Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Очевидно, правительство предвидело, что Сейм также откажется признать законность манифеста и не примет высочайшего предложения об ассигновании. Генерал-губернатор В.А. Бекман I (14) ноября 1909 года телеграфировал Столыпину, что необходимо заранее решить вопрос, как поступить с Сеймом в случае отклонения предложения: «закрыть ли Сейм в обыкновенном порядке или же всеподданнейше ходатайствовать о его роспуске». Генерал-губернатор опасался, ссылаясь на полученные «частным образом сведениям», что тальман (спикер) Сейма может при открытии Сейма нарушить установленный церемониал и «произнести речь, в которой он подвергнет обсуждению и резкой критике действия правительства». «Роспуск Сейма, – писал Бекман, – предупредил бы возможность произнесения такой речи, чего другим путем достигнуть я не предвижу возможности, так как тальман не обязан представлять свою речь мне на предварительный просмотр, и закон не предоставляет мне никаких способов заставить его это сделать»

.

Столыпин 2 (15) ноября сообщил генерал-губернатору о распоряжении императора в случае отклонения предложения немедленно распустить Сейм. С этой целью Николай II «уже вручил министру статс-секретарю наперед подписанный указ»

.

Прогнозы правительства полностью оправдались. Сейм 3 (16) ноября 1909 года 140 голосами принял мнение комиссии основных законов о том, что Сейм не может одобрить высочайшего предложения и ходатайствует о предоставлении ему возможности принять необходимые меры к окончательному решению вопроса по отбыванию воинской повинности населением Великого княжества в порядке основных законов. В адресованном императору отзыве на предложение депутаты заявили, что принятый с нарушением основных законов манифест 24 сентября (7 октября) 1909 года не имеет обязательной силы и платежи в Государственное казначейство не могут состояться «законным порядком»

.

5 (18) ноября 1909 года Сейм был распущен.

Итак, решение вопроса об участии финляндской казны в общеимперских расходах стало причиной острого политического конфликта между Сеймом и имперским правительством. Пик развития конфликтной ситуации относится к осени 1909 года, когда Сейм отказался согласиться с навязываемыми ему правилами ассигнования средств в Государственное казначейство, что привело к роспуску представительства. Из заявлений Сейма и Совета министров можно достаточно четко представить себе суть расхождений сторон.

Сейм стремился гарантировать свое право распоряжаться средствами финляндского бюджета в интересах края. Отказ от выплаты военного пособия был не только демонстрацией протеста против незаконного лишения Великого княжества национальной армии, он был обусловлен нежеланием нести бремя военных расходов империи. В принципе сторонники финляндской автономии не отрицали необходимости участия в общих расходах, но не могли согласиться со способом изъятия денег и с уравнительным принципом их распределения между центром и регионом. Почему Финляндия должна участвовать в войнах, не приносящих ей никакого блага и направленных лишь для удовлетворения потребностей империи? Финляндская газета «Карьяла» считала: «Ввиду того что все выгоды от удачной войны, как то – расширение территорий, честь и поднятие национального чувства – все это получила бы Россия, а не Финляндия… было бы несправедливо распределять тяготы равномерно. Требование, чтобы мы в военном отношении приняли бы участие во всех тех предприятиях и задачах, которые великой и могущественной России предстоит выполнить, не находятся в соответствии с историческими задачами финляндского народа, который вынужден бороться с суровой природой»

. «Было бы слишком рискованно предполагать, что мы могли бы нести тяготы, вызванные военными потребностями, в той же мере, как и Империя. Военные потребности маленьких государств должны ограничиваться лишь защитой собственной страны»

.

С другой стороны, нетрудно объяснить и стремление имперского правительства добиться того, чтобы Финляндия, финансовое хозяйство которой развивалось вполне успешно, разделила с империей огромное бремя военных расходов. Как и в случае с Польшей, когда окраина стала возвращаться на путь стабильного экономического роста, империя потребовала «возврата» вложенных средств, припоминая все сделанные когда-либо налоговые льготы или финансовую поддержку.

Эта концепция финансовой политики по отношению к Финляндии, противоположная той, которую поддерживал С.Ю. Витте, составляла часть общей программы правительства П.А. Столыпина в финляндском вопросе. В своей известной речи о Финляндии, произнесенной в Государственной думе 21 мая 1910 года, Столыпин необходимость жесткой позиции правительства в отношениях с окраиной мотивировал угрозой экономическим интересам империи. Он считал, что «развивающаяся государственность Финляндии» не только не давала «материальных выгод Империи», но и приносила прямые финансовые убытки населению остальных регионов. Сославшись на популярные данные о государственных расходах на содержание армии и флота, МИДа, Министерства двора и т. д. в расчете на душу населения в России и Финляндии, Столыпин сделал вывод: «каждый русский, старик или младенец, женщина или мужчина за проблематичное право обладания Финляндией платят по 6 коп. в год, а с семьей в 5 душ – 30 коп., а каждый финляндец получает льготу от империи по 3 руб. 19 коп., а на каждое семейство 15 руб. 95 коп. в год»

.

В случае с Финляндией вопрос о военных издержках имел большое значение не только с точки зрения проблем финансов, финляндской автономии, но и в военно-политическом отношении. Замена финляндской армии денежным пособием была выгодна имперскому правительству. Отчасти правы были авторы статьи, напечатанной в финляндской газете «Суомалайнен Канса», где говорилось: «…мысль о воссоздании финляндских войск, кажется, придется оставить, ибо русская печать страшится даже наших гимнастических и спортивных обществ

. Стоит ли при таких обстоятельствах думать о собственных войсках? С большей вероятностью надо полагать, что русские власти потребуют юношей в русскую армию». Однако, как отмечалось в этой газете, пока русские власти более стремились «к нашим миллионам, нежели к набору финляндских юношей»

.

Отказ самих российских властей от реализации принятого ими в обход Сейма военного устава 1901 года был обусловлен тем, что, как полагало командование Главного штаба, «нелояльных финляндцев не следует обучать употреблению оружия, а, наоборот, требовать от них… известную выкупную сумму». Именно с такой мотивировкой Штаб отказался поддержать мнение, выраженное в Государственной думе и Государственном совете, согласно которому финляндцев следовало привлечь к отбыванию воинской повинности

.

В вопросе о выплате военного пособия политические силы Финляндии не были единодушны. Позиция финляндских социалистов не допускала никакого компромисса с имперским правительством. Умеренные партии Финляндии в 1907 году готовы были согласиться с выплатой пособия (при условии соблюдения прав Сейма), чтобы сохранить установившееся в 1905–1906 годах шаткое политическое равновесие в отношениях с имперским центром.

Различные точки зрения были представлены и российскими политическими партиями, и печатными органами. Правые партии и поддерживающая их идеологию печать, разумеется, полностью оправдывали действия российского правительства. Лейтмотивом выступлений в правой прессе, а также в некоторых изданиях, близких к правительственным кругам, было обвинение Финляндии в том, что она существует паразитически, за счет коренного российского населения. «Почему Финляндия богатеет, а Россия беднеет?» – так в печати формулировался основной вопрос, обращенный к правительству и Думе. Правые и «патриотические» органы печати призывали «раз и навсегда твердой рукой положить конец тому привилегированному положению инородческой окраины, в силу коего господствующее население несет денежную повинность не только за себя, но и ту, которую должны бы нести жители края»

. Вместе с тем правые энергично протестовали против восстановления в крае воинской повинности, опасаясь «вредного» влияния финляндцев на армию. В целом аналогичной точки зрения придерживались октябристы, полностью одобрявшие политику Столыпина в отношении бюджетной автономии Финляндии.

Печатные органы партий умеренной оппозиции, поддерживавших финляндскую автономию, с сочувствием относились к борьбе Сейма за свои бюджетные права, хотя и нельзя сказать, что, например, кадеты активно выступали против столыпинских законов о бюджете Финляндии или об уравнении воинской повинности. Сочувствие их было не активным: в кадетской прессе почти не было откликов на обсуждение бюджетного законодательства Финляндии. В то же время российские кадеты предостерегающе указывали финляндским политикам, что из-за непримиримости в этом вопросе они могут упустить шанс сохранить достигнутый в 1905 году компромисс во взаимоотношениях имперского правительства и автономии

.

Государственная дума и вопрос о военных пособиях в 1909–1913 годах

После роспуска Сейма в ноябре 1909 года правительство решило пойти на очередную смену генерал-губернатора. Эту должность занял Франц Александрович Зейн. Его предшественник Бекман незадолго до отставки предложил Столыпину включить сумму военного пособия финляндской казны в экстраординарную роспись, отнеся платеж на счет статного и милиционного фондов

. Но Столыпин предпочел попробовать еще раз внести предложение об ассигновании на рассмотрение вновь избранного Сейма, чтобы сэкономить средства правительственных фондов

. Зейн 8 (21) января 1910 года обратился к Сенату с просьбой выработать проект предложения Сейму об отпуске в 1910 году средств из сеймовых фондов в дополнение к доходам милиционного фонда, а также об установлении особого налога для пополнения милиционного фонда с 1911 года

. Кстати, из всей суммы пособия – и млн. марок – только 2 млн. предполагалось выделить из правительственных фондов, а остальные 9 млн. – из сеймовых средств. Еще до открытия Сейма Зейн вновь обратился к Сенату с просьбой перечислить 2 млн. марок из милиционного фонда в Государственное казначейство до открытия Сейма. В письме Столыпину Зейн объяснял такую спешку желанием не оставить Сейму повода высказаться о производстве платежей целиком, то есть включая милиционный фонд

.12 (25) февраля предложение о перечислении части пособия до открытия Сейма было одобрено царем.

9 (22) апреля 1910 года на рассмотрение Сейма было передано предложение ассигновать для пополнения милиционного фонда 3,1 млн. марок из остатка по фонду временных налогов и 5,9 млн. марок из прибылей Финляндского банка, а также ввести с 1911 года военный налог, который приносил бы ежегодно 10 млн. марок.

Надежды правительства на лояльность Сейма нового созыва в вопросе о платежах казначейству не совсем оправдались. Заключение бюджетной комиссии, рассмотревшей предложение, принципиально ничем не отличалось от мнения предшествующих созывов Сейма. 15 мая 1910 года Сейм рассмотрел заключение бюджетной комиссии по предложению о пополнении милиционного фонда девятью миллионами марок с целью уплаты в Государственное казначейство. Мнения депутатов Сейма разделились. Старо-финны, социалисты и младофинны подали особые мнения. Старо-финны высказались за изыскание необходимых средств, но с тем условием, чтобы Сейм вотировал саму уплату военного пособия (а не пополнение милиционного фонда), а также чтобы 6 млн. марок было выделено из статных средств. Младофинны были готовы содействовать обороне государства при условии решения этих вопросов в порядке финляндских основных законов и при непременном соблюдении прав Сейма. Социалисты высказались против всякой воинской повинности, считая, что Финляндия может обойтись народной милицией. При окончательном голосовании 150 голосами было принято заключение бюджетной комиссии

. Таким образом, предложение правительства вновь было отклонено Сеймом.

На следующий день Зейн телеграфировал Столыпину: «…ввиду относительной сдержанности речей во вчерашнем заседании и дабы не давать противникам законопроекта [об] общегосударственном законодательстве повода к агитации, я, с своей стороны, в случае, если до предстоящего завтра семнадцатого мая закрытия Сейма не произойдет каких-либо в Сейме осложнений, полагал бы на этот раз более осторожным не считать отказ Сейма вотировать средства на военные пособия поводом к его роспуску»

. Император согласился с генерал-губернатором. Сейм не был распущен.

Второе предложение – о введении военного налога на 1911 год – тоже не прошло через Сейм. 28 мая 1910 года Сейм проголосовал против установления этого налога, так как он был предназначен для пополнения милиционного фонда

.

Терпимое отношение правительства к действиям Сейма было обусловлено тем, что правительство собиралось реализовать более существенную реформу: ввести новый порядок проведения касающихся Финляндии законов и постановлений общеимперского значения. 17 (30) июня 1910 года Николай II утвердил одобренный Думой закон, который обязывал все правовые акты по Финляндии, затрагивающие интересы империи, принимать в соответствии с российскими правилами законотворчества, то есть при участии российских законодательных учреждений. В категорию вопросов, затрагивающих интересы империи, вошли и вопрос об участии Финляндии в общегосударственном бюджете, и вопрос о воинской повинности. Таким образом, у правительства появилось законное основание добиваться ассигнований в казначейство без участия Сейма. Согласно правилам, установленным новым законом, от Сейма требовалось лишь заключение.

Уже через полтора месяца после утверждения закона на рассмотрение Совета министров поступил проект положения, предназначенного для закрепления порядка «производства платежей государственному казначейству взамен отбывания финляндскими гражданами личной воинской повинности». Его автор генерал-губернатор Зейн предлагал «впредь до привлечения финляндских граждан к отбыванию личной воинской повинности возложить на финляндскую казну обязанность производить взамен таковой повинности денежные взносы в государственное казначейство». Размер этих взносов определялся на 1911 год в сумме 12 млн. марок, а затем должен был увеличиваться каждый год на один миллион, до достижения суммы 20 млн. Взносы должны были уплачиваться ежегодно, равными частями в два срока —15 (28) мая и 15 (28) ноября. Причем, как говорилось в проекте, «подробности уплаты» должны были устанавливаться «по взаимному соглашению министра финансов и финляндского генерал-губернатора»

. Участие Сейма в ассигновании не предусматривалось.

В объяснительной записке к проекту приводились веские доказательства в пользу отказа правительства от возложения на финляндцев тяжести реальной военной службы: «По физической своей крепости и личному мужеству финляндцы представляют материал, вполне пригодный для армии; многие же из них, ввиду любви и привычки к морю, могли бы составлять прекрасный контингент матросов для военного флота. При всей важности для военного и морского дела этих качеств финляндского населения будет, однако, более осторожным воздержаться впредь до времени от привлечения его в ряды имперских армии и флота. Уже теперь процент инородцев в составе русских вооруженных сил является чрезмерно высоким, достигая 25 % общего их числа. Усиливать этот и без того огромный инородческий элемент наших войск включением в их состав еще значительного количества финляндцев было бы едва ли благоразумно». По расчетам Зейна, на территории Великого княжества «могло бы накопиться» около 200 тысяч годных для службы мужчин. «Значение этой боеспособной массы еще увеличивалось бы тем, что в крае и помимо того сильно развиты разные спортивные упражнения (гимнастика, стрельба, хождение на лыжах и проч.), а также существуют разного рода общества и союзы, могущие быстро собрать и организовать большое число способных носить оружие людей. Кроме того, по своему географическому положению и устройству Финляндия очень удобна для действий мелких партизанских отрядов и для производства десанта. Все эти обстоятельства, в связи с тенденциями финляндского сепаратизма и близостью Финляндии к Петербургу, могут, при некоторых политических осложнениях, представлять для России даже серьезную опасность».

Если раньше, отмечалось в записке, «простой финский народ» не был заражен оппозиционными настроениями, то после недавних событий ситуация резко изменилась. Зейн вынужден был констатировать, что «оппозиция против нового общегосударственного закона 17 июня 1910 года сильна в рядах не только всей интеллигенции края (и шведской, и финской) и среди полуобразованных классов, но также проникла и в недра народной массы, которая, с одной стороны, сбивается с толку агитацией… а с другой стороны, все сильнее разъедается социализмом. Эти явления, а также имевшие место в Финляндии за последнее десятилетие события лишают возможности относиться к финляндцам с тем доверием, которое позволяло бы ныне приступить к обучению их военному делу»

. Таким образом, взимание военного пособия в Великом княжестве было единственно возможным способом распределения тяжести обязанностей по обороне.

3 августа законопроект Зейна был обсужден на заседании Совета министров. Единственным серьезным изменением проекта было исключение слова «впредь» из первой фразы («впредь до привлечения финляндских граждан к отбыванию личной воинской повинности возложить на финляндскую казну обязанность производить взамен таковой повинности денежные взносы в государственное казначейство»). Исключение слова «впредь» было мотивировано необходимостью придать устанавливаемому принципу замены личной повинности денежной характер «более постоянной меры»

. Одобренный Советом министров законопроект предполагал установление на 1911 год пособия в 12 млн. марок и ежегодное повышение суммы пособия на 1 млн. до тех пор, пока сумма не достигнет 20 млн. Согласно новым правилам проект был передан на рассмотрение Государственной Думы и Государственного Совета и на «заключение» чрезвычайного Сейма, созванного 2 (14) сентября 1910 года. Сейм, разумеется, отказался представить заключение, сославшись на то, что имперский закон 17 (30) июня 1910 года противоречит законам Финляндии

.

Законопроект был полностью поддержан финансовой комиссией Государственной думы третьего созыва. Представляя Думе доклад по законопроекту, комиссия обратила внимание на то, что вопрос о финансовых расчетах между Государственным казначейством и финляндской казной по расходам на оборону является лишь частью общей проблемы выравнивания доли участия Финляндии и остальных территорий империи в общеимперских расходах. «Какие бы теории государственного обособления Финляндии не преобладали среди ее населения, участие Финляндии в расходах на государственную оборону должно почитаться… естественно вытекающим из нахождения Финляндии в составе Российской Державы», – считала думская комиссия

. Предложенный Советом министров проект должен был поставить финляндских граждан «в одинаковое положение с некоторыми другими народностями, населяющими Россию, именно некоторыми народностями Кавказа», которые, помимо платежа специального военного налога, участвовали в общеимперских расходах посредством уплаты распространенных на территории империи податей и налогов

. Комиссия считала совершенно естественной замену личной воинской повинности финляндцев денежным участием, которое соответствовало общему «усвоенному нашим законодательством» принципу устранения от личной воинской повинности «тех народностей, которые по своеобразию своего быта явились бы посторонним телом в общем организме армии, не будучи способны проникнуться в надлежащей степени идеей русской государственности». К числу этих народностей, безусловно, принадлежало и финляндское население, которое, «несмотря на столетний период сожития с русским народом в составе Российского государства, осталось обособленным по своей культуре и по национальному облику. Вливать в состав российского воинства столь чуждый русской государственности элемент было бы, конечно, нецелесообразно, ибо, усиливая численность армии, подобная мера повела бы неизбежно к ослаблению однородности ее состава»

.