Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании

Также П.В. Туманов, в частности, предоставил справку 10 апреля 1956 года, и посвящена она международной организации – Международному союзу органов местного самоуправления, составлена по указанию секретаря Президиума ВС СССР А.Ф. Горкина по материалам Министерства иностранных дел СССР. В сопроводительном письме Горкину он указывает, что в Союз целесообразно было бы вступить хотя бы трём городам Советского Союза – Москве, Ленинграду и Сталинграду

. В этом, как можно убедиться, прочитав третью главу книги, основы достаточно радикальных идей Туманова, лежавших в плоскости концепции перехода к общественному самоуправлению, нашедших отражение в проектах Конституции. 16 апреля того же года он подаёт записку о постоянных комиссиях местных Советов, которая была разослана К.Е. Ворошилову, Н.М. Пегову, А.Ф. Горкину. Автор говорит о слабости постоянных комиссий в работе Советов: «Причиной этому является, с одной стороны, слабое руководство работой комиссий, а с другой – почти полное отсутствие обмена положительным опытом работы»

. Туманов предлагает разработать акты – положения о постоянных комиссиях, начав с нормативного регулирования этого вопроса. Так, затрагивается вопрос об эффективности работы действовавшей системы Советов депутатов трудящихся в стране, который потом долгие годы будет дискуссионным среди создателей Конституции. Предложения поступали и от простых граждан в их письмах к Председателю Президиума ВС СССР К.Е. Ворошилову. Ворошилов, как видно по текстам таких писем, выделял наиболее значимые моменты, касавшиеся необходимости оживления Советов, – об этом подробнее будет сказано в третьей главе книги.

Безусловно, значимой идеологической вехой на пути к конституционной реформе стал XX съезд КПСС, прошедший в феврале 1956 г. В завершавшем его докладе Н.С. Хрущёва «О культе личности и его последствиях», где имела место критика культа личности И.В. Сталина, по мнению автора, наложившего отпечаток на все сферы жизни общества и государства, говорилось: Культ личности способствовал распространению в партийном строительстве и хозяйственной работе порочных методов, порождал грубые нарушения внутрипартийной и советской демократии (Выделено мной. – И.С.), голое администрирование, разного рода извращения, замазывание недостатков, лакировку действительности»

.

Возможно, косвенно о том, что кто-то в руководстве страны заговорил об изменении Конституции уже в 1957 г., свидетельствует речь А.И. Денисова, председателя Юридической комиссии при Совете Министров СССР, на заседании комиссии 21 февраля 1957 года: «Товарищи, в настоящее время возникла какая-то мания всеобщего пересмотра советского законодательства, так как якобы полностью устаревшего. Я считаю это большой опасностью, ибо если брать даже нашу Конституцию СССР 1936 года, то многие её начала в другой редакции воспроизводят то, что содержалось в Конституции 1918 года… имеются хорошие, проверенные жизнью положения, которые мы не вправе выбрасывать, потому что это не литературное произведение»

.

Мемуарное свидетельство будущего члена рабочей группы ЦК КПСС и политического журналиста Ф.М. Бурлацкого говорит нам о том, что в высшем руководстве страны – на уровне Политбюро ЦК КПСС – уже формулировалась некая концепция будущего конституционного проекта. Не последнюю роль в этом сыграл член Политбюро, старый финский коммунист Отто Куусинен. Бурлацкий вспоминал о событии января 1958 г. – его первом знакомстве с Куусиненом: «Мы говорили с Отто Вильгельмовичем о том, как в результате нового взгляда на наше государство будет изменена вся политическая система на принципах демократии. О том, что будут созданы прочные гарантии против режима личной власти, о том, что появятся новые политические институты общественного самоуправления»

. Как читатель сможет убедиться, эти принципы действительно были отражены на «хрущёвском» этапе создания Конституции в документах по её разработке.

Вопрос о пересмотре отдельных положений государственного строя по Конституции СССР 1936 г., вставший в аппарате Президиума ВС СССР, постепенно перешёл в подготовку целостного проекта о внесении изменений в Конституцию. Скорее всего, первый полноценный «пакет» поправок относится к 1958 г. В этом году в Конституцию вносились очередные небольшие изменения (в статьи 61, 99, 100), и в записке в Президиум ВС СССР от имени двух человек, представлявших палаты Верховного Совета СССР, – председателя Комиссии законодательных предположений Совета Союза Д. Полянского и председателя Комиссии законодательных предположений Совета Национальностей Д. Расулова – указывается, что в целях расширения прав союзных республик и обеспечения стабильности Конституции помимо поправок в три статьи предлагается создать специальную комиссию при ВС СССР для комплексного внесения изменений, «вытекающих из практики советского государственного строительства»

. Далее в архивном деле обнаруживаются «Предложения об изменении и дополнении текста Конституции СССР»

. На последнем листе отметка – июль 1958 года, без указания автора. Авторы проекта поправок предлагали следующие новации: руководящая роль партии, отражение положений о внешней политике СССР, наличие у Верховного Совета СССР всей полноты государственной власти в СССР (хотя его исключительные законодательные полномочия, как по действующей Конституции, остаются), расширение круга органов с правом законодательной инициативы, исключение статьей перечнями министерств и ведомств, увеличение срока полномочий местных Советов, введение принципа избрания прокуроров союзных республик их Верховными Советами, появление положений о свободе критики и самокритики, о выдвижении кандидатов депутатов Советов предприятиями, колхозами и сёлами, воинскими частями; указание на то, что в особых случаях изменения Конституции может проводиться всенародное голосование (референдум). «Пакет» поправок составлен в виде сопоставительной таблицы действующего и предлагаемого текстов. Рассматривая место этого документа во всей конституционной реформе, следует обратить внимание, что в большинстве своём перечисленные в нём идеи стали предметом дискуссий и споров, некоторые положения этого проекта будут так или иначе реализованы в последующих документах о разработке Конституции и в итоговом тексте 1977 года.

Интересно, что примерно в то же время вопрос об изменении Конституции обсуждался на Президиуме Верховного Совета СССР. Об этом свидетельствует стенограмма его заседания от 29 июля 1958 года. Вопрос встал в связи с необходимостью изменения статьи 83 (о составе Совета Министров союзной республики – нужно его отражать в союзной конституции или нет). Членами Президиума были высказаны мнения. Председательствующий К.Е. Ворошилов заявил: «Получается очень грубая нелогичность: поправляем в одном случае. А остальные? Или нужно согласиться с тем, что мы приступаем к пересмотру, к улучшению Конституции… или просто-напросто сказать – давайте пройдёмся по всей Конституции и всё устаревшее изменим, устраним, поставим всё на место»

. Ж.А. Ташенев после него высказался: «Изменение Конституции – это большая работа. Для этого должна собраться сессия [Верховного Совета СССР], и по линии партийных органов надо предварительно вести большую и серьёзную работу»

. К.Т. Мазуров отметил: «Время прошло большое, много изменений произошло в жизни нашего общества, в развитии советской демократии…Это вопрос большой, работа по просмотру Конституции потребует много времени, на неё надо получить согласие ЦК КПСС»

. М.П. Георгадзе также высказался по этому вопросу: «Безусловно, Конституцию, в свете событий, которые произошли за последние годы, надо менять. Но в этом году мы не успеем всю эту работу провести…»

. Ворошилов резюмировал слова всех выступавших: вместе с изменением статьи 83 «…надо пересмотреть Конституцию, ибо она устарела, для данного периода не подходит и тормозит работу»

. Но официальных решений не принималось. И работа аппарата Комиссий Верховного Совета СССР, и мнения членов Президиума ВС СССР свидетельствуют, что руководство страны в той или иной степени уже к 1959 году считало, что появились предпосылки для конституционной реформы.

На XXI съезде КПСС в 1959 г. Н.С. Хрущёв официально заявил о необходимости изменения Конституции СССР. Государственные органы реагировали на партийную директиву. Например, в Юридической комиссии при Совете Министров СССР был принят план работы на 1959–1962 годы, в первом разделе которого первым пунктом стояло: «Принять участие в вытекающей из решений XXI съезда КПСС работе по изменению и дополнению Конституции СССР. Приступить к подготовке предложений Юридической комиссии по этому вопросу»

. В первой половине 1961 года в целях повышения квалификации работников там же, в Комиссии, читались лекции, и, в частности, одна из них – «К вопросу о предстоящих изменениях Конституции СССР как выражения курса КПСС на дальнейшее развитие советской демократии» (лектор – А.И. Денисов)

. В 1959–1960 гг., как свидетельствуют документы, сотрудники аппарата Президиума Верховного Совета СССР уже анализировали письма граждан, в которых последние выдвигали свои предложения об изменении Конституции СССР. После того как Председателем Президиума ВС СССР в 1960 г. стал Л.И. Брежнев вместо К.Е. Ворошилова, появились первые документы аппарата Президиума, посвящённые вопросу об изменении Конституции. Например, справка «К вопросу об обновлении текста Конституции СССР» заведовавшего Юридическим отделом аппарата Президиума Ф.И. Калинычева от 27 марта 1961 г.

Следует сделать небольшое отступление об этом человеке. Фёдор Иванович Калинычев, немало, как показывают документы, сделавший в аппарате Президиума ВС СССР для разработки конституционного проекта вплоть до смерти в 1969 году, был человеком непростой судьбы. Он участвовал в Великой Отечественной войне. По воспоминаниям филолога и писателя Эсфирь Гуревич, в декабре 1941 г., когда разворачивалась битва за Москву, она впервые увидела его, будучи сестрой милосердия, в сортировочно-эвакуационном госпитале (СЭГ) среди раненых, где он познакомился с её знакомой, тоже сестрой милосердия: «Федя, Федор Иванович Калинычев, раненный в грудную клетку, в своём “наполье” не остался-таки равнодушным. Тогда он успел обменяться с Сашей (так звали эту девушку с горделивой осанкой) лишь несколькими незначительными фразами. Потом ей выпало отправлять его в тыловой госпиталь, и на прощание он нешуточно сказал ей: “Я тебя все равно найду, где бы ты ни была. Мы с тобой обязательно встретимся”. Так, по рассказу Саши, началась история их “судьбы сплетенья”. …Когда его комиссовали, он посылал ей письма уже из Москвы вместе с рассказами, которые начал сочинять между делом, занимаясь в Военно-юридической Академии. …Вскоре он стал присылать свои рассказы мне как “неофициальному рецензенту”. Правда, через какое-то время эта моя роль закончилась, т. к. Федор Иванович литературным занятиям предпочел научную карьеру. Рассказы, к сожалению, у меня не сохранились, и он о них позже не вспоминал, но помню, что они не были связаны с военной тематикой, и сюжет их строился на моральных конфликтах»

. Калинычев, к слову говоря, в науке посвятил себя изучению не только современного ему Советского государства, но и его истории – он одним из первых затронул вопрос о деятельности Государственной Думы в Российской империи начала XX века. Позднее Э.Л. Кузьмин, вспоминая приход на работу в аппарат Президиума ВС СССР, так описывал уже весьма зрелого по годам Фёдора Ивановича: «Невысокого роста, весь какой-то кругленький, краснолицый, активно лысеющий, в рубашке со сдвинутым в сторону галстуком – совсем не таким я представлял себе крупного кремлёвского начальника. Однако когда хозяин кабинета заговорил, моё впечатление стало быстро меняться, а в конце разговора этот внешне мало чем примечательный человек казался мне истинным государственным мужем, владеющим тайнами управления таким гигантским государством, как Советский Союз»

. Несомненно, только такой человек – фронтовик войны, специалист своего дела, организатор работы – мог достойно организовать работу по конституционному вопросу, и Ф.И. Калинычев был им. Его имя ещё не раз встретится читателю на страницах книги.

18 ноября 1961 года, на совместном заседании Комиссий законодательных предположений палат Верховного Совета СССР председатель одной из них Д.С. Полянский, споря с учёным В.С. Тадевосяном о необходимости закрепления декларативных, обращённых в будущее программных положений в тексте закона и заговорив о новой Конституции, сказал: «Мы примем Конституцию, может быть, и не на этой сессии, а уже после новых выборов Верховного Совета. Будет создана Комиссия, которая, может быть, будет работать полтора-два года»

.

10 января 1962 г. постановлением ЦК КПСС была создана рабочая группа для подготовки материалов с целью разработки новой Конституции СССР. Предписывалось начать работу над проектом в январе 1962 г., поручить Управлению делами ЦК КПСС выделить для рабочей группы с 15 января сроком на 6 месяцев дачу № 14 (Горки-X) и создать все необходимые условия для нормальной работы группы. Возглавил её секретарь ЦК КПСС Л.Ф. Ильичёв, в состав группы вошли, в частности, заведующий Международным отделом ЦК КПСС Б.Н. Пономарёв, С.Н. Братусь (заместитель директора ВИЮН), Ф.М. Бурлацкий (ответственный консультант Отдела ЦК КПСС), С.С. Кравчук (заведующий кафедрой государственного права МГУ имени М.В. Ломоносова), Н.П. Фарберов (старший научный сотрудник Института государства и права АН СССР)

.

Несколько слов о том, что это за место – дача № 14 «Горки-X». Об этом вспоминал привлечённый к работе над проектом из ЦК КПСС Г.Л. Смирнов: «Сам особняк расположен на 50-м километре от центра Москвы, на крутом берегу Москвы-реки под высокими соснами. Это белое красивое здание с колоннами по второму этажу в его центральной части. Когда-то оно принадлежало Савве Морозову, известно тем, что здесь два последних года своей жизни провёл Максим Горький. Мы ещё застали беседку на краю оврага, спускающегося к Москве-реке, где, по преданию, писатель работал над “Климом Самгиным”»

. Описанная творческая обстановка, как показывают рассматривавшиеся там материалы к конституционному проекту, действительно породила немало оригинальных идей.

Первый этап (1962–1964 гг.)

25 апреля 1962 года на сессии Верховного Совета СССР при нём была создана Конституционная комиссия, в составе которой было 9 подкомиссий – они вобрали в себя все конституционные вопросы, от общетеоретических до внешней политики и международных отношений

. Особую роль играла Редакционная подкомиссия, которая должна была собирать материалы остальных и формировать из них цельный проект Конституции, – туда вошли, например, редактор газеты «Известия», зять Хрущёва А.И. Аджубей, видные учёные-юристы А.И. Денисов и П.С. Ромашкин. Каждая подкомиссия должна была представить свой материал, это было оговорено на первом заседании Конституционной комиссии 15 июля 1962 г., но сроки даны не были, представители назначенных подкомиссий сразу спросили, есть ли что из готовых материалов, на что Хрущёв ответил: «Не надейтесь. Сами ищите материалы, которые вам нужны…Как раз мы и не хотели разжовывания. Сами подкомиссии поработают, а это самое лучшее»

.

А.А. Данилов впервые обратил внимание на схему создания конституционных материалов, на формирование и движение самих источников. По его мнению, оно шло по следующей линии: «рабочая группа – подкомиссия – редакционная комиссия – председатель Конституционной комиссии – пленарное заседание Конституционной комиссии»

. Необходимо скорректировать эту схему, имея в виду более сложную структуру работы Подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций под руководством Л.И. Брежнева: в работе Подкомиссии привлекались главным образом сотрудники аппарата Президиума Верховного Совета СССР (скорее всего, потому, что Брежнев возглавлял Президиум), представители науки. Сотрудники аппарата Президиума разделились на несколько подгрупп по специализации (их работу курировали Отделы – по вопросам работы Советов и Юридический), писали материалы и справки, затем совещались у Секретаря Президиума или его Председателя, последние давали директивные указания, работа продолжалась. После относительного достижения консенсуса в результате дискуссий в аппарате, с учётом мнений приглашённых учёных, а также членов Подкомиссии, которых просили дать замечания, составлялся новый проект, который подавался руководству Президиума. Естественно, одновременно обобщались и до определённой степени учитывались все предложения граждан, потоком поступавшие в Кремль. Так работала Подкомиссия Л.И. Брежнева. Шло взаимодействие с общественными организациями и государственными органами (например, с Юридической комиссией при Совете Министров СССР). Кроме того, архивные документы (наличие справок и материалов Подкомиссии А.Н. Косыгина по экономическим вопросам, Подкомиссии А.И. Микояна по национально-государственному устройству в материалах Подкомиссии Л.И. Брежнева) говорят о том, что подкомиссии могли взаимодействовать друг с другом, обмениваться мнениями. Таким образом, работа над материалами, если говорить об источниковедческом аспекте, была достаточно сложной и вряд ли может укладываться в линейную схему из нескольких звеньев.

Итак, работа над проектом Конституции шла, хотя и в режиме секретности. Ожидания со стороны зарубежной общественности были, при всех стремлениях Н.С. Хрущёва к «демократизации», весьма скептическими. К примеру, американский политолог Мерл Фэйнсод в книге «Как управляется Россия?» 1963 г. писал: «До тех пор, пока Конституционная комиссия не отчитается о проделанной работе, было бы преждевременным предвосхищение результатов её работы. Но одно можно предсказать с уверенностью. Какими бы решительными ни были изменения, монополия Коммунистической партии как направляющей силы советского общества не будет разрушена»

.

Отражать здесь подробно весь ход создания «хрущёвского» проекта Конституции не представляется необходимым. Вопрос достаточно изучен в статьях и работах А.А. Данилова, А.В. Пыжикова, С.С. Згоржельской. Соответствующие вопросы будут рассмотрены в отдельных главах книги. Наибольшим образом в архивных материалах отразилась работа Подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций под руководством Л.И. Брежнева, поскольку он привлекал к этой деятельности сотрудников аппарата Президиума ВС СССР. Менее детально, но можно проследить ход мысли в работе Подкомиссии по экономическим вопросам и управлению народным хозяйством (А.Н. Косыгин), Подкомиссии по вопросам национальной политики и национально-государственного строительства (А.И. Микоян), Подкомиссии по вопросам общественного и государственного устройства (Ф.Р. Козлов, затем – Н.В. Подгорный). Остальные подкомиссии, судя по документам, отметились единичными материалами.

Редакционная подкомиссия подготовила два сводных проекта Конституции: «летний» (июль 1964 г.) и «осенний» (август-сентябрь 1964 г.), – о чём впервые справедливо сказала исследователь С.С. Згоржельская. Нас интересует именно последний, поскольку он подготовлен накануне снятия Н.С. Хрущёва со всех партийных и государственных постов на Пленуме ЦК КПСС в октябре 1964 года.

Мемуарные свидетельства дают нам подробности того времени. Сын руководителя страны Сергей Хрущёв вспоминал, что, когда отец поехал в первой половине месяца на отдых в Пицунду с ним и с А.И. Микояном, он занимался вопросом о Конституции, о чём и рассказал сыну: «Мы тут на свободе занялись подготовкой текста новой Конституции. Затянули это дело. Хотелось к Пленуму в ноябре подготовить редакцию для обсуждения. Я надиктовал свои мысли, сейчас над ними работают»

. Он указал на одно из концептуальных положений этого проекта: «Очередной, XXII съезд уже принял решение о сменности партийного руководства, но это только первый шаг. Нужно идти дальше, утвердить те же принципы в Конституции» – например, как пишет автор, его отец хотел закрепить положение о том, чтобы каждый член Президиума (Политбюро) ЦК КПСС занимал должность не более двух сроков по пять лет

. По словам Сергея, проект Конституции планировалось принять в конце 1964 года

. Естественно, это положение о двух сроках вызывало много вопросов не только по поводу стабильности положения членов партии, в том числе и в руководстве страны. А.И. Аджубей, редактор газеты «Известия», зять Хрущёва, а также член Редакционной подкомиссии Конституционной комиссии, вспоминал о проекте 1964 года именно в этом ключе, хотя нам известно, что положения о двух сроках для высших постов окончательный проект не содержал: «Ушёл бы Хрущёв в отставку после принятия новой Конституции в ноябре 1964 года, в которой оговаривалось пребывание на высших постах двумя сроками по пять лет? Начался бы отсчёт таких сроков со дня принятия Конституции либо были бы “засчитаны” предыдущие годы, если не для всех, то выборочно? Как знать!..»

. Очевидно и наличие сопротивления такой идее Хрущёва со стороны видных деятелей партийного руководства. Об этом свидетельствуют дневниковые записи члена Президиума (Политбюро) ЦК КПСС, первого секретаря ЦК КПУ (Украины) П.Е. Шелеста, который задолго до октябрьских событий, 3 июля 1964 года, пригласил к себе на обед Л.И. Брежнева. После обеда, если верить автору, Брежнев вызвал Шелеста на откровенный разговор, в котором негативно охарактеризовал замысел Хрущёва по введению правил об обновлении партийно-государственных кадров, обосновав это тем, что «он только прикрывается омоложением кадров, а на самом деле хочет разогнать опытные кадры, чтобы вершить самостоятельно все дела»

.

Одним словом, планы по ротации кадров (в том числе и в высшем руководстве) реализованы не были, Н.С. Хрущёва сняли со всех занимаемых им постов в октябре 1964 г. на Пленуме ЦК КПСС. Было ли это только субъективное стремление партийного руководства сохранить свои посты и привилегии, или были какие-то объективные причины тому, почему проект вместе с его главным инициатором был снят? Скорее всего, следует говорить о совокупности причин. Попробуем дать общую характеристику проекта Конституции осени 1964 года в некоторых его узловых моментах. Возможно, следует обратить внимание на проект как на одну из причин такого исторического события, как снятие Хрущёва на октябрьском Пленуме ЦК 1964 года

.

С.С. Згоржельская даёт оценку этому проекту Конституции как носителю идеи общенародного государства, являющейся, по мнению автора, «основой для построения гражданского общества»

. Проект, по мысли автора, создавал предпосылки для саморазвития советского общества, появления прав и свобод граждан вне постоянного воздействия государства, исключал процесс этатизации, т. е. огосударствления общественной жизни. Но как «развёрнутое строительство коммунизма» происходило на практике? Как известно, к 1964 году СССР был страной, которая из экспортёра зерна благодаря эрозии почв после первоначально успешного освоения целины и по меньшей мере странной «кукурузной эпопеи» превратилась в импортёра зерна; наступление ограничениями на личные подсобные хозяйства деревенских жителей для стирания граней между деревней и городом на пути к коммунизму привело к товарному дефициту в городах со всё возрастающей численностью населения страны; эксперименты по децентрализации управления народным хозяйством в виде промышленных и сельских обкомов партии и Советов депутатов трудящихся, советов народного хозяйства, не совпадавших с территориальным устройством и нарушавших старые экономические связи в стране, затрудняли эффективное управление хозяйством страны. Прошло восстание рабочих в Новочеркасске в 1962 г. Что дал бы в дополнение ко всем проблемам в экономике и росту социальной напряжённости подобный конституционный проект? Противоречия внутри партийно-государственной вертикали власти, которые привели бы, скорее всего, к разрушению страны. Что предлагалось (судя по проекту Конституции 1964 года