Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

Подготовка преобразований началась еще в конце 1850-х годов. Основной целью реформы была рационализация довольно запутанной и неэффективной системы налогов и сборов, большая часть которых не приносила существенного дохода и лишь усложняла управление доходами казны. Основная подать с владельческих земель – офяра – взималась с получаемого дохода. С 1849 года ее ставка составляла 36 %. Прочие подати – контингенс ливерунковый (денежный сбор, установленный взамен натуральных поставок населения для войск), субсидиум-харитативум (подушный сбор с духовенства, взимаемый только на территориях, принадлежавших ранее Пруссии), лановая подать (установлена взамен отбывания воинской повинности лиц, получивших казенные земли), чоповый (налог на спиртные напитки), мельничный – являлись лишь дополнением к основному налогу и составляли незначительную часть доходов казны. 8 (20) декабря 1866 года был введен новый поземельный налог для помещиков под названием дворский. Этот налог заменил прежде уплачивавшиеся многочисленные платежи.

Дворская поземельная подать делилась на две части. Так называемая «главная» подать (2/3 общей суммы этого налога) взималась по постоянной росписи окладов, составлявшейся по каждому уезду, согласно вновь произведенному в 1866 году административному делению Царства Польского. Дополнительная поземельная подать распределялась между уездами, причем раскладка причитающейся на каждый уезд части этой подати между отдельными плательщиками должна была производиться местными властями при участии представителей самих плательщиков. Для этого предполагалось выработать правила о выборе этих представителей и о порядке действий местных властей. Но на самом деле раскладка этой подати была произведена финансовым управлением Царства. При определении размера оклада учитывалась доходность земли, определявшаяся по пяти категориям. Средний размер по губерниям колебался от 30 коп. (Варшавская губерния) до 7,2 коп. (Люблинская губерния) с морга земли. Максимальный размер (по уездам) составлял 68,8 коп., минимальный – 3,6 коп.

14 апреля 1874 года были утверждены новые правила сбора дворской подымной подати. Главная подымная взималась с жилых помещений, находящихся в имениях. Ее сумма определялась размером владения – фольварков, усадеб, лесных дач и других сельскохозяйственных единиц. Дополнительная подымная подать вычислялась от оценочной стоимости строения, определенной на основании устава 20 июня 1870 года о взаимном губернском страховании. Размер оклада дворской подымной подати составлял от 13 руб. (высший оклад 1 разряда) до 2 руб. (высший оклад 5 разряда)

.

Новая система крестьянского обложения была введена в связи с проведением земельной реформы. До реформы крестьяне помимо повинностей в пользу владельцев имении и косвенных казенных сборов уплачивали подати: поземельную (контингенс ливерунковый) с пахотных земель, подымную, дорожную (шарварковую), страховые сборы. По указу об устройстве крестьян 19 февраля (2 марта) 1864 года были упразднены повинности крестьян в пользу владельцев имений. Взамен упраздненных повинностей крестьяне обязаны были вносить поземельный налог в казну. Средства, полученные казной по данному налогу, были предназначены для выплаты компенсаций землевладельцам в ходе ликвидационной операции. Новый налог составлял 2/3 от суммы чинша с майоратных и казенных очиншеванных земель; в институтских, частных и казенных неочиншеванных землях он равнялся общей сумме подымной подати (с шаврварковым сбором) и контигенса ливерункового, причем раскладка осуществлялась по поселениям. С прочих неочиншеванных усадеб, а также крестьян, проживавших в односельях (отдельно от селений), взимался налог с каждого морга земли в размере, установленном по особой раскладке

.

Указом 15 декабря 1868 года крестьянский контингенс ливерунковый и поземельная подать были преобразованы в единый поземельный налог, которым облагались все земли, поступившие по реформе 1864 года в собственность крестьян. Крестьянская поземельная подать, как и дворская, делилась на главную и дополнительную. В 1865 и 1866 годах одновременно с составлением инвентарей владельческих имений были составлены такие же инвентари крестьянских земельных наделов с подробным указанием количества удобных земель и с разделением их на разряды, подобно тому как это было сделано для земель владельческих. Максимальный размер оклада составлял 68 коп., минимальный – 3,5 коп. с морга удобной земли

. Главная крестьянская поземельная подать исчислялась, согласно росписи, местными финансовыми учреждениями на каждую деревню, пропорционально количеству принадлежавшей ей земли. Добавочная же подать исчислялась по гминам в общих суммах, согласно размерам вносимой каждой гминой главной подати. Распределение возложенной на гмины добавочной поземельной подати между деревнями производилось тминными сходами, определение же окладов той и другой поземельной подати, приходившихся на деревню, для отдельных плательщиков производилось сельскими сходами каждой деревни

. Общая сумма крестьянской поземельной подати, вычисленная по новому тарифу, составила 1 913 705 руб. 13 3/4 коп., что было на 109 265 руб. 33 коп. меньше суммы платившихся ранее прежней поземельной подати и контингенса ливерункового

.

Тем же указом 1868 года была введена и новая подымная подать с крестьянских усадеб. В принципе новая подымная подать представляла собой видоизмененную подушную подать, существовавшую на польских землях с XV века: жилые строения (дым) являлись мерилом подушного исчисления населения

. В Своде законов Российской империи подымная подать значилась как подать, «взимаемая вместо подушной и оброчной», распространенных во внутренних губерниях

. За единицу обложения подымной податью были приняты селения. На каждое из них по вычислению местной власти возлагалась часть общей по Царству Польскому суммы этой подати, причем размер ее утверждался на пять лет. Раскладка подати между отдельными плательщиками в каждом селении производилась по усмотрению сельских сходов, которые могли изменять оклады этой подати. Сумма подымной подати по новой системе существенно возросла, в основном за счет увеличения числа усадеб, подлежавших обложению: с 2 867 472 руб. до 3 245 885 руб.

Помимо поземельной и подымной податей крестьяне были обязаны также вносить сборы в пользу местного тминного управления.

Налоговая реформа затронула и города Царства Польского. 28 октября (9 ноября) 1866 года был издан указ об упразднении вотчинных отношений в городах, отменивший доминиальное право (право собственности) казны, разных учреждений (институтов) и частных лиц на принадлежавшие им города. В связи с этим были упразднены все следовавшие из вотчинных отношений монополии и ограничения и связанные с ними платежи в пользу владельцев, все взимавшиеся в пользу владельцев сборы (торговый, ярмарочный, мостильный, рокатковый, копытковый, каменный, дышловый, въездной, поленный и т. д.), а также повинности. За упраздненные повинности владельцы городов (за исключением казны) получили компенсацию. Единственной сохраненной монополией являлось право пропинации. В 1869 году количество городов было сокращено: небольшие поселения, большинство жителей которых занималось земледельческим трудом, были переименованы в посады. На посады распространялось действие постановлений о податях и повинностях для селений. В 1872 году в посадах были введены специальные ставки подымной подати и поземельного налога.

Взимание подымной подати с городов осуществлялось на основании закона 1858 года, разделившего городские поселения на разряды. В городах первого, второго и третьего разрядов подать составляла 7,5 % от половины дохода с домов, причем минимальная сумма должна была составить 6 руб. В остальных городах податная ставка была единой – 6 руб. с дома. В Варшаве налогом облагалось каждое строение, в других городах сумма устанавливалась для всего поселения. Реорганизации подверглись и сборы, взимавшиеся в пользу собственно городского управления. Были отменены многочисленные сборы: канавные, мостильные, фонарные и т. д. Взамен городские казны получили право взимать доход с недвижимости, с торговых свидетельств, промышленников и купцов.

Существенной частью налоговой реформы 1860-х годов стала отмена так называемых консумпционных податей: с производимых спиртных напитков и мяса, а также так называемого шинкового сбора с евреев. Упразднение этих сборов было обусловлено распространением в 1866 году на польские губернии существовавшей в империи системы питейно-акцизного сбора. Акцизное управление, учрежденное в Варшаве, подчинялось департаменту неокладных сборов Министерства финансов. В 1870 году центральное акцизное управление было упразднено, и губернские акцизные управления перешли в непосредственное ведение департамента неокладных сборов.

Ставки акцизного сбора с вина в Польше были ниже общеимперских, а с пива и меда – соответствовали общему законодательству. С 1881 года акциз для империи и польских губерний был уравнен. Эта мера соответствовала общей тенденции к унификации акцизного законодательства: с 1 января 1888 года на всей территории государства, за исключением Закавказья, действовали единые правила и акцизные ставки.

В целом осуществленные во второй половине XIX века податные реформы в Польше упорядочили систему обложения и позволили увеличить поступления в казну. Податная система польских губерний отличалась от общеимперской. Эти отличия были обусловлены особенностями землевладения, организации местного управления и промышленной деятельности. Вместе с тем особенность польской налоговой системы впоследствии послужила почвой для дискуссий о неравномерности обложения жителей польской окраины и центра.

«Финансовый национализм» в действии: польский вопрос и налоговая реформа

Поводом для возврата к старой проблеме «кто платит, а кто получает» стала публикация украинским экономистом Н.П. Яснопольским в начале 1890-х годов сочинения «О географическом распределении государственных доходов и расходов в России». Яснопольский воспользовался данными отчетов Государственного контроля за 1860-1880-е годы и материалами Государственного казначейства и составил таблицы распределения бюджетных средств по губерниям и ведомствам. Приведенные им данные свидетельствовали о том, что центральные земледельческие районы империи, приносившие в 1868–1871 годах 10,39 % дохода, расходовали 4,6 % от общего бюджета, а в 1879–1881 годах эти губернии давали пд% внутреннего дохода и расходовали 5,42 %. Центральный промышленный район давал бюджету в 1868–1871 годах 6,2 % дохода, и на него приходилось 3,3 % расходов, в 1879–1881 годах доход составил 6,34 %,

расход – 2,83 %. Таким образом, центральные губернии больше зарабатывали и меньше тратили. Между тем, согласно данным Яснопольского, польские губернии занимали третье место по доходности в империи, принося в 1868–1871 годах 8,24 % и в 1879–1881 годах – 7,88 % бюджетных доходов, но на их долю приходилось в эти годы соответственно 8,07 и 6,65 % расходов

. Весьма благоприятным выглядело и положение Прибалтийских губерний, имевших вторую, после столичных губерний (28 руб. 58 коп.) величину доходности на душу населения – 10 руб. 85 коп., что почти в два раза превышало среднедушевой государственный доход в Польше (6 руб. 78 коп.).

Таким образом, польские губернии представляли очень большое значение для имперского бюджета. По сравнению с другими окраинами – Сибирью, Закавказьем и Туркестаном, составлявшими в совокупности только одну двадцатую часть доходов, Польша выглядела весьма «выгодной» с экономической точки зрения периферией. Но среди указанных Яснопольским цифр бросалась в глаза высокая доля общеимперских расходов – по этому показателю Польша уступала лишь столичным губерниям. По расчету средней суммы государственных расходов на одного жителя польские губернии находились на третьем месте после столиц и Закавказья. Несмотря на то что в кассовом отношении Польша приносила прибыль казне (в среднем за 1868–1890 годы ежегодно доходы превышали расходы на 6 млн. руб.), величина государственных расходов на окраине вызвала возмущение защитников российского «центра». Финансовое «нахлебничество» поляков стало одним из главных сюжетов в националистическом дискурсе в период расцвета русификаторской идеологии и практики в конце XIX столетия.

Статистические данные, доказывавшие кассовую доходность польских губерний для имперского бюджета, получили совершенно другое истолкование в опубликованных в 1899 году «Материалах для истории русских финансов, 1866–1897 гг.» П. Сабурова. При вычислении баланса доходов и расходов автор исключил из доходной части железнодорожные доходы, доходы от продажи вина и таможенные сборы. Таким образом, вышло, что в среднем на душу населения в губерниях Европейской России приходилось в 1,3 раза больше прямых податей, чем в Польше, в 2,6 раза больше, чем в Закавказье, почти в 2 раза больше, чем в Средней Азии

. По расчетам Сабурова, население окраин, в том числе польских и остзейских губерний, ежегодно «обогащалось» в среднем на сумму от 12 до 22 руб. на одну душу мужского пола. Это объяснялось, в частности, большими расходами на содержание армии в приграничных территориях. Истраченные военной администрацией суммы, сточки зрения Сабурова, прямиком поступали в карманы местных жителей, которые, таким образом, «пользовались возвратом» уплаченных ими казенных податей и сборов. Внутренние же российские губернии существенно отставали в этом отношении.

Итак, в материалах Сабурова прозвучало косвенное обвинение польских губерний в том, что жители внутренних европейских губерний несли избыточное финансовое бремя. Этот путь – поиск причин оскудения центра в неравномерном распределении платежных сил между внутренними губерниями и окраинами – был избран в 1899–1901 годах и Особым совещанием для исследования экономического положения центрально-черноземных губерний. Однако собранные в трудах совещания статистические материалы свидетельствовали о том, что Привислянский край, принося 112,6 млн. руб. дохода, потреблял в среднем за 1894–1898 годы 75 млн. руб., и чистая «прибыль», полученная Государственным казначейством с польских губерний, составляла 37,6 млн. руб. в год. Эти данные не отражали, по мнению составителя сборника материалов совещания А.Д. Поленова, реального соотношения доходов и расходов, так как для справедливости следовало бы вычесть из общей суммы доходов те, которые не представляли собой собственно местные доходы. Применительно к Польше таковыми, видимо, должны считаться косвенные доходы и таможенные сборы.

Собранные Поленовым материалы были призваны продемонстрировать невыгодное положение центральных районов в балансе доходов и расходов империи. С этой целью Поленов произвел группировку различных видов осуществлявшихся в регионах расходов по ведомствам. Выяснилось, что центральные черноземные районы действительно меньше всего расходовали государственные средства на нужды развития путей сообщения, юстиции, народного просвещения и связи. Польские губернии в этой классификации занимали среднюю позицию, причем размер отпускавшихся на «культурные» и хозяйственные нужды сумм значительно колебался: так, в 1887 году Польша занимала 3-е место в ряду 13 выделенных районов по расходам на развитие путей сообщений, а в 1898 году – уже только 12-е место

. В целом материалы, представленные совещанию, действительно свидетельствовали о неблагоприятном положении центральных черноземных областей по сравнению с окраинами, но источниками дефицита, покрывавшегося, по мнению Поленова, за счет центра, были на самом деле не польские земли, а Закавказье, Туркестан и Восточная Сибирь.

Как ни парадоксально, несмотря на данные, свидетельствовавшие о доходности польских земель, приносивших более 30 млн. руб. в год в государственную казну, мнение о том, что именно Польша виновна в оскудении центра, стало весьма расхожим. Рассеять эти заблуждения попытались В. Спасович и Э. Пильц в опубликованных ими «Этюдах и исследованиях». Ссылаясь на данные Государственного контроля за 1899 год, авторы отметили, что из 98 420 531 руб. государственных расходов в польских губерниях 42 697 397 руб. приходилось на военные потребности. Лишь малая часть расходов войск служила источником для местных заработков, так как основные закупки продовольствия производились в приволжских губерниях, а комиссариатских материалов – в центральных промышленных губерниях. Значительные расходы на строительство путей сообщений были обусловлены стратегическими и общегосударственными интересами империи, а отнюдь не привилегированным положением Польши. Между тем население польских губерний страдало от весьма тяжелого налогового гнета: по сравнению с центральными губерниями, где на одного жителя приходилось 6 руб. 32 коп. сборов, жители польских областей уплачивали 14 руб. 26 коп. Таким образом, приносимая польскими губерниями прибыль в размере 37 млн. руб. реально показывала отнюдь не привилегированное, а даже стесненное положение этой окраины

.

Оппоненты Спасовича и Пильца, выступившие с ответной публикацией, назвали приведенные ими данные фикцией. С точки зрения автора, скрывшегося под псевдонимом Привислинец, а также его единомышленников (Дм. Туткевича и А.Н. Дружинина), Спасович и Пильц неправомерно включили в доходы с края все «переходящие поступления», как таможенный доход (42 784 тыс. руб.), спичечный (121 тыс. руб.), сахарный (10 034 тыс. руб.), почтовый, телеграфный и телефонный доход (3 844 тыс. руб.), «имеющие отношение лишь к целой империи». В тех же губерниях, с которыми проводится сравнение нормы душевого дохода, «никаких подобных доходов не имеется»

.

Таким образом, авторы, полемизировавшие по поводу убыточности или доходности польских губерний для имперского бюджета, оперировали одними и теми же данными – материалами Государственного контроля, но по-разному их истолковывали. Несмотря на показанный в росписи чистый доход польских губерний, правые публицисты доказывали, что реально Польша ежегодно приносит убыток в размере 14 млн. руб.

Польский политический деятель Владислав Жуковский, издавший в 1907 году сочинение «Государственные доходы и расходы в Царстве Польском», также считал, что польские губернии ежегодно приносят российскому бюджету 14 млн. руб., но не дефицита, а прибыли

. Это давало ему основание утверждать, что Польша в финансовом отношении вполне самодостаточное образование, способное существовать автономно. Автор сочинения под названием: «Начало XX века. Основания, долженствующие служить руководством для управления бывшим Царством Польским в настоящее время» – сделал вывод о том, что Польша ежегодно «отнимала» у имперского бюджета 7–8 млн. руб. Автор согласился с тем, что доля косвенного обложения в Польше почти в два раза превышает среднедушевой размер косвенных налогов во внутренних губерниях. Но, по его мнению, жители внутренних губерний платили меньше косвенных налогов (налогов на трансакции, в том числе связанные с потреблением), потому что были бедны (и меньше потребляли), а бедны – потому что платили много прямых налогов

.

Государственная дума о налоговых реформах в Польше

Активизация национальных общественных движений и борьбы за автономию окраин неизбежно вела и к политизации вопроса об экономических отношениях центра и регионов. Аргументы экономического характера все чаще стали привлекаться сторонами национальных конфликтов. Прежде всего это коснулось Польши. С начала работы Государственной думы дискуссия о финансовом значении Польши в имперском бюджете переместилась на парламентские трибуны. В 1907 году при составлении росписи на 1908 год бюджетная комиссия II Думы обратила внимание на то, что на польские губернии приходится 39 % суммы поземельного налога, взимаемого во всей империи. По расчету члена бюджетной комиссии – депутата Польского коло Владислава Грабского, представившего записку о поземельных налогах в Царстве Польском – для более равномерного распределения налогового бремени сумму взимаемых поземельных податей необходимо было уменьшить в 8 раз: с 8 867 466 руб. до 1033119 руб.

(эта цифра была получена путем расчета падающих на десятину земли налогов, исходя из официальной оценочной стоимости земли).

Необходимость изменения налоговой системы члены комиссии обосновывали тем, что существующие поземельные налоги были введены в Польше для проведения ликвидационной операции. Закон 19 февраля 1864 года о земельной реформе действительно предписывал передать в фонд ликвидационной операции пропинационный доход и доход от продажи части казенных имуществ. Кроме того, из формулировки статей закона следовало, что часть введенного вместо крестьянских повинностей в пользу землевладельцев поземельного налога была также предназначена на осуществление выкупной операции. На реализацию земельной реформы были направлены и средства, полученные от повышения налогов, уплачивавшихся землевладельцами: треть от суммы дворской поземельной подати предназначалась на эти нужды.

В 1906 году истек установленный в 1864 году 42-летний срок проведения выкупной операции. Таким образом, по мнению Грабского, исчезло и законное основание введенных в 1860-х годах налоговых норм. Из общей суммы уплачивавшихся в Польше поземельных податей следовало вычесть те 37 %, которые были предназначены для нужд ликвидации, тем более что эти налоги сполна компенсировали расходы казны на погашение ликвидационных листов.

Но даже уменьшение общей суммы поземельных налогов на 37 % (за счет вычета 2 997192 руб.) не было достаточно для восстановления «государственной справедливости». Оставшаяся сумма сборов (5 100 944 руб.) все равно представлялась «несоразмерно громадной по сравнению с Империей»

. Следующим шагом должна была стать отмена подымной подати – самого архаичного элемента налоговой системы Польши.

По мнению автора записки, подымная подать, которая по классификации законодательства являлась поземельной, изначально была подушным налогом, так как предметом обложения являлись только жилые помещения независимо от ценности строения. Недвижимость, приносящая доход владельцу, напротив, этому обложению не подлежала. Преобразование подымной подати в 1860-х годах лишь частично приблизило ее к подоходному налогу путем установления особых разрядов для оклада (в зависимости от величины владения) и введения добавочного оклада дворской подати, исчисляемого в зависимости от ценности здания. Но и эта реформа не устранила несоразмерность подати и имущества владельцев: подымные подати были особенно обременительны для малоземельных крестьян. Вместе с тем эта подать была вполне удобна для казны, так как ее размер, наподобие подушной подати, постоянно увеличивался по мере прироста населения

. Общая сумма податей, имевших «подушный характер», составляла 1 566 645 руб.

Таким образом, по мнению Грабского, существование подымной подати, коль скоро в империи был уничтожен подушный сбор, являлось «совершенной аномалией». Более того, изначально предполагалось, что часть этой подати – шарварковый сбор – будет использоваться на местные нужды (строительство дорог), но в данный момент, указывал Грабский, вся сумма подымных платежей полностью поступает в имперский бюджет. Учитывая местный характер дорожного налога, составлявшего треть подымного, следовало вычесть из суммы государственных платежей 826185 руб., полагал автор записки о поземельных налогах.

Проанализировав состав дворской поземельной подати, Грабский пришел к выводу, что 50 % этой подати составляли подоходные сборы (измененные офяра, чоповый, мельничный сбор и субсидиум харитативум). Эта сумма (1 425 609 руб.) также подлежала изъятию при вычислении поземельных налогов в польских губерниях. Итак, за вычетом средств, направлявшихся на выкупные платежи, подушного налога в виде части подымной подати, местного дорожного сбора и подоходной части дворской поземельной подати, оставшаяся сумма прямых поземельных налогов с польских губерний (Грабский предложил их объединить в один поземельный налог) должна была составить 1 282 505 руб. (из 8 098 136). То есть бремя прямых налогов с земли и имущества в деревне должно быть уменьшено в 6 раз

.

На основании записки Грабского бюджетная комиссия Думы включила в доклад о росписи на 1908 год пожелание пересмотреть нормы налогообложения в Польше в связи с планами преобразовать обложение недвижимости в империи, «подведя» польские нормы «под общее основание». Представитель Министерства финансов обещал собрать все необходимые сведения для дальнейшего обсуждения вопроса, но роспуск Думы прервал разработку реформы. Этот проект оказался впоследствии на рассмотрении Думы III созыва.