Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

1.2. «Расходы на предполагаемые общеполезные в Царстве заведения».

2. Вторая категория была обозначена как «расходы, кои суть последствие соединения Царства с Россией», в них входили только военные издержки:

2.1. «Расходы на содержание российских войск обыкновенно и постоянно в Царстве пребывающих, поколику превышают то, чего стоили бы сии войска, будучи расположены внутри России». Это предложение основывалось на том, что цены на фураж, продовольствие и другие необходимые для армии предметы в Польше были существенно выше общероссийских. «Нормальная» численность войск в мирное время, дополнительные расходы на содержание которых должна была взять на себя польская казна, определялась в размере 50 тысяч человек. Если же по чрезвычайным обстоятельствам число войск в Царстве превысит обыкновенный и постоянный размер, то сумма дополнительных издержек должна будет покрываться из так называемого военного капитала.

2.2. Расходы на строительство военных укреплений, починку существующих крепостей и т. д. Министр финансов особо подчеркивал, что расходы этого разряда должны быть «непременно… покрываемы из доходов Царства, без всякого прибавления из доходов Империи, ибо сии на то недостаточны, а если и было бы излишество оных, то надлежит обратить оное на полезное для самой России употребление, а не для Царства». Тем более было недопустимо расходовать на находящиеся в Царстве войска какие-либо суммы из военного капитала империи, служившего резервом на случай чрезвычайных ситуаций и состоящего, по словам Канкрина, из средств, полученных по займам.

3. Наконец, эта категория состояла из «чистого остатка» по всем вышеозначенным расходам, который должен был передаваться в казначейство империи

.

Предложенный министром финансов принцип разделения расходных статей был одобрен комитетом. В журнале заседания отмечено, что «на каком бы основании ни был установлен в последствии порядок распоряжения доходами, всегда необходимо стараться должно, дабы в обыкновенном положении дел все расходы, как исключительно до Царства относящиеся, так равно и те, кои суть последствие настоящего соединения оного с Империей, покрываемы были из собственных доходов Царства сего»

.

Итак, расходы на содержание российских войск формально являлись главной статьей бюджета, предназначенной для передачи в имперский бюджет. Причем финансирование должно было происходить таким образом: не обеспечение содержания войск в Царстве, а перевод денег в кассу имперского казначейства. Объем расходов по этой категории в конечном итоге определялся имперским правительством. Одна лишь эта статья расходов составляла в тот момент едва ли не половину всей расходной части бюджета Польши. Между тем польские финансы, которым вменялось в обязанность не только удовлетворение собственных потребностей страны, но и содержание имперской армии в Польше, представляли собой весьма печальное зрелище. Восстание 1830 года свело практически на нет результат многолетних стараний Ксаверия Любецкого по установлению равновесия бюджета и созданию резерва развития. В отчете комитета, учрежденного в Варшаве «для приведения в известность потерь, понесенных казной Царства Польского по случаю мятежа 1830 года», были указаны следующие данные об утраченных суммах: использованные мятежниками капиталы составили 125 233 519 злотых; возникшие вследствие мятежа недоимки достигли суммы 23 083 438 злотых, на причиненном мятежом разорении казенной собственности казна потеряла 66 509 832 злотых. Практически полностью был разорен Польский банк, в котором помимо частных и казенных вложений в тот момент находились суммы, полученные по внешнему займу 1829 года (почти 42 млн. злотых). Из всех 145 880 85 злотых, которые насчитывались в банке в 1830 году, нетронутыми остались лишь 30 млн. злотых – основной капитал банка. В общую сумму ущерба не были включены многочисленные реквизиции у населения, убытки от выпуска революционных денежных знаков, суммы, полученные мятежниками от Земского кредитного общества, и многие другие убытки, размер которых невозможно было определить сразу. По данным отчета, актив польской казны оценивался в 512 337 768 злотых, пассив же составил 220 824198 злотых

. По полученным позднее данным, приведенным в записке генерального контролера в Царстве Польском И.И. Фундуклея (в 1863 году), в конце 1831 года пассивы казны Царства, напротив, превышали активы более чем на треть

.

В этих условиях должна была начать функционировать новая бюджетная система, определенная решением Комитета по делам Царства Польского 30 апреля 1833 года. Обсуждение первого же бюджета на 1834 год привело к возникновению конфликта. При составлении проекта бюджета оказалось, что из 8о 796 308 злотых планируемой общей суммы доходов 48 676122 злотых должны были пойти на платежи по долгам и внутреннее управление. Из оставшихся на военные расходы 32120 186 злотых необходимо было произвести расходы на обустройство крепостей и снабжение их артиллерийскими снарядами, что составило бы примерно треть суммы. Этих средств было недостаточно для покрытия определенных решением комитета военных затрат.

Наместник князь Иван Федорович Паскевич предложил покрыть недостаток в размере 13 млн. злотых либо путем перевода на расходы по содержанию войск суммы, предназначенной для устройства крепостей, либо использовать для покрытия дефицита военный капитал империи. Министр финансов Канкрин не принял эти предложения. По его мнению, дефицит польского бюджета объяснялся несоразмерно высоким уровнем расходов на внутреннее управление. Россия не могла «содействовать содержанию Царства», тем более расходовать на это военный капитал, составленный из средств займов, по которым империя платила проценты

.

На состоявшемся 18 ноября 1833 года заседании Комитета по делам Царства Польского определенного решения принято не было. К следующему заседанию 14 декабря 1833 года Паскевич должен был найти возможности сокращения расходов. Наместнику удалось снизить дефицит бюджета до 4 млн. злотых, а оставшуюся сумму он предложил все-таки покрыть из военного капитала

. Канкрин вынужден был признать, что, поскольку численность войск существенно превышает 50 тысяч, как это было определено нормой численности в мирное время, имперская казна должна взять на себя дополнительные издержки

. Между тем министр еще раз напомнил о внутренних причинах финансового кризиса в Польше.

Обсуждение бюджета на 1834 год вылилось в конфликт между Канкриным и Паскевичем. Критика министра в адрес польской администрации задела наместника. Паскевич не преминул обратиться к императору с доказательствами истинных причин дефицита: по его мнению, они заключались не в недостатках администрации, а в переобременении Царства расходами по военной части

. Действительно, по сравнению с периодом до 1830 года военные расходы выросли. В годы, предшествовавшие восстанию, когда каждый бюджет сводился с профицитом, затраты польской казны на содержание собственной национальной армии составляли в среднем 32 млн. злотых, что соответствовало 41 % доходов. В 1832,1833 и 1834 годах средняя сумма расходов на содержание армии увеличилась до 54 млн. злотых, что составило 49 % всей расходной части

.

Составление бюджета на следующий, 1835-й год тоже прошло не без конфликта с Министерством финансов. На этот раз в конфликт оказался вовлечен и военный министр Александр Иванович Чернышев, который, как ни странно, оказался на стороне наместника. В письме Паскевичу от 18 декабря 1834 года он описал состоявшийся в присутствии императора «сильный бой с министром финансов». Судя по письму, речь шла о предстоявших в 1835 году военных расходах империи, а также об участии в них Царства Польского: «Граф Канкрин горько жаловался, что требования на 1834 и 1835 год, преимущественно по военному управлению, превышают средства казны, что для покрытия военного бюджета он постоянно был принужден прибегать к средствам экстраординарным, как то: к займам или к затратам из военного капитала, который чувствительно уменьшается и может совершенно исчезнуть». По мнению Канкрина, Царство Польское почти не вносило никакого вклада в погашение растущих военных издержек казны, которые с 1827 по 1835 год увеличились более чем на 50 млн. рублей.

Чернышев заявил в ответ, что нехватка средств на военные расходы объяснялась не тем, что Царство Польское в них не участвует, а тем, что значительная часть военных расходов шла на строительство военных укреплений, и поэтому польская казна оказалась не в состоянии содержать находящиеся на территории Царства войска. Канкрин не мог опровергнуть это замечание, но тем не менее заявил, что строительство крепостей являлось следствием «народных возмущений» польского населения. Значит, эти расходы должны были покрываться из других статей, не предназначенных на содержание войск. Николай I, по словам Чернышева, «был поражен» замечанием Канкрина и велел «употребить все усилия, чтобы на будущее время военные потребности не превышали ординарных средств государства»

.

Таким образом, ежегодное обсуждение бюджета превратилось в перманентный конфликт финансового ведомства с наместником. Чтобы преодолеть противоречия между центральной властью и администрацией окраины, необходимо было выработать жесткие принципы разделения военных издержек. По инициативе Паскевича вопрос об определении доли участия Царства Польского в военных расходах империи был внесен на специальное обсуждение Комитета по делам Царства Польского. Наместник стремился доказать, что Польша не могла платить на содержание армии больше, чем прежде. Даже несмотря на рост доходов, Польша вынуждена была сократить свои расходы на внутреннее управление на 9 млн. злотых из-за повышения выплат на содержание войск. Кроме того, сооружение крепостей потребовало заключения внешнего займа, на уплату которого польская казна ежегодно расходовала 8 млн. По мнению Паскевича, эти суммы являлись ни чем иным, как «данью, которую Царство платит Империи»

.

Компромиссное решение проблемы взносов было найдено: Комитет по делам Царства Польского определил сумму взноса, которую впредь предстояло ежегодно перечислять из польского бюджета на военные расходы. Основанием для расчета послужила роспись на 1835 год. В этом году доходы составили 85 млн. злотых. Из них предполагалось истратить: на расходы по внутреннему гражданскому управлению – 55 млн. злотых, на местные расходы для военных потребностей – 9 млн. злотых, что в сумме составило 64 млн. злотых. Остаток – 21 млн. злотых (3150 000 руб.) – и был определен как «нормальная сумма», подлежащая к выделению в следующие годы из казны Царства Польского на расходы империи

. «Победой» Паскевича можно было считать то, что комитет позволил сохранять в польской казне ежегодные кассовые остатки (неиспользованные ассигнования) и передать функции финансового контроля над бюджетом Царства местной Счетной палате.

Однако уже спустя год, 29 октября и 2 ноября 1836 года, при рассмотрении проекта росписи Царства Польского на 1837 год министр финансов Канкрин обратил внимание департамента по делам Царства Польского Государственного совета на то обстоятельство, что содержание армии и флота в 1837 году требовало около 2/з от суммы доходов империи (как предусмотренных бюджетом, так и экстраординарных), тогда как из доходов Царства Польского передавалось в имперский бюджет и употреблялось на внутренние войска в общей сумме около третьей части всех доходов (около 30 млн. злотых). Из этого министр финансов сделал вывод, что Государственное казначейство должно иметь право в будущем претендовать на получение большей суммы, нежели выделенные в 1835 году 21 млн. злотых. Кроме того, министр потребовал признания права казначейства на часть сбережений польской казны, которые составляли кассовый фонд. Последнее требование Канкрина, впрочем, было признано Государственным советом не вполне справедливым

.

Со своей стороны польская администрация тоже утверждала, что сумма 21 млн. злотых не должна быть постоянной, и в случае необходимости может быть понижена. Это мнение было высказано при обсуждении бюджета 1838 года. Министр финансов парировал, ссылаясь на то, что по бюджетам Царства Польского с 1833 по 1837 год составился кассовый фонд в 22 550 000 злотых (3 375

руб.). По словам Чернышева, граф Канкрин был «в бешенстве» от того, что польская администрация планировала «создать экономический капитал, на который он не может рассчитывать и который будет исключительно предназначен для обустройства Военного института и других полезных проектов, и что мы сможем их реализовать, не будучи обязаны услуживать ему»

. Впрочем, эти мотивы создания экономического капитала правительство старалось не афишировать: объясняя Государственному совету цель формирования неприкосновенного резерва, оно ссылалось на необходимость гарантировать ежегодное погашение необходимых расходов. Этот фонд, как объясняла Комиссия финансов и казначейства, состоял из сумм депозитов, не принадлежавших казначейству.

В январе 1845 года Министерство финансов вновь возбудило вопрос об увеличении доли участия Царства в расходах империи «соразмерно умножившимся с того времени обыкновенным доходам Царства»

. Однако по решению Государственного совета спорная сумма осталась без изменений, поскольку польская казна испытывала значительные трудности с покрытием расходов. По проекту росписи на 1848 год дефицит польского бюджета составил 455 767 Руб– 28 1/2 коп., что опять вынудило польскую Комиссию финансов и казначейства и Совет управления обратиться с предложением пересмотреть размер отчислений в имперский бюджет, признавая этот путь «единственным временным способом к облегчению финансовых затруднений Царства». На всеподданнейший доклад министра статс-секретаря, представленный по этому поводу, последовал отказ императора: «Кн. Варшавскому писано, что на это Я не согласен и что следует сумму, следующую Империи, заплатить сполна»

. Очевидно, докладу министра статс-секретаря предшествовало обращение наместника. Ответ императора действительно был суров: «Я никак не могу согласиться, чтоб следующие по закону от Польши России 3 миллиона рублей, или 21 миллион злотых, были уменьшены. Это вечный долг (подчеркнуто трижды. – Е.П.) Царства Империи, почему этот расход должен предшествовать всем прочим внутренним расходам Царства. Ежели недостаточно способов, должен быть найден наложением или нового налога или убавкой штатов, или даже убавкой пенсионов, но деньги Империи должны быть… выплачены, во что бы то ни стало»

. Польская казна вынуждена была прибегнуть к новому займу в российских банках, за счет которого искомая сумма была внесена в бюджет.

Несмотря на попытки обеих сторон уменьшить или увеличить сумму военного взноса, размер участия Царства Польского в расходах империи оставался неизменным в течение нескольких лет. В то же время это была единственная категория расходов Царства, передававшаяся в имперское казначейство, за исключением уплаты незначительной суммы на нужды императора и содержание его двора. Никаких других расходов, связанных с принадлежностью Царства Польского к империи, польская казна не несла.

В начале 1862 года правительство вновь обратилось к проблеме справедливости и обоснованности установленной доли участия Царства Польского в расходах империи. Поводом для этого послужило очередное обращение к польскому правительству, на этот раз уже не министра финансов, а военного министра Д.А. Милютина, с просьбой об изменении суммы отчислений польской казны в военный бюджет России. Министр подчеркнул, что, несмотря на рост доходов Царства и повышение расходов империи на содержание армии, доля участия польской казны несравненно меньше соответствующей части расходного бюджета империи. Так, в 1861 году общая сумма затрат польской казны на военные издержки (отчисление 21 млн. злотых и расходы на местные нужды армии) составила лишь 24 % бюджета. «Такое процентное соотношение военных расходов в Царстве к общей цифре бюджета чрезвычайно выгодно». В то же время сумма военных расходов империи составляла 40 % бюджетных сумм. Главный же аргумент состоял в том, что сохранение неизменной суммы военного взноса не соответствовало постоянно растущим военным расходам российского казначейства

.

В ответ на новые требования польское правительство вновь сослалось на хронический дефицит бюджета и растущие расходы на платеж по долгу и на военное строительство

. Военный министр не счел эти объяснения убедительными. По его представлению в 1863 году было создано специальное совещание для рассмотрения вопроса о расчетах между казнами, но из-за вспыхнувшего восстания принятие решения было отложено

. В конце 1864 года министр финансов обратился к статс-секретарю Царства Польского В.П. Планотову, напомнив, что «ныне настало время для приведения выше изъявленного предложения в исполнение». Однако и в тот момент, по мнению наместника Ф.Ф. Берга, бедственное состояние финансов не позволяло принять новые принципы расчетов

.

Комитет по делам Царства Польского 2 февраля 1865 года решил вновь отложить обсуждение этого вопроса, поручив провести предварительное рассмотрение в специальной комиссии под председательством Н.А. Милютина. На эту же комиссию была возложена и подготовка новых сметных правил для составления бюджета Царства Польского. В предыдущей части были описаны дискуссии вокруг подготовленного ею проекта бюджетной реформы: предложения комиссии были отвергнуты, а вопрос о распределении военно-финансового бремени был решен само собой ввиду объединения бюджетов в 1866 году.

Обвинение Польши в том, что она живет за счет центра, с середины 1860-х годов стало общим местом не только в правительственных дебатах, но и в публицистике. В среде противников польской автономии было принято упрекать Польшу в «неблагодарности» за финансовую поддержку, оказанную империей. Однако эту точку зрения разделяли не только правые публицисты. Публикация бюджета Царства Польского за 1865 год дала основание для обсуждения в прессе места Польши в российской финансовой системе. Известный государственный деятель и знаток истории российских финансов А.Н. Куломзин выступил в «Русском инвалиде» с серией статей об основах взаимоотношений польского и русского казначейств. Основываясь на данных польского бюджета, Куломзин утверждал, что система расчетов между Польшей и Россией «заставляет думать, что одна казна пользуется ресурсами другой». По расчетам Куломзина, действительная сумма участия Польши в общегосударственных расходах империи составляла лишь 950 622 руб. (разница перечислявшихся в казну 21 млн. злотых, то есть 3 150 000 руб., и несправедливо уплачиваемого Царству соляного вознаграждения). Эта цифра равнялась 4 % бюджета Царства. «Нельзя не сказать, что дешевле этого ни одно государство в Европе никогда не платило за свое представительство и внешнюю оборону»

. Публикация бюджета стала сюжетом и для передовой статьи в «Голосе». Ее автор призывал «вполне и безвозвратно слить финансы царства с финансами империи»

.

Слияние бюджетов, к которому призывал Куломзин, как мы знаем, было осуществлено в том же году. Казалось бы, объединение финансовых систем должно было положить конец дискуссии об участии польских губерний в общегосударственных расходах. Эта проблема, действительно, на время оказалась вытесненной другими вопросами региональной финансовой политики. Но в силу ряда факторов – и прежде всего очевидного интенсивного роста текстильной промышленности в Польше с 1880-х годов – вопрос о справедливом распределении бремени государственных расходов вновь вышел на первый план, но уже в свете проблем налогового регулирования.

Налоговая политика в Привислянском крае

Вхождение в 1815 году Царства Польского в качестве автономного государственного образования в состав Российской империи почти никак не сказалось на существовавшей там системе налогообложения. Особая структура налогов в Польше, обусловленная спецификой землевладения, социальных отношений, правовой системы и т. д. просуществовала до начала XX века, несмотря на то что остальные элементы финансовой системы края подверглись значительной унификации по общеимперскому образцу. Это, впрочем, не означало, что налоги в польских губерниях оставались неизменными на протяжении всего рассматриваемого периода. Наиболее значительные реформы были проведены в 1860-1870-х годах.