрацией, на что грузинская казенная экспедиция смотрела сквозь пальцы. Многочисленные злоупотребления стали одной из главных причин отставки Кнорринга и управляющего Грузией П.И. Коваленского.

Назначая на должность главнокомандующего Павла Дмитриевича Цицианова, Александр I поручил ему «паче всего» обратить внимание «на состояние доходов Грузии». «При установлении в сем краю настоящего образа правления я имел личное от ген. – лейтенанта Кнорринга удостоверение, что Грузия собственными своими доходами содержать себя может», – говорилось в рескрипте о назначении. «Но доселе о количестве доходов сих ничего от него не доставлено, а между те издержки по разным предметам, день ото дня умножаясь, возросли уже до весьма нарочитой суммы, и хотя устроение сего народа сделалось предметом общего попечения правительства, но я никак не желал бы, чтобы тяжесть управления его пала единственно на Россию»

.

Исполняя поручение императора, Цицианов продолжил камеральное описание, начатое при Кнорринге для выявления численности налогоплательщиков

. Кроме того, Цицианов попытался разобраться с реальными поступлениями казенных доходов. Представленные им императору сведения о доходах были неутешительны: из показанных в ведомостях казенной экспедиции 94 тыс. руб. доходов 33 тыс. руб. денежного и хлебного сборов числились в недоимке; подать под названием сурсат, составлявшая 24 тыс. руб., вообще не была собрана. Таким образом, больше половины доходных статей не были исполнены. По приблизительным расчетам Цицианова, максимальные доходы с Грузии могли составить едва ли 100 тыс. руб., но на поступление этих доходов полагаться было нельзя до тех пор, пока «не восстановится внутреннее во всех частях спокойствие и устройство»

.

Правительство стояло перед выбором: либо «не потрясти доверенности народной»

и гарантировать лояльность населения финансовыми льготами и тем самым причинить ущерб финансовым интересам империи или же, не обременяя российское казначейство новыми расходами, взыскать с покоренных народов подати и дани в полном объеме.

В 1805 году командующий Кавказской армией Цицианов обратился в Министерство иностранных дел с вопросом, «полезно ли для политических видов России при первом шаге налагать дани» на «новоприобретенные владения» империи: вассальные Карабагское и Шекинское ханства. Ответ на этот вопрос должен был создать основу для определения принципов действий российского правительства при присоединении других территорий в Персии и Дагестане, а возможно, и других областях Закавказья. Цицианов, видимо, предпочитая вовсе освободить покоренные народы от поборов, опасался того, что «наложение даней, превратившись в правило», «нанесет урон той доверенности, которую всеми мерами должно стараться приобретать российскому начальству», а «азиатские народы, толкуя цель предприятий нашего двора в самую неприятную сторону», могут подумать, что «в российских завоеваниях участвует некоторым образом и корыстолюбие»

.

Товарищ министра иностранных дел кн. Адам Чарторыйский передал главнокомандующему, что Александр I не склонен освобождать вовсе покоренные народы от дани. Император рассматривал дань «в виде необходимо нужного политического обуздания, и яко залог подданства их, отрицаясь от всего того, что могло бы клониться к отягощению сих народов». Именно этими принципами следовало руководствоваться в дальнейшем при присоединении новых территорий к империи. «Политические дани» должны были доказать, что «могущество Российской Империи не имеет в виду столь малых способов для приращения своих доходов». При определении размеров дани следовало учитывать финансовое положение населения, развитие промышленности и торговли. Кроме того, приношение дани должно было иметь и символическое значение: для «первоначального сближения новопокоряющихся народов с нравами российскими» предполагалось «позволить буде пожелают присылать ежегодно или каждые два года однажды дани с нарочными депутатами в Санкт-Петербург или, смотря по обстоятельствам, к главноуправляющему Грузией, дабы, по награждении их приличными дарами, возвратились они в свое отечество с принесением радостных известий»

.

Сам Чарторыйский призвал не спешить с поисками новых источников государственного дохода. Напротив, «умеренность и уменьшение налагаемых даней» являлись, с его точки зрения, лучшим способом «для привлечения преданности азиатских народов к российскому правительству». «Сравнение прежнего существования их с нынешним и насильственного правления ханов с кротким и бескорыстным правлением российским долженствует неминуемо обратиться в пользу нашу и произвесть по времени весьма выгодное для России влияние»

.

В применение изложенных принципов к Карабагскому и Шекинскому ханству Цицианову было предложено взыскать с Карабага дань в виде лошадей лучшей породы для конюшни императора, а с Шекинского ханства и Джарской области – в виде шелка и ковров. Если же такая система обложения окажется слишком тягостной для народа, следовало, переведя дань натурой на денежный счет, взыскать часть дани с бывших правителей – карабагского Ибрагим хана и шекинского Селим хана в размере 15 и 10 тыс. руб. соответственно. Остальная же часть дани (15 тыс. руб. с Карабагского и 25 тыс. руб. с Шекинского) могла быть предоставлена в распоряжение ханов (но с ведома и согласия главноуправляющего Грузией) на «пользу» их народов и на общественные мероприятия. Если же и эта система окажется неприменимой и не соответствующей «образу персидского правления», то, по крайней мере, следовало обязать ханов исключить из числа внутренних налогов ту сумму дани, которая взимается с населения в пользу российского казначейства.

В соответствии с предписаниями монарха собранные с Карабагского и Шекинского ханств дани были частично обращены на пенсионы ханам от российского правительства. Остальные же суммы были переданы в распоряжение местных властей под контролем главнокомандующего. Окончательно сумма дани была определена в размере 8 тыс. червонцев с Карабагского ханства и 7 тыс. – с Шекинского. Затем такой же данью в размере 8 тыс. червонцев было обложено и Ширванское ханство. В 1806 году вследствие покорения новых территорий – Бакинской области и Дербента – в распоряжение главнокомандующего были предоставлены все дани и подати, поступавшие с бывших персидских городов и областей. Указом императора от 14 ноября 1806 года Цицианову было поручено обращать все получаемые доходы на пользу местных народов.