Комментарий к диссертационным исследованиям по финансовому праву (2008–2015 гг.)

Аналогичные изменения предложено внести и в Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2009 г. № 352-ФЗ), дополнив его ст. 47.1 «Структурное подразделение внутрихозяйственного финансового контроля».

8. Доказывается необходимость увеличения степени нормативно-правового регламентирования процедур внутрихозяйственного финансового контроля в коммерческих организациях в связи с постоянным возрастанием количества лиц, заинтересованных в рационально организованном внутреннем контроле за эффективностью деятельности указанных хозяйствующих субъектов, а также в связи с объективной необходимостью использования внутрихозяйственного финансового контроля как элемента предварительного налогового контроля.

Рекомендовано на законодательном уровне закрепить требования к организации внутреннего контроля в хозяйствующих субъектах, чьи акции находятся в свободном обращении на фондовых биржах.

Предложено внести в Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (в ред. Федерального закона от 4 октября 2010 г. № 264-ФЗ) соответствующие изменения.

Статью 14 «Допуск ценных бумаг к торгам на фондовой бирже» дополнить абзацем четвертым следующего содержания:

«Одним из условий допуска ценных бумаг к торгам на фондовой бирже является создание специального структурного подразделения эмитента, осуществляющего функции внутрихозяйственного финансового контроля (структурного подразделения внутреннего контроля). Деятельность органа внутрихозяйственного финансового контроля осуществляется на основе действующего законодательства, внутренних документов хозяйствующего субъекта, правил (стандартов) внутреннего аудита, международных стандартов внутреннего аудита».

Предлагается п. 9 Приложения № 1 «Перечень требований, соблюдение которых является условием включения акций в котировальный список «А» фондовой биржи» к Положению о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг изложить в следующий редакции:

«Пункт 9. Функции внутреннего контроля в хозяйствующем субъекте должны быть закреплены за специализированным структурным подразделением внутреннего контроля. Деятельность органа внутрихозяйственного финансового контроля осуществляется на основе действующего законодательства, внутренних документов хозяйствующего субъекта, правил (стандартов) внутреннего аудита, международных стандартов внутреннего аудита. Текущее управление деятельностью структурного подразделения внутреннего контроля осуществляется исполнительным органом управления обществом и контролируется комитетом по аудиту совета директоров».

В аналогичной редакции рекомендовано изложить п. 6 Приложения № 2 «Перечень требований, соблюдение которых является условием включения облигаций в котировальный список «А» фондовой биржи» и п. 6 Приложения № 3 «Перечень требований, соблюдение которых является условием включения акций в котировальные списки «Б» и «В» фондовой биржи» к Положению о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг.

Предложено установить требования к организации и процедурам внутреннего контроля посредством утверждения приказом Федеральной службы по финансовым рынкам РФ Положения об организации внутреннего контроля в хозяйствующих субъектах – эмитентах акций и облигаций.

9. Обоснована целесообразность внесения в действующее законодательство дополнений, обязывающих создавать в крупных и средних унитарных предприятиях структурные подразделения внутреннего контроля и закрепляющих основные направления и процедуры контроля законности (в том числе контроля крупных сделок и сделок, в которых имеется заинтересованность, контроля крупных заимствований), а также контроля эффективности деятельности (на основании выполнения программы деятельности унитарного предприятия; анализа изменения показателей, входящих в доклад о финансово-хозяйственной деятельности предприятия, прилагаемый к годовому отчету; показателей экономической эффективности; контроля за выполнением поставок для государственных нужд, выполнением государственного заказа).

Внесено предложение дополнить Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в ред. Федерального закона от 2 июля 2010 г. № 152-ФЗ) ст. 26.1 «Структурное подразделение внутреннего контроля», а в ст. 26 «Контроль за деятельностью унитарного предприятия» дополнить п. 2 абз. 2 следующего содержания:

«В унитарном предприятии при штатной численности сотрудников более 15 человек и объемом годовой выручки свыше 10 миллионов рублей руководителем унитарного предприятия для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью создается специализированное структурное подразделение внутреннего контроля».

10. Утверждается, что контроль эффективности финансовой деятельности бюджетной организации должен предусматривать в первую очередь контроль за экономным и рациональным использованием финансовых ресурсов. Но с учетом специфики бюджетной сферы в ходе контроля эффективности финансовые показатели деятельности должны рассматриваться во взаимосвязи с достижением социальных целей и задач функционирования учреждения.

Внесено предложение дополнить Бюджетный кодекс РФ ст. 270.1 «Негосударственный финансовый контроль (контроль, осуществляемый специализированными структурными подразделениями бюджетных учреждений)».

Глава 4

Бюджетное право

54. Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование): Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук: 12.00.14. Воронеж, 2012

Работа выполнена в Воронежском государственном университете. Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор Сенцова (Карасёва) Марина Валентиновна.

Положения, выносимые на защиту:

1. С учетом устоявшихся в науке финансового права подходов к пониманию бюджета предложено рассмотрение доходов бюджетов в рамках предмета бюджетного права в материальном, правовом и экономическом смысле.

Доходы бюджетов в материальном смысле представляют собой денежные средства, поступающие в бюджет на условиях безвозвратности, а также возвращаемые (возмещаемые) излишне уплаченные (взысканные) суммы, невыясненные поступления и суммы процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы.

С правовой точки зрения доходы бюджетов – это бюджетные показатели, определяющие прогнозируемый объем доходов бюджетов, а также планируемые нормативы отчислений доходов в другие бюджеты и суммы поступающих межбюджетных трансфертов.

В экономическом значении доходы бюджетов выступают как совокупность экономических отношений, связанных с формированием финансовых ресурсов соответствующего бюджета на безвозвратной основе.

Поскольку центральное место в предмете бюджетно-правового регулирования отводится имущественным отношениям, основным является понимание доходов бюджетов в материальном смысле.

2. В настоящее время на основе положений теории бюджетного права и действующего бюджетного законодательства система доходов бюджетов может быть представлена в следующем виде:

I. Первичные (основные) доходы:

1) обязательные: а) налоговые; б) неналоговые;

2) добровольные (безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств).

II. Вторичные (производные) доходы:

1) нисходящие межбюджетные трансферты: а) финансовая помощь: дотации, межбюджетные субсидии; б) компенсации (субвенции);

2) восходящие (централизуемые) межбюджетные трансферты: а) принудительно централизуемые; б) добровольно централизуемые.

3. Безналичные деньги, являющиеся с точки зрения объектов права правами требования, должны признаваться, в частности, объектами права собственности на средства бюджетов. В связи с этим положения о праве собственности могут распространяться на безналичные деньги.

4. Органы, выступающие от имени публично-правовых образований в рамках отношений собственности, можно разделить на две группы:

1) органы, формирующие волю относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, – в первую очередь законодательные (представительные) органы;

2) органы, реализующие, а в отдельных случаях детализирующие волю относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, – исполнительные органы.

5. Владение средствами бюджета (безналичными деньгами) означает обладание статусом владельца счета по договору банковского счета, заключенному в отношении соответствующего счета бюджета.

Правомочие владения в отношении бюджетных средств реализуется органами Федерального казначейства РФ.

6. Анализ актов Конституционного Суда РФ показал, что в бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе в правомочия пользования и распоряжения, не включается право на выбор банка (кредитной организации), который будет обслуживать счета соответствующего бюджета. Обслуживание счетов бюджетов и распоряжение средствами бюджетов – это разные понятия.

Осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов не предполагает реализацию правомочия распоряжения средствами бюджетов. В свою очередь право собственности (правомочие распоряжения) не включает в себя кассовое обслуживание исполнения бюджетов.

7. Бюджетное законодательство не предоставляет исполнительным органам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возможность самостоятельно осуществлять правомочия пользования и распоряжения в процессе исполнения бюджетов по доходам.

8. В сфере бюджетно-правового регулирования могут быть выделены обязательственные отношения по формированию доходов бюджетов, под которыми следует понимать денежные отношения, складывающиеся между публично-правовыми образованиями по поводу распределения доходов между различными бюджетами.

9. Неимущественные отношения в бюджетном праве подразделяются на материально-правовые и процессуально-правовые. Процессуальные отношения четко и определенно могут быть обнаружены только при осуществлении правоприменительной деятельности в связи с наличием правоприменителя как незаинтересованного субъекта, способствующего реализации материальных правоотношений и действующего в рамках процессуальных отношений.

10. Составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение законов (решений) о бюджете осуществляется с помощью материальных неимущественных отношений, так как в этих отношениях нельзя выделить незаинтересованных субъектов, для оформления деятельности которых требовались бы процессуальные отношения.

11. Бюджетный процесс в целом не является юридическим процессом с точки зрения современной теории права. Он включает в себя как имущественные, так и неимущественные (материальные и процессуальные) отношения.

12. Необходимо разграничивать понятия бюджета и закона (решения) о бюджете. Бюджет как правовая категория представляет собой финансовый план-прогноз, охватывающий доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов с их детализацией по всем уровням бюджетной классификации, а также определяющий волю соответствующего публично-правового образования относительно осуществления права собственности на средства бюджетов.

Закон (решение) о бюджете есть смешанный правовой акт, содержащий нормативные и индивидуальные предписания, придающий основной части бюджета соответствующую правовую форму, а также закрепляющий предписания, необходимые для исполнения бюджета в течение соответствующего периода времени.

13. Требуется расширение круга показателей доходов, включаемых в закон (решение) о бюджете, путем их детализации в соответствии с классификацией доходов бюджетов.

Имеются основания для исключения из законов (решений) о бюджете норм, носящих бессрочный характер, и переноса их в соответствующие акты постоянного действия, в частности норм, рейдирующих очередность списания средств по расчетным документам, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

14. Составление проектов бюджетов по содержанию представляет собой предварительный этап формирования воли относительно осуществления права собственности на средства бюджетов, по форме это этап правотворческого процесса, а именно реализация права правотворческой (бюджетной) инициативы.