Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Статс-секретарь по делам Великого княжества Август Лангоф не терял оптимизма по поводу возможности достижения компромисса. По его «сведениям», Сейм, созванный на основе нового Сеймового устава 1906 года, будет более лояльным и согласится на «эти миллионы». В конце февраля 1907 года Лангоф писал генерал-губернатору Николаю Николаевичу Герарду: «…они (депутаты Сейма. – Е.П.) должны понять, что в случае отказа деньги все равно должны быть уплачены, но тогда все здесь будут восстановлены против Финляндии»

.

По согласованию с Лангофом, министр финансов Владимир Николаевич Коковцов представил Николаю II доклад, после которого последовало обращение к Сенату с предложением выработать проект обращения к Сейму. Лангоф надеялся на бесконфликтное решение вопроса: «…главное, чтобы все было строго по закону», – писал он

, очевидно опасаясь резких и нарушающих конституцию Финляндии мер со стороны российского правительства. «Если суждено быть конфликту, то пусть он лучше будет после решения Сейма, чем до этого, по крайней мере, Сейм тогда сам будет виноват»

.

В мае 1907 года Сенат все-таки выработал проект предложения Сейму о выплате пособия за 1906 и 1907 годы. В тексте проекта подтверждались те правовые мотивы, на основании которых Сейм потребовал согласования с ним вопроса о выплатах в имперское казначейство. Ссылаясь на право представительства вотировать «всякое пособие» из казны Финляндии, Сенат представил проект об ассигновании всех 20 миллионов, подчеркнув при этом единовременность этого ассигнования

. Из текста сенатского проекта предложения, по словам Л. Мехелина, следовало, что «финский народ желает возложить на себя бремя содействия защите страны и Империи путем содержания финских войск, а не денежных взносов»

.

Генерал-губернатор Герард не мог пропустить такой проект предложения Сейму. Он составил новый текст, согласовал его с Коковцовым и внес на рассмотрение Совета министров. 28 июля (9 августа) 1907 года Сейму был передан текст предложения (в редакции генерал-губернатора) – ассигновать «из состоящих в его распоряжении средств необходимую сумму в размере, не превышающем 3 боо 000 марок за два года»

. Причем, судя по заметкам на черновике записки председателя Совета министров Петра Аркадьевича Столыпина Ф.Ф. Бьернбергу (текст составлен, видимо, канцелярией), ассигнование всей суммы 16,4 млн. марок вместо 3,6 млн. марок рассматривалось бы как «захватное право» и должно было «получить должный отпор»

.

Таким образом, правительство Столыпина, казалось, придерживалось принципиальной позиции: не дать Сейму вотировать всю сумму. Но казуистика правового конфликта вокруг военных сумм была доступна пониманию далеко не всех. В этом отношении любопытен такой случай: в Ежедневных бюллетенях Осведомительного бюро, выпускавшихся Главным управлением по делам печати МВД, за 30 июля 1907 года появилась информация о высочайшем одобрении представления Сейму об ассигновании 20 млн. марок. По словам оправдывавшегося Н. Плеве, неверная информация исходила от чиновника статс-секретариата Лисицына, «ярого шведомана» (несчастный, скорее всего, просто ошибся)

. В «Правительственном Вестнике» 5 августа 1907 года было опубликовано опровержение, разъясняющее, почему Сейму предлагалось ассигновать только 3,6 млн. марок

.

Таким образом, на заседании 28 августа (10 сентября) 1907 года Сейму предстояло выбирать между тремя возможными решениями: отказать в ассигновании вообще, проголосовать за выплату всей суммы пособия или, как требовало правительство, за выплату 3,6 млн. марок из сеймовых фондов. Социалисты призвали Сейм отказать в выплате пособия, так как, по их мнению, Финляндия была в состоянии сама себя защитить и не нуждалась в защите российских войск. Однако другие члены Сейма, также сочувствовавшие интересам финляндской автономии, признали, что целесообразнее все-таки согласиться на выплату пособия. Выступивший в прениях профессор Руненберг предупредил Сейм, что отказ от выплаты приведет к серьезному конфликту, в котором положение Сейма будет весьма шатким с правовой точки зрения. Дело в том, что согласие Сейма 1905 года на выплату пособий в 1905–1907 годах обязывало последующие созывы Сеймов вносить сумму пособия в роспись. Разумеется, считал Руненберг, Сейму должно быть предоставлено право внесения в бюджет всей суммы пособия, а не только той части, которая ассигнуется из сеймовых фондов

.

Специалист по финскому финансовому управлению профессор Эмиль Шюбергсон напомнил депутатам Сейма об интересах самого населения, большая часть которого, «предложи ей выбирать между старым законным призывом и денежной податью, пожалуй, предпочтет последнюю… Ведь мы, собственно говоря, ровно ничего не можем устроить с нашими войсками и хлопочем о них, можно сказать, ради принципа»

. Сеймовая комиссия по основным законам подтвердила, что решение Сейма 1905 года обязывает нынешний созыв Сейма ассигновать средства на выплату пособия. Бюджетная комиссия высказалась за решение об ассигновании 20 млн. марок за два года. Проект резолюции бюджетной комиссии был одобрен 105 голосами против 90.

Принимая решение об ассигновании всей суммы пособия, Сейм сослался на то, что «монарх не вправе единолично определять порядок расходования средств милиционного фонда», так как это противоречило бы статье 122 Устава о воинской повинности 1878 года. То же самое касалось и средств статного фонда, распоряжение которыми не может рассматриваться как исключительная прерогатива императора. Основываясь на этих принципах, Сейм постановил перечислить 20 млн. марок из средств финляндской казны в Государственное казначейство и «ходатайствовать, чтобы военный вопрос без замедления был разрешен в установленном основными законами порядке»

.

Отзыв Сейма разрушил надежды избежать обострения конфликта. Еще не располагая текстом постановления, министр финансов выразил свое разочарование в письме Лангофу. По мнению Коковцова, формулировка постановления резко отличалась от текста предложения об ассигновании, она нарушала монаршие прерогативы. Опасаясь развития конфликтной ситуации, Лангоф попытался убедить министра финансов в законности постановления. По мнению Лангофа, можно было даже и оставить без внимания формальное нарушение процедуры, хотя это не избавило бы от вероятности возникновения подобных «недоразумений» в дальнейшем. Конечно, и сам Лангоф был расстроен появлением постановления Сейма в «такой неудобной… форме». Судя по всему, Лангофу удалось убедить Коковцова в приемлемости постановления Сейма. О настроении же Столыпина Лангоф писал: «…он, видимо, очень недоволен Финляндией»

. Ситуация осложнялась тем, что спустя почти месяц после принятия решения Сейма в Петербурге еще не был подготовлен официальный текст перевода: мнения членов правительства основывались на материалах газет.

Отзыв Сейма на предложение об ассигновании пособия рассматривался на заседаниях Особого совещания для обсуждения некоторых вопросов, касающихся Великого княжества Финляндского, 24 ноября и 21 декабря под председательством Столыпина. Финляндский генерал-губернатор Герард, очевидно по согласованию с Лангофом, представил проект заключения на постановление Сейма. Герард и Лангоф старались доказать, что отзыв Сейма отражал «господствующие в крае правовоззрения на объем бюджетных прав Сейма». «Если суждения сего последнего изложены с некоторой прямолинейностью и даже резкостью, то это обстоятельство находит себе объяснение как в отличительных свойствах финского народа, национальный характер которого носит в себе черты известной решительности и прямоты, так и в недостаточной пока опытности Сейма, впервые сформированного на основании нового Устава». Генерал-губернатор и статс-секретарь полагали, что некоторые расхождения в толковании законов в империи и Финляндии не могли еще служить достаточным поводом для признания отзыва «актом революционным или хотя бы только антиконституционным»

. Говоря о дальнейших действиях правительства, Герард призвал принять предложение Сейма об ассигновании, то есть фактически оставить дело без ответных дисциплинарных мер.

Более жесткую позицию в этом вопросе занимали Коковцов и сенатор Н.П. Гарин, к их точке зрения склонялся и Столыпин. Коковцов предложил осудить отзыв Сейма за резкость и незаконность, но принять ассигнование. Чтобы избежать в будущем подобных инцидентов, Столыпин, Коковцов и Гарин полагали необходимым четко разделить сферы для сеймовых и правительственных средств.

Остальные члены совещания (А.Ф. Редигер, П.А. Харитонов, В.Ф. Дейтрих, Н.Д. Сергеевский, М.М. Бородкин, Э.Н. Берендтс) высказались за полное отклонение предложения Сейма. По их мнению, следовало издать особый рескрипт, в котором осудить действия Сейма как «чисто революционные», а также объявить о переводе 16,4 млн. марок из правительственных фондов. Военный министр Редигер и правовед Берендтс считали возможным попытаться получить от Сейма следующего созыва необходимый ответ на предложение об ассигновании, то есть предлагали отложить решение вопроса на год.

Таким образом, мнения разделились. Кроме Герарда и Лангофа, никто не считал возможным проигнорировать действия Сейма. Коковцов и Столыпин искали компромисс – с тем, чтобы не выступать стороной, инициировавшей конфликт (для общества, не разбиравшегося в юридической казуистике, важно было, что финляндцы все же деньги дали). Но большинство совещания стремилось использовать случай для демонстрации угрозы, во всяком случае, не оставлять действия Сейма без ответа «из-за призрака конфликта с финляндцами».

Судя по всему, участники совещания так и не пришли к общему мнению. Столыпин попросил Лангофа представить ему записку с изложением аргументов «за» и «против» по каждому из обсуждавшихся проектов решений. Лангоф еще раз предостерег Столыпина, что в случае принятия проекта Бородкина, Берендтса и их единомышленников серьезного конфликта не избежать, и вряд ли общественность окажется на стороне правительства. Кроме того, даже технически изъять 16,4 млн. марок без согласия Сейма было сложно, так как все активы финляндской казны находились на счетах в западных банках, и для их перечисления в казначейство требовалась соответствующая ассигновка

. Лангофу удалось в конце концов убедить Столыпина

, и 4 января 1908 года Совет министров утвердил решение совещания в умеренной по тону формулировке Коковцова, Гарина и Герарда. Правительство принимало ассигнование, но осуждало резолюцию Сейма за «незакономерность».

Итак, решение вопроса об участии Финляндии в военных расходах империи едва не зашло в тупик из-за нежелания российского правительства признать право Сейма распоряжаться бюджетом Великого княжества, а также из-за стремления Сейма присвоить себе полномочия по ассигнованию средств на общегосударственные потребности. В поисках компромисса Сенат предложил выделить вопрос о восстановлении воинской повинности из области бюджетных вопросов и внести его на обсуждение представительства. Ходатайство Сената о восстановлении финляндских войск было отклонено Столыпиным и оставлено императором без последствий. Замена воинской повинности денежным возмещением из временной меры, как первоначально обещала имперская власть, превратилась в правило. Это, кстати, оказалось политически целесообразным и удобным для российского правительства.

Вопрос об участии Финляндии в обороне государства волновал не только правительство империи. В марте 1908 года депутат Государственной думы В.М. Пуришкевич внес от фракции правых запрос относительно равномерного распределения военных тягот между жителями России и Финляндии

. В апреле 1908 года при рассмотрении финансовой сметы Военного министерства в финансовой комиссии Государственного совета было отмечено, что в бюджет 1908 года не включено какое-либо пособие из финляндских средств. Члены Государственного совета выразили надежду, что правительство назначит сумму, которую финляндская казна должна внести в Государственное казначейство империи, и что сумма эта будет определена в соответствии с платежной способностью населения. Согласно расчетам финансовой комиссии, сумма пособия должна была составлять 36 млн. марок ежегодно.

К этому вопросу Государственный совет обращался неоднократно. В апреле 1909 года при обсуждении проекта закона о величине контингента новобранцев на 1909 год Государственный совет заявил, что считает необходимым, «чтобы население Финляндии, пользующееся выгодами русского подданства, не неся одинакового с прочим населением империи бремени по обеспечению государственной обороны, было привлечено к ежегодной уплате Государственному казначейству суммы, соразмерной с тяготами общей воинской повинности коренного населения империи и прочих расходов казны по обороне государства»

.

К июню 1908 года Военное министерство выработало проект постановления о производстве финляндской казной платежей на военные нужды за 1908 и последующие годы. В расчете, представленном на рассмотрение Особого совещания, доля финляндцев в оплате расходов одного только Военного ведомства должна была выразиться в сумме 11,2 млн. руб. (30 млн. марок) ежегодно. Если же к этому прибавлялась соответствующая доля расходов по морскому ведомству, по постройке и эксплуатации стратегических железных дорог, а также по погашению военных займов, то сумма достигала 40 млн. марок

.

По мнению Военного министерства, установленный в 1905 году размер платежей – 10 млн. марок – являлся «в значительной степени случайным» и явно не соответствовал «тем многообразным выгодам, которые Финляндия получает вследствие освобождения более молодых и деятельных сил ее населения от обязанности военной службы». В порядке «особого снисхождения к населению финляндской окраины» совещание решило допустить сохранение на следующий год размера пособия, составлявшего 10 млн. марок, но со следующего, 1909-го года увеличивать его ежегодно на I млн. марок до тех пор, пока оно не достигнет 20 млн.

Однако определение размера пособия представляло собой лишь часть задачи, которую предстояло решить Особому совещанию. Гораздо сложнее был вопрос о порядке ассигнования в условиях конфликта с Сеймом. Генерал-губернатор Герард выступил категорически против решения вопроса в административном порядке без участия представительства, считая эту меру «политически опасной». По его словам, с момента вхождения Финляндии в состав империи в Великом княжестве «родилось и окрепло всеобщее убеждение», что все вопросы, касающиеся отбывания воинской повинности в денежной или личной форме, должны решаться только с согласия Сейма. «Это убеждение является своего рода догматом, непоколебимым верованием финского народа, которое нельзя нарушить без того, чтобы не вызвать в его среде глубокого недовольства… Если Сейм будет обойден, то острый конфликт станет неизбежным: Сенат в полном составе выйдет в отставку, а административные учреждения, суды и, наконец, все общество вновь вступят на путь пассивного сопротивления или той молчаливой обструкции, что создала почти неодолимые трудности для проведения в жизнь воинского устава 1901 года… Приняв то или другое решение, правительство обязано во всяком случае знать, на что оно идет и какие последствия должно повлечь за собой избранное решение…» – заявил Герард

.

Остальные члены совещания не согласились с мнением генерал-губернатора, предостерегавшего об опасности политического кризиса, и были не склонны идти на компромисс. Чтобы избавиться от необходимости запрашивать Сейм о каких-либо суммах на военное пособие, совещание решило ассигновывать необходимую сумму только из правительственных фондов, покрывая недостаток средств милиционного фонда из статного фонда. Поскольку разделение росписи на фонды предполагало перевод средств из одного в другой в порядке кредита, милиционный фонд оказался бы должником статного. В таком случае, по предложению Берендтса, можно было бы запросить Сейм о введении нового поимущественного налога для пополнения милиционного фонда

. В соответствии с решением совещания Сенату поручалось выработать проект предложения Сейму 1909 года об установлении на десять лет особого налога для подкрепления милиционного фонда и одновременно с внесением в Сейм этого предложения издать в административном порядке постановление о возложении на финляндскую казну военных платежей в определенном размере, с указанием источников и сроков их внесения

.

Еще до передачи Сейму выработанного совещанием проекта высочайшего постановления Сенат предложил компромиссный вариант решения конфликтного вопроса, который мог устроить обе стороны – и Сейм, и правительство. Сенат рекомендовал объявить, что пособия являлись временной мерой, и пообещать в будущем восстановить в Финляндии воинские соединения. В любом случае в вопросе об ассигновании правительство не могло, по мнению Сената, обойтись без участия Сейма, поскольку это участие предусмотрено основными законами страны

. Сенат вызвался составить проект предложения Сейму об уплате ежегодного пособия на военные цели временно из средств финляндской казны. Однако такой проект уже был подготовлен в Петербурге и предложен самому Сенату для заключения. В свою очередь Сенат также отказался от «заключения» и заявил, что решение «военного вопроса в порядке, предполагаемом в препровожденном в Сенат проекте предложения, угрожает вновь привести к конфликту, последствия которого по всей вероятности стали бы гибельными для финского народа»

. Таким образом, в конфликт с петербургским начальством оказались вовлечены не только депутаты Сейма, но и члены финляндского Сената.

24 сентября (7 октября) 1909 года Николай II подписал в Ливадии манифест о производстве денежных платежей финляндской казной Государственному казначейству взамен отбывания жителями Великого княжества Финляндского личной воинской повинности. Издание манифеста мотивировалось тем, что вопрос об исполнении воинской повинности населением Финляндии подлежит окончательному решению в порядке административного законодательства. Манифест объявлял о временной замене отбывания личной воинской повинности ежегодными платежами финляндской казны, в 1908 и 1909 годах в размере 10 млн. марок и далее до 1919 года – с ежегодным увеличением на 1 млн. марок. Платежи должны были осуществляться из средств статного и милиционного фондов, причем последний следовало пополнить из средств, ассигнуемых Сеймом. Прямое участие Сейма в ассигнованиях на платежи, таким образом, исключалось. Одновременно с изданием манифеста последовало предложение Сейму отпустить необходимые средства из сеймовых фондов в дополнение к средствам милиционного фонда. В следующем, 1911 году предполагалось внести на рассмотрение Сейма предложение о введении особого налога для пополнения милиционного фонда

.

Вступление манифеста в силу требовало обнародования через Сенат. Однако при рассмотрении вопроса пять сенаторов отказались голосовать. «За» проголосовали четыре сенатора и генерал-губернатор. Исполняющий должность прокурора Сената Шарпантье и исполняющий должность референдария Раутавара высказались против обнародования, поскольку манифест противоречил основным законам Финляндии

.