Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании

, А.И. Микояна

, Г.Л. Смирнова

, А.Н. Яковлева

и др. Также используются дневники А.С. Черняева

и дневниковые записи Л.И. Брежнева

. Отдельно следует выделить «Хронологический перечень мероприятий, связанных с разработкой и принятием Конституции СССР 1977 г.» А.И. Лукьянова

, работавшего сначала в аппарате Президиума ВС СССР, а затем – в ЦК КПСС и принявшего непосредственное участие в создании и принятии Конституции: его сведения помогают восстановить ход событий в связи с конституционной реформой. В целом данная группа источников позволяет оценить обстановку разработки Конституции, выявить неофициально предлагавшиеся для проекта идеи, хотя авторы выражают субъективные мнения, основываясь на известных им сведениях либо на фактах, в какой-то степени утраченных в своей полноте; данное обстоятельство требует максимально возможного сопоставления мемуаров с архивными источниками.

Представляется, что обозначенный круг источников позволяет воссоздать наиболее общую картину истории рассматриваемой конституционной реформы, а также увидеть эволюцию дискуссий о положениях проекта Конституции СССР в связи с вопросами о принципе руководящей и направляющей роли КПСС и об отдельных государственно-правовых институтах, рассмотреть взаимодействие руководства страны и населения в контексте конституционной реформы, дать общую оценку реализации её итогов. В сравнении с предыдущими исследованиями по рассматриваемому вопросу в данной работе вводятся в научный оборот стенограммы заседаний Президиума Верховного Совета СССР, Комиссий законодательных предположений палат Верховного Совета СССР, Юридической комиссии при Совете Министров СССР, на которых отчасти затрагивались вопросы о конституционной реформе; более широким образом вводятся в оборот предложения научных и образовательных учреждений, представителей общественных организаций и органов партийной и государственной власти союзных республик; также рассматриваются письма граждан в Конституционную комиссию на протяжении всего периода конституционной реформы, а не отдельных её этапов; используются не рассматривавшиеся ранее мемуары, в частности работавшего в годы реформы в аппарате Президиума Верховного Совета СССР Э.Л. Кузьмина, а также дневниковые записи Генерального секретаря ЦК КПСС Л.И. Брежнева и сотрудника Международного отдела ЦК КПСС А.С. Черняева.

Следует оговориться, что на сегодняшний день часть архивных документов, связанных с историей создания и принятия Конституции СССР 1977 г., не рассекречена. Это касается прежде всего разработки проекта Конституции на третьем и четвёртом этапах реформы (1973–1977 гг.), когда в ЦК КПСС этим вопросом занималась рабочая группа заведующего Международным отделом ЦК Б.Н. Пономарёва. Многие документы Общего отдела ЦК КПСС до сих пор недоступны исследователям. Не исключено, что некоторые материалы, связанные с диссидентским и правозащитным движением в отношении проекта Конституции СССР, также находятся на секретном хранении в архивах. Материалы, связанные с реализацией положений конституционной реформы в 1977–1985 гг., в том числе при Генеральном секретаре ЦК КПСС Ю.В. Андропове (1982–1984 гг.), также остаются вне доступа исследователей. Тем не менее рассекреченные и доступные нам архивные документы, как и фактическая последовательность тех или иных событий, позволяют сделать определённые предположения в отношении малоисследованных сторон истории разработки и принятия, реализации положений Конституции СССР 1977 г.

* * *

Следует определить терминологический аппарат, обеспечивающий проведение данного исследования. В настоящей работе термин «конституция» понимается как «основной закон государства, выражающий волю и интересы народа в целом либо отдельных социальных слоёв (групп) общества и закрепляющий в их интересах важнейшие начала общественного строя и государственной организации соответствующей страны»

. Под «поправкой в конституцию» понимаются «изменения и дополнения, вносимые в конституцию как основной закон государства»

. Под «изменениями конституции» понимаются «разнообразные коррекции текста основного закона: от замены отдельных терминов и знаков до введения нового института или нескольких институтов, в том числе сменяющих конституционную модель»

.

Термин «конституционная реформа» понимается как принятие новой конституции; изменения, принципиально преобразующие организацию публичной власти; многочисленные изменения, по сути корректирующие концептуальную направленность основного закона; возникновение новой государственности или качественные изменения существующей

. Понятие «реализация конституционной реформы» включает в себя внедрение результатов конституционной реформы с помощью принятия законов и подзаконных актов, формирования новой правореализационной практики, изменения отдельных элементов общественного сознания

.

Под «государственным строем» понимаются «отраженные в конституции основы устройства общества и государства, характер политических отношений и организацию власти в данной стране, главные черты социальных и экономических отношений (в особенности формы собственности и организации хозяйствования), статуса личности, внутренняя структура государства, система органов государственной власти, а также основы местного самоуправления (если оно провозглашено в государстве)»

. Суть понятия самоуправления связана с тем, что граждане совместно решают вопросы своей жизни, управляют общими делами, какие-то решения принимают непосредственно путем голосования, а для принятия других решений и постоянного занятия соответствующими проблемами избирают необходимые органы или должностных лиц

. Суть понятия «общественного обсуждения» заключается в «обсуждении населением проектов решений государственных органов и органов местного самоуправления, а также важных вопросов жизни государства или соответствующей территории»

. Централизм понимается как «концентрация вопросов руководства государственными делами в руках центральных органов государства»

. Децентрализация – это «передача решения различных вопросов от центральных государственных органов в ведение органов субъектов федерации»

.

* * *

История создания и принятия Конституции СССР 1977 года – сюжет весьма сложный, а потому интересный для исследователя. Вряд ли Основному Закону какой-либо страны суждено было так долго разрабатываться. Немало вопросов остаётся именно в связи с ходом самой конституционной реформы. Как вопросы, вокруг которых во время реформы проходили серьёзные дискуссии, были обозначены ещё в период вызревания её предпосылок в 1950-е годы, до официального решения о создании и принятии новой Конституции? Как «конституционные ожидания» представителей государственных органов, научной общественности и населения проявлялись в годы остановки работы над конституционным проектом? Какими были «хрущёвский» и «брежневские» проекты Конституции, возможно ли каждый из них оценить однозначно положительно или отрицательно? Сменялись ли кардинальным образом концепции, идеи, положенные создателями Конституции в её основу, или вся история появления этого документа может быть объединена, вне зависимости от смены политического руководства страны, эволюцией одних и тех же положений? Какую роль сыграл в создании последней Конституции СССР Л.И. Брежнев – только формальную или же, до определённой степени, реальную?

Интерес представляет и история создания отдельных положений Основного Закона СССР 1977 года. Как появилась печально известная 6-я статья о руководящей и направляющей роли КПСС, кардинально изменённая в годы «перестройки» введением многопартийности в стране? Стремилось ли руководство страны, представленное членами партии, поставить КПСС над Советами как органами государственной власти в однозначно исключительное положение, или всё было несколько сложнее? Какие проекты институтов, которых не знал (либо давно утратил) советский конституционный строй, так и остались нереализованными, и почему? Есть ли в Конституции такие положения, за которыми скрывается долгая и упорная борьба её создателей, хотя в сравнении с Конституцией СССР 1936 г. они (почти) не изменились? Наконец, как воспринимали и понимали проект Конституции простые люди, писавшие в Конституционную комиссию или выступившие в ходе всенародного обсуждения проекта в 1977 году? Насколько требования и пожелания граждан были учтены руководством страны в конституционном проекте и вытекавшей из него последующей законодательной политике? До какой степени проведённая конституционная реформа была реализована до 1985 года, то есть до начала «перестройки» в СССР?

Ответы на эти и многие другие вопросы, вероятно, предоставляют возможность ещё раз широко осмыслить политическую историю послевоенного Советского Союза, выяснить, с какими проблемами и трудностями столкнулось руководство страны к середине 1980-х годов, а также попытаться понять, был ли у него какой-либо план преобразований, который должен был привести к разрешению возможных и действительных противоречий в развитии общества и государства на тот момент прежде всего с позиции рассматриваемой конституционной реформы. Всё это, в свою очередь, позволяет задуматься над другим, куда более сложным вопросом: почему Конституция СССР 1977 года – последняя Конституция Советского Союза?

Глава 1

Тайна создания Конституции СССР 1977 года

Создание и принятие Конституции 1977 года оказалось последней конституционной реформой в СССР до «перестройки». В связи с этим представляет интерес выявление её предпосылок, а также объективных и субъективных, внутренних и внешних факторов, повлиявших на процесс создания Основного Закона страны.

Необходимо обратиться к вопросу о периодизации этой реформы. Изучившие «хрущёвский» проект Конституции А.В. Пыжиков

и С.С. Згоржельская выделяли два этапа создания и принятия Конституции по принципу нахождения того или иного политического лидера у власти в нашей стране: соответственно, выделялись этапы реформы при Н.С. Хрущёве (1962–1964 гг.) и при Л.И. Брежневе (1964–1977 гг.). Згоржельская полагает, что проект Конституции 1964 г., в котором серьёзным образом была разработана идея народовластия, мог служить основой реального доступа граждан к управлению государством, следовательно, данный проект имеет самостоятельное значение в конституционно-правовой истории России

. А.А. Данилов, говоря о периоде конституционного строительства в 1945–1964 гг., отметил в связи с некоторыми идеями изменения государственного строя, рассматривавшимися уже И.В. Сталиным во второй половине 1940-х гг., что «следует говорить о непрерывном процессе совершенствования Конституции страны в советское время»

. С.А. Байбаков

выделяет четыре периода конституционной реформы: 1962–1964 гг., 1968–1972 гг., 1973–1974 гг. и март – май 1977 года. Обоснование его периодизации составляют изменения в идеологической сфере партийного строительства, во внешней политике СССР, а также в общественном развитии в связи с эволюцией диссидентского движения в советском обществе.

С нашей точки зрения представляется правильным принять периодизацию С.А. Байбакова и её критерии, отдельно выделив период вызревания предпосылок конституционной реформы в 1950-е гг. и поставив вопрос о «конституционных ожиданиях», которые испытывали отдельные участники конституционной реформы в периоды прекращения работы над проектом Конституции. На наш взгляд, это позволит наиболее целостно рассмотреть историю конституционной реформы, связанной с разработкой Основного Закона СССР 1977 года.

Вызревание предпосылок конституционной реформы

Этот период начинается со смертью И.В. Сталина в марте 1953 г.

и завершается созданием Конституционной комиссии при Верховном Совете СССР в апреле 1962 г. Источниками, подтверждающими вызревание предпосылок реформы, являются документы аппарата Президиума Верховного Совета СССР, материалы Комиссий законодательных предположений палат ВС СССР; письма граждан, поступавшие в секретариат Председателя Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилова (бывшего им в 1953–1960 гг.); материалы Юридической комиссии при Совете Министров СССР. В аппарате Президиума ВС СССР особенно выделяется Информационно-статистический отдел – им заведовал П.В. Туманов, который посылал справки и записки руководству Президиума о состоянии советской демократии.

С нашей точки зрения, в этот период были сделаны некоторые шаги в сторону пересмотра отдельных положений государственного строя, закреплённого Конституцией СССР 1936 года, а в руководстве страны к концу обозначенного периода встал вопрос о внесении изменений в Конституцию. При этом, разумеется, на официальном уровне идея создания нового Основного Закона страны не рассматривалась.

Рассмотрим отдельные факты, подтверждаемые архивными сведениями.

Косвенно постановка вопроса о необходимости внесения изменений в существовавший партийно-государственный строй исходила от руководителя страны Н.С. Хрущёва. Его предложения так или иначе при начале их конкретной реализации должны были затронуть основы Конституции СССР 1936 г. Так, идея централизации власти, содержавшаяся в ней, фактически начала подвергаться критике в связи с призывом Н.С. Хрущёва улучшить работу партийного и государственного аппарата, выраженным в его записке в Президиум (Политбюро) ЦК КПСС 19 января 1954 г.: «Огромное количество директив пишется и направляется из центра, от союзных министерств; республиканские повторяют и множат их; областные организации переписывают и посылают в районы, требуют отчета. Этот поток указаний и требований, поступающих в районы, неуклонно растет. Для того чтобы ответить на все указания, поступающие “сверху”, районные организации тратят много времени на сбор всяких сведений, сочинения ответов, причем нередко ответы даются надуманные, ничего не говорящие и никому не нужные»

. Хрущёв призвал руководство страны заняться этим вопросом основательно и рассмотреть предложения о расширении прав местных органов управления.

О необходимости изменения основ советской демократии косвенно говорится в докладе Н.С. Хрущёва от 11 августа 1955 г. на партийном собрании завода № 23, посвящённом итогам июльского Пленума ЦК КПСС. Оценив в целом положительно политику И.В. Сталина, он тем не менее сказал: «…дальше тех безобразий, которые были при Сталине, мы не можем допустить. Какая страховка от этого? Коллективное руководство, воспитание членов партии, подбор руководящих кадров, отчётность перед народом, связь с народом, должно быть знание своего хозяйства, знание жизни своей страны и своего народа, тогда ошибок будет меньше и их даже можно будет исключить»

.

Вопрос стал обсуждаться и в государственных органах. 16 июня 1955 г. появляется справка заведующего Информационно-статистическим отделом Президиума Верховного Совета СССР П.В. Туманова, посвящённая соблюдению демократических принципов в работе Советов, которые установлены Конституциями (СССР и союзных республик). Составлена она была, как показывает сопроводительное письмо, по указанию заместителя Секретаря Президиума ВС СССР А.Ф. Горкина в связи с запросом из ЦК КПСС. Туманов справку предоставил и на основе статистических данных пришёл к отрицательным выводам: за 1953–1954 годы «в значительном большинстве случаев депутаты местных Советов взамен выбывших не избирались»

, «не выполнены конституционные требования о сроках созыва сессий Верховных Советов автономных республик… нарушались конституционные сроки созыва сессий…»

, «…в 14 союзных республиках больше половины депутатов местных Советов в 1954 году не отчитывалось перед избирателями…»

; сослался он и на письмо Председателя Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилова от 26 марта 1955 г., адресованное Председателям Верховных Советов союзных республик, о том, что избранные депутаты, контактируя с населением во время избирательной кампании, перестают чувствовать ответственность перед избирателями и что надо принимать меры по этому вопросу; Туманов обратил внимание и на административно-территориальное устройство страны и его регулирование законом – до сих пор, пишет он, не приняты положения об автономной области и национальном округе, и это можно расценивать «как отрицательный факт»

.