Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917

В 1872 году в Ташкенте была создана специальная комиссия для обсуждения системы торговых сборов. Мотивируя отмену зякета необходимостью «органического слития» генерал-губернаторства с империей, комиссия предложила распространить на Туркестан действие Положения о торговле с некоторыми изменениями. Решением Комитета министров по представлению министра финансов с I января 1875 года взимание зякета было отменено. Постепенно на Туркестан было распространено действие и других положений о налогах и сборах: о гербовом сборе, о налоге с недвижимых имуществ в городах, об акцизных сборах

и т. д.

Унификация налогообложения на окраинах никогда не была полной. Специфика налоговой политики правительства в Туркестане, как и в некоторых других регионах, определялась экономической специализацией региона. Главным богатством Туркестана являлся хлопок. Поэтому с середины 1880-х годов решение почти всех вопросов финансовой политики рассматривалось в перспективе развития хлопководства.

Хлопок был также главной причиной пристального внимания Министерства финансов и правительства в целом к финансовому состоянию окраины. Так, бюджетный дефицит Закавказья намного превышал затраты казны в Средней Азии. Но здесь при дефиците бюджета быстрыми темпами развивалось хлопководство, и доходность орошаемых земель, на которых выращивался хлопок, например, в Ферганской области, была просто сказочной.

Однако развитие хлопководства не сильно сказывалось на улучшении состояния бюджета.

Сохранение льготного налогообложения хлопководства являлось частью особой политики протекционизма. Повышенные пошлины на ввозимый иностранный хлопок (в 1868 году хлопок ввозился беспошлинно, но с 1878 по 1903 год пошлины выросли с 40 коп. до 4 руб. с пуда брутто), льготные железнодорожные тарифы и поземельное обложение (иногда не достигавшее и i% валовой доходности, например в Ферганской области) позволили русскому хлопководству развиваться «гигантскими шагами». За 1890–1907 годы производство хлопка увеличилось в шесть раз

. Цены на хлопок с 1877 по 1904 год выросли на 15–20 %, что тоже способствовало повышению доходности хлопковых хозяйств.

Система льготного обложения хлопковых посевов была введена с начала 1890 года. Еще в 1884 году – в самый пик так называемой хлопковой лихорадки, вызванной неожиданным успехом разведения американского хлопчатника в Средней Азии, туркестанский генерал-губернатор М.Г. Черняев обратился с ходатайством об освобождении плантаций хлопка от налога. Ходатайство Черняева было отклонено: министр финансов Н.Х. Бунге предложил вместо установления льгот поощрять хлопководов почетными отличиями и медалями. Положение об управлении 1886 года ввело новую систему поземельного обложения, которая не создавала никаких особых режимов обложения для хлопководческих хозяйств.

Руководствуясь статьями положения, в 1888 году Совет туркестанского генерал-губернатора принял решение при определении валовой доходности считать средним урожай 30 пудов с десятины (по мнению Совета, при меньшей урожайности «туземцы» заменяли хлопок другими культурами). Обложение десятины американского хлопчатника должно было составить 8 руб., а туземного – 6 руб. Ташкентские хлопководы обжаловали это решение перед министром финансов И.А. Вышнеградским, требуя либо вообще освободить их от налога, либо ввести обложение не выше 1 руб. 50 коп. с десятины.

Вышнеградский поддержал ходатайство хлопководов, но в данном случае от него не зависело утверждение окладов поземельного налога: это была прерогатива генерал-губернатора. Как ни странно, губернаторы туркестанских областей были настроены решительно против льгот для хлопководов, утверждая, что большая их часть – не «пионеры хлопководства в крае», не представители «наиболее высокой культуры», а спекулянты, ведущие хозяйство хищническим образом. В итоге местная администрация отказала в установлении льгот для хлопковых плантаций.

Министерство финансов было заинтересовано в покровительстве хлопковым хозяйствам. В этом сыграла свою роль поездка министра в Туркестан осенью 1890 года. Еще в мае Вышнеградский высказывал некоторые сомнения относительно желательности замены импортного хлопка отечественным (он опасался уменьшения поступлений таможенных пошлин от ввоза хлопка, составлявших 8 млн. руб. в год). Но уже несколько месяцев спустя он заявлял о том, что «заботы о поддержании и об упрочении отечественной культуры хлопка должны возобладать над опасением за слишком быстрое сокращение одной из крупных статей дохода в государственном бюджете». Министр финансов был захвачен идеей развития хлопкового дела в крае и убедился в том, что туркестанское хлопководство, которому была непосильна конкуренция с американскими поставщиками, может погибнуть без покровительства со стороны государства

.

Главной проблемой регулирования налогообложения хлопковых посевов была несовместимость льгот с системой раскладок, введенной положением 1886 года: окончательная сумма налога с каждого хозяйства определялась сельскими сходами, которые по причине большей доходности хлопка перекладывали основную массу налогов на хлопководов. Чтобы действительно уменьшить обложение хлопковых посевов, председатель Туркестанской казенной палаты Мордвинов предложил ввести дифференцированное обложение не по разрядам земель и валовой доходности, а по специализации на сельскохозяйственных культурах: виноградники и сады, рис, сухие посевы (в том числе хлопок), пар с перелогами.

По мнению Совета туркестанского генерал-губернатора А.Б. Вревского, осуществить это предложение на практике было невозможно, так как контроль за соблюдением раскладки по разрядам пришлось бы возложить на администрацию, а не на сельские общества. Вместо налоговых льгот Совет предлагал ввести другие формы поощрения: ссуды, премии, пониженные тарифы на перевозку и т. д.

Однако Министерство финансов было уверено в том, что только льготный налоговый режим может действительно поддержать хлопководческие хозяйства. Единственным способом защиты хлопководов являлось предложенное разделение на 4 категории по возделываемым культурам. В 1891 году Министерство финансов подало представление в Государственный совет о даровании льгот хлопководам Туркестана. Решением Государственного совета и июня 1891 года посевы хлопка были обложены по доходности «сухих посевов» – зерновых культур, бахчевых, кормовых и т. д. В 1897 году срок действия льгот закончился, и, несмотря на достаточно строгое отношение Витте к налоговым поступлениям в Туркестане, действие льгот было продлено в 1900 году еще на шесть лет; оно, по сути, стало постоянным режимом

.

Поощряемое льготным обложением увеличение площади земель под хлопчатником имело не только положительные, но и отрицательные стороны. Стали расти цены на продукцию текстильных фабрик, за что приходилось платить потребителям в Европейской России и других областях. Увлечение разведением хлопка, приносившего несравненно больший доход, чем другие культуры, вытеснило другие зерновые культуры. В результате Туркестан испытывал большую потребность во ввозе пшеницы из соседних областей. По мнению некоторых критиков хлопкового протекционизма, неумеренное развитие хлопководства привело к истощению почвы и нарушению правильного севооборота

. Однако боязнь «хлопкового голода», зависимость от зарубежных поставщиков хлопка (главным образом, США) и стремление освободиться от этой зависимости (даже в период максимального развития хлопководства в Туркестане производимый там хлопок покрывал только 50 % потребности легкой промышленности в этом сырье) заставляло правительство придерживаться политики финансовых льгот по отношению к среднеазиатскому хлопководству.

Развитие хлопковой индустрии в Туркестане требовало еще больших вложений. Главным условием расширения площадей под хлопковыми посевами являлась ирригация земель. В поиске средств для выполнения ирригационной программы правительство (не без содействия со стороны промышленников-текстильщиков

) обратило внимание на перспективу обложения самих хлопковых хозяйств. В 1908 году организованное при Главном управлении земледелия совещание при участии представителей текстильной промышленности Москвы и Лодзи высказалось за установление налога на «русский», бухарский и хивинский хлопок в размере 50 коп. с пуда. Полученные таким образом средства должны были пойти на орошение новых земель. Проект соответствующего закона был внесен в Совет министров и затем в Государственную думу.

Перспектива введения налога на хлопок вызвала энергичный протест со стороны производителей хлопка. Они требовали понижения ставки налога до 15 коп. с пуда и – главное – протестовали против использования этих средств для финансирования ирригационных работ. В попытке получить деньги для ирригации туркестанские хлопководы справедливо угадывали влияние московских и польских промышленных кругов, ищущих возможности приобретения новых источников сырья

.

В свою очередь Главное управление землеустройства и земледелия (ГУЗиЗ) заявляло о неэффективности дальнейшего существования режима протекционизма, ведущего к «крупным жертвам» со стороны населения империи. Оно считало справедливым переложить расходы на развитие хлопководства с потребителей на производителей. По оценкам ГУЗиЗ, введение налога в размере 50 коп. с пуда брутто позволило бы сформировать «хлопковый капитал». В управлении хлопковым капиталом могли бы принимать участие, наряду с уполномоченными ГУЗиЗ, наместником на Кавказе и туркестанским генерал-губернатором, и сами представители хлопководства и местной торговли и промышленности. Ожидалось, что доход от «хлопкового капитала» составит 4–5 млн. руб. в год

.

Внесенный ГУЗиЗ законопроект о налоге на хлопок не удовлетворил не только туркестанских производителей, но и промышленников, являвшихся едва ли не инициаторами этого законопроекта. Образованная при ЦК «Союза 17 октября» комиссия пришла к выводу, что ГУЗиЗ, скорее всего, вовсе не намерено тратить деньги на хлопководство. Правительство уже несколько раз пользовалось предлогом поиска денег на ирригацию, очередной раз повышая таможенные пошлины на привозное сырье, но из полученных миллионов только «какие-то жалкие 100 000 рублей» были действительно затрачены на ирригацию. Чтобы гарантировать правильное использование полученных за счет введения налога денег, промышленники требовали привлечь представителей текстильщиков Москвы, Петербурга и Лодзи к рассмотрению смет хлопкового капитала и расходованию этих средств

.

Таким образом, в дискуссии о налоге на хлопок столкнулись интересы различных кругов: среднеазиатских производителей хлопка, московских, петербургских и польских промышленников и ГУЗиЗ. Судьба этого вопроса была решена финансовой и сельскохозяйственной комиссиями Думы. Заявив, что введение налога на хлопок приведет к почти двукратному увеличению поземельных сборов, непосильному для хлопковых хозяйств, комиссии отклонили законопроект. Между тем налог на хлопок был введен год спустя, в 1914 году, решением Совета министров по представлению Хлопкового комитета

.

Дискуссия о налоге на хлопок как нельзя лучше выявила несовершенство созданной положением 1886 года системы поземельного обложения в Туркестане. Составители положения, очевидно, не могли в тот момент предвидеть особенностей развития сельского хозяйства в крае, поскольку местное хлопководство тогда только начинало набирать силу. Унифицированная система обложения оказалась неприменима в крае: различия в условиях земледелия на орошаемых и богарных землях, на землях, засеянных хлопком и другими культурами, не только обусловили неравномерность распределения налогового бремени, но и препятствовали росту доходов казны в крае. Вероятно, дифференциация налога и введение специального налога на хлопок позволили бы исправить ситуацию и увеличить (по крайней мере, в полтора раза) поступления прямых сборов в бюджет

. Но из-за боязни падения производительности хлопковых хозяйств и сопротивления местных производителей правительство не смогло отказаться от политики налогового протекционизма.

Развитие хлопководства в Туркестане сулило не только финансовую прибыль в виде налоговых поступлений. Правительство мечтало о возможности освободиться от ежегодных затрат миллионов рублей на покупку хлопка из-за границы. И если в момент приобретения Туркестана российское правительство не имело отчетливого плана использования ресурсов края, то к концу 1880-х годов не только у местной администрации, но и в Петербурге сложилось на этот счет определенное мнение: Туркестан должен превратиться в «хлопковый рай», аналог «хлопкового пояса» Америки.

Туркестан, действительно, представлял собой идеальный регион для развития хлопковой индустрии: климатические условия и качества почвы полностью соответствовали потребностям хлопководства. В середине 1880-х годов в результате долгих опытов по разведению различных сортов хлопчатника российским агрономам удалось добиться положительных результатов в разведении американского хлопка высокого качества, приносившего обильный урожай. Не хватало только одного: орошаемых земель. Не более 2 % земель в Туркестане было охвачено ирригационными системами. Таким образом, развитие хлопководства в крае означало прежде всего развитие ирригации.

Политике ирригации в Туркестане посвящено довольно много исследований. Одна из последних работ – статья Мюриэл Джоффе «Самодержавие, капитализм и империя: Политика ирригации»

. Джоффе проанализировала дискуссии вокруг одного из главных вопросов программы ирригации – участия частных капиталов в осуществлении оросительных работ. Анализ подготовки законодательства об ирригации в 1908–1912 годах показывает, что правительство «металось» между двумя императивами: экономическим развитием края и финансовыми выгодами, с одной стороны, и усилением политического влияния в регионе путем русского переселения – с другой.

В одном из бюллетеней заседаний Хлопкового комитета в марте 1914 года констатировалось противоборство «двух течений» в «деле орошения земель в Средней Азии», между которыми «колебалась общественная и государственная мысль». Главная идея одного из них состояла в том, что «Туркестан – прежде всего южная колония, богатая производительными силами, а не страна для переселения, как Сибирь. Поэтому на первый план следует поставить государственную необходимость быстрого орошения для целей хлопководства и лишь в связи с этой задачей вопрос о колонизации русским элементом». Сторонники этой точки зрения довольно скептически относились к перспективе создания в Туркестане «оплота» русских переселенцев, не веря в их способность приспособиться к новому хозяйственному укладу. Вторая концепция основывалась на приоритете колонизационной политики и «сплочения русского центра с окраиной» с помощью переселенцев. Поскольку концессионеры вряд ли подчинились бы требованию заселять русскими переселенцами орошаемые земли, то крупные ирригационные работы следовало осуществлять на средства государства

.

Высокая стоимость ирригационного строительства ставила под вопрос возможность его осуществления за счет казны. В 1904–1913 годах ГУЗиЗ, созданный при нем специальный Хлопковый комитет, туркестанская администрация, представители биржевых комитетов Москвы, Лодзи, Коканда, а также других общественных организаций, выражавших интересы хлопководов и текстильщиков, участвовали в обсуждении проектов закона и условий, на которых частные капиталы могли быть привлечены в ирригационное строительство. Камнем преткновения стали положения, касавшиеся перехода части земель в собственность предпринимателей, условия распределения воды и получения правительственной гарантии на капитал. К началу Первой мировой войны в ГУЗиЗе было рассмотрено более 20 предложений от частных инвесторов, включая грандиозный проект группы московских промышленников

по орошению 225 тыс. десятин земли в Ферганской области. Правительству, однако, так и не удалось ни договориться с предпринимателями об условиях концессии, ни провести в Думе закон о привлечении частных капиталов к оросительным работам. В этом ему помешало главным образом стремление сохранить земли Туркестана в государственной собственности и использовать их для целей колонизации, а также боязнь утратить влияние в пограничном регионе

.

Таким образом, из двух целей – государственная ирригация для колонизации или частная ирригация для промышленности – первая оказалась приоритетной. Впрочем, проблема подобного выбора была знакома не только российскому правительству. Важным аспектом имперской идеологической доктрины как российского, так и, например, британского империализма была «цивилизаторская миссия» по отношению к населению покоренных территорий. Носителями цивилизации должны были стать поселенцы из метрополии: предполагалось, что они обогатят местное население не только европейской культурой, но и более прогрессивными технологиями хозяйствования.

Однако реализация этой миссии посредством колонизации в Туркестане была невозможна. Колонизация в Средней Азии была экономически неоправданна. Русские переселенцы сами должны были постигать искусство выращивания хлопка, и, по словам главы изыскательной партии ГУЗиЗ в бассейне Амударьи В.В. Цинзерлинга, только при помощи местного населения в северных степных областях Туркестана им удалось добиться некоторых результатов. Один из наиболее амбициозных проектов – колонизация Голодной степи – окончился неудачей: поселенцы не смогли приспособиться к климату и условиям обработки почвы, большая часть работ в русских поселках выполнялась наемными рабочими из среды местного населения. Результатами деятельности русских хлопководов стали низкая урожайность, заболачивание и осолонение земель

.

Как показала Джоффе в своем исследовании политики добычи полезных ископаемых в Туркестане, те же причины, которые помешали развитию частных инвестиций в хлопководство – главным образом отсутствие соответствующего законодательного регулирования, – препятствовали и привлечению капиталов к разработке недр

.

Богатый ресурсами край не приносил дохода, что ставило под вопрос целесообразность дальнейшего расширения империи. В 1901 году М.А. Миропиев, ранее служивший в Туркестане, опубликовал сочинение «О положении русских инородцев», в котором утверждал, что продвижение в Среднюю Азию не принесло России ничего, кроме убытков. «Представьте себе, если бы мы не ходили в Среднюю Азию, а сидели бы в Оренбурге или в Омске и там охраняли свои границы и свое население от набегов киргизов и кокандцев, что вовсе не так было трудно, то ведь всех этих походов, всех этих чрезвычайных расходов мы не произвели бы; тогда ведь вся громадная денежная стоимость их осталась бы у нас дома, на нужды наших внутренних губерний». Предвидя рост имперских амбиций и стремление к дальнейшему продвижению в глубь «глиняных» территорий Средней Азии, Миропиев предрекал дальнейшее увеличение военных расходов

.

Развитие хлопководства доказало, что «глиняные» почвы Туркестана способны приносить огромные прибыли. Производство хлопка в Туркестане с 1887 по 1912 год выросло в 1400 раз – с 10 тыс. до 14 млн. пудов в год. Несмотря на это, доля импортируемого хлопка в 1911 году все еще составляла 51 %

. Российские промышленники уплачивали «хлопковые миллионы» США, но, с другой стороны, российский бюджет получал значительные доходы на завышенных ввозных пошлинах. Средняя Азия превратилась в широкий рынок сбыта для русских товаров: взамен покупаемого хлопка российские промышленники ввозили продукцию текстильных фабрик. Важным шагом в направлении укрепления экономических связей со Средней Азией стало включение Бухары и Хивы в таможенную систему империи.

Несомненно, экономические связи России и Туркестана, особенно накануне Первой мировой войны, значительно расширились, и не только за счет торговли хлопком. В декабре 1874 года в Ташкенте было открыто отделение Государственного банка, в сферу которого до 1893 года входила вся территория Туркестанского края. Ташкентское отделение Госбанка давало кратковременные ссуды под залог процентных бумаг, драгоценных металлов и товаров, осуществляло коммерческие операции по учету векселей и других срочных документов, производило покупку и продажу золота, серебра и кредитных билетов, осуществляло размен последних. Наряду с отделением Госбанка в Ташкенте в 1881 году начал действовать Среднеазиатский коммерческий банк, осуществлявший в основном операции с процентными бумагами и по учету векселей. К 1915 году в Туркестане было открыто 10 отделений Госбанка и 40 отделений коммерческих банков. Среди коммерческих первостепенную роль играли петербургские и московские банки, занятые в основном операциями с хлопком, а также инвестициями в различные торгово-промышленные фирмы, товарищества, промышленное и железнодорожное строительство и т. д.

Подсчитать все выгоды, полученные от приобретения Туркестана, не представляется возможным. Можно лишь констатировать, что край действительно был способен приносить еще больше доходов при условии дальнейшего развития хлопковой индустрии, разработки ископаемых и развития торговли. Многолетние дискуссии о роли Туркестана в российском бюджете закончились признанием относительного равновесия доходов и расходов: к этому выводу пришел сенатор К.К. Пален, ревизовавший край в 1910 году. Он признал, что как оценка значения Туркестана в имперских финансах со стороны местных властей, так и вынесенный Министерством финансов приговор об убыточности края страдали тенденциозностью. Использованные сторонами данные Государственного контроля, отражающие лишь перемещение сумм между центральными и местными казначействами, не могут отражать реальное положение Туркестана в финансовой системе империи, считал Пален. Эти данные не учитывали множество факторов, таких, как особенности структуры доходов, товарообмен между внутренними губерниями и окраиной. По мнению Палена, эти и другие факторы не поддавались математическому расчету. Даже если бы подобные расчеты были возможны, они не учитывали бы «множество совершенно неуловимых зависимостей между разными частями государства», зависимостей, подкрепленных «прочной связью политической и экономической». И потому «судить о значении отдельных частей государства было бы столь же трудно, как, например, трудно было бы оценивать значение того или иного органа в целом организме»