Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании

О возможности закрепления в Конституции СССР положения об отчётности Совета Министров СССР на сессиях Верховного Совета СССР писал П.Т. Василенков

.

Наличие «конституционных ожиданий» показывают письма граждан, поступавшие в Конституционную комиссию. П.Ф. Малахевич в письме, поступившем в канцелярию Президиума ВС СССР 29 апреля 1974 г. из г. Ленинграда, просил: «Прошу сообщить почтовый адрес комиссии, ведущей разработку Конституции, а если таковой нет, то адрес Конституционной Комиссии при Верховном Совете СССР»

.

Таким образом, «конституционные ожидания» в период 1974–1976 гг., когда работа над проектом Конституции СССР снова была остановлена, не оставляли представителей государственных органов, науки, населения страны.

Четвёртый этап (март – октябрь 1977 г.)

11 марта 1977 г. Л.И. Брежнев, если верить хронологическому перечню событий А.И. Лукьянова, оговорил вопрос о подготовке новой Конституции СССР

. Рабочая группа под руководством Б.Н. Пономарёва продолжила её разработку на основе варианта 1973 года. В конце апреля 1977 г. состоялось обсуждение проекта на Политбюро ЦК КПСС, в мае состоялся Пленум ЦК, в целом одобривший проект

, потом – заседание Конституционной комиссии, Политбюро ЦК КПСС и вынесение проекта Конституции на всенародное обсуждение

.

А.С. Черняев, работавший под руководством возглавлявшего рабочую группу ЦК КПСС по созданию проекта Конституции СССР Б.Н. Пономарёва в Международном отделе ЦК, писал 24 мая в дневнике о майском Пленуме ЦК: «Пономарёв, конечно, помянут не был. Да и за пределами аппарата вряд ли знают, что он тут “главная сила” и суетился больше всех»

. Позже, 28 мая, Черняев записал, что Пономарёва «…не только не делают членом ПБ [Политбюро], но даже намёка не сделали, что это, мол, всё трудами Пономарёва – с Конституцией-то!!»

. Видимо, у заведующего Международным отделом ЦК КПСС имелись карьерные амбиции, когда он взялся за руководство рабочей группой ЦК по подготовке Конституции.

После одобрения проекта Конституции СССР на Пленуме ЦК КПСС и на заседании Конституционной комиссии началось его всенародное обсуждение. Обсуждение вскрыло разные настроения и мысли простых людей – от радостных до грустных, от недоброжелательных до приветствующих. Об этом будет подробно рассказано в каждой из глав книги. Поправки, которые показались приемлемыми, были обобщены в аппарате Президиума ВС СССР и учтены в тексте Конституции. Этим занималась специально организованная группа сотрудников аппарата Президиума, а также В.И. Васильев, бывший с 1964 г. начальником Секретариата Президиума ВС СССР. Его экземпляры текста проекта для всенародного обсуждения с выделенными фломастерами и ручками разными типами поправок, предложенных за эти несколько месяцев, сохранились в архиве

.

Э.Л. Кузьмин, один из сотрудников аппарата, благосклонно относился к нему: Васильев «всегда производил самое благоприятное впечатление своей доброжелательностью, отсутствием присущей чиновникам такого ранга чрезмерной фанаберии и, думалось, вполне искренним желанием помочь, используя свои немалые возможности, сотрудникам аппарата»

.

В конце сентября прошло заседание Конституционной комиссии, где проект Конституции с поправками по итогам всенародного обсуждения был одобрен

. 4–7 октября 1977 года состоялась сессия Верховного Совета СССР, на которой голосованием депутатов был принят проект Конституции СССР

.

О роли Л.И. Брежнева в создании последней Конституции СССР

В советской литературе утверждалось, что Конституция СССР 1977 года была разработана и принята в первую очередь под руководством Генерального секретаря ЦК КПСС Л.И. Брежнева

. В современной литературе устоялось мнение о том, что Л.И. Брежнев совсем или почти совсем не принимал участия в создании Конституции СССР. Е.А. Лукьянова, ссылаясь на информацию, полученную от непосредственных участников конституционной реформы, утверждает, что Брежнев внёс только одну поправку в проект – в статью 66, где в связи с обязанностью родителей заботиться о детях предложил сказать об обязанности совершеннолетних детей заботиться о родителях

. Это мнение, правда, без ссылки на первоисточник, продублировал в своей статье В.В. Мамонов

. В.Л. Шейнис, считая, что имела место общая установка Политбюро ЦК КПСС на восхваление деятельности Генерального секретаря, полагал, что в 1977 г. «Брежнева объявили “вдохновителем и творцом Конституции”»

, т. е. тем самым подразумевал, что он не принял самостоятельного участия в её подготовке, – более того, Шейнис отметил там же в примечании, что Брежнев хотя бы не помешал принятию Конституции.

Представляется, что представленные в литературе оценки роли Л.И. Брежнева в создании союзной Конституции нуждаются во внимательном рассмотрении. Многолетняя история создания и принятия последней Конституции СССР как одного из важных преобразований той эпохи даёт возможность рассмотреть всю деятельность этого человека в ходе конституционной реформы.

В 1960 г. Брежнев занял пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР – руководителя высшего органа государственной власти в стране, сменив на этом посту К.Е. Ворошилова. Брежнев занимал его до лета 1964 г., пока его не сменил А.И. Микоян. О том, как в Президиуме Верховного Совета СССР его новый руководитель проявлял себя, вспоминает сотрудник аппарата Президиума Юрий Королёв: «…Брежнев не занимался глубоко и серьёзно делами Верховного Совета, поскольку был занят в другой сфере, однако далеко от парламента не уходил. В период его пребывания на посту Председателя Верховный Совет принимал важные законы. Но каков был личный вклад Брежнева в разработку и принятие этих законов, я бы определять не взялся. Ведь всё сколько-нибудь серьёзное готовилось в аппарате ЦК и поступало к нам только через Политбюро, а точнее, через Хрущёва»

. Рассмотрим эту оценку с позиций архивных документов.

Во многом деятельность Л.И. Брежнева как Председателя Президиума ВС СССР в вопросе создания новой Конституции была как минимум организационной.

Это подтверждает, например, стенограмма заседания Президиума от 16 июня 1962 г. Брежнев начал его с вопроса о разработке и принятии новой Конституции СССР: «Хотя Н.С. Хрущёв сказал, что никто нас в шею не гонит, это верно, но надо учитывать, что летом начнутся отпуска… а работа эта очень ответственная, серьёзная…Прежде всего условимся, что давайте работать над всей Конституцией, не только над той частью, которая поручена нам»

. Он отметил, что недавно были приняты Конституции Китая, Вьетнама, Чехословакии, ГДР, и, несмотря на то что Конституция СССР должна пойти дальше этих документов в своём развитии, председательствующий отметил: «…изучить эти конституции следует, и я достану их, и мы направим их членам нашей подкомиссии, а может быть, и всем членам Президиума Верховного Совета СССР»

. Брежнев обратил внимание на присутствовавших на заседании Председателей Президиумов Верховных Советов союзных республик: «…очевидно, они создадут у себя подгруппы – из своих юристов, наиболее способных работников своего аппарата, привлекут учёных, передовых людей и начнут работать»

. Также выступающий отметил, что собирается проводить встречи с членами Подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций, председателем которой он являлся, и организовать группу по работе с проектом Конституции в самом Верховном Совете СССР – возможно, речь шла о сотрудниках аппарата Президиума.

Слова Брежнева об обращении к зарубежному конституционному опыту подтверждаются тем, что вскоре после заседания Президиума ВС СССР по его поручению с сопроводительным письмом от 23 июня 1962 г. от имени начальника Секретариата Президиума ВС СССР К.У. Черненко членам Подкомиссии по вопросам государственного управления, деятельности Советов и общественных организаций (в составе Конституционной комиссии) были направлены материалы – Конституции Румынии, ГДР, Монголии, Чехословакии, Вьетнама, Польши

. Значит, у Брежнева был выработан общий подход к проблеме – создавая Основной Закон страны, не опираться только на собственный советский опыт, но и посмотреть, что полезного следует позаимствовать у стран соцлагеря. К слову говоря, та же идея об усилении власти Советов (постоянные комиссии, права депутатов, контрольные функции) – от местных до Верховного во всём СССР – была в том числе воспринята из опыта государственного строительства стран Восточной Европы.

Организаторские способности Л.И. Брежнева проявились и в определении основ, из которых следовало исходить всем, кто был причастен к разработке раздела о государственном строе в Конституции. Он обозначал эти основы разными способами. Одним из таковых являлась передача замечаний на проект раздела по «ВЧ» – специальной правительственной связи. Сохранились тексты продиктованных Брежневым через К.У. Черненко замечаний в адрес сотрудников аппарата Президиума ВС СССР и членов Подкомиссии. 17 июля 1962 года, в частности, он передал следующие замечания: необходимо стремиться к чёткости, ясности, лаконичности изложения материала; в свете концепции «развёрнутого строительства коммунизма» продумать соотношение Советов, общественных организаций и самодеятельных коллективов трудящихся; понять, как следует записать в Конституции руководящую роль партии; исходя из действующего государственного строя, проработать вопрос о роли трудящихся в работе Советов и об оживлении советской работы вообще; выделить вопрос о законодательной инициативе; прояснить вопрос о местных Советах и их отношениях с низовыми ячейками общественных организаций; убедительнее прописать вопросы избирательной системы (есть ли необходимость в производственном принципе выборов – например, по предприятиям); была подчёркнута важность творческого подхода к каждому вопросу, необходимость исходить из жизни народа, в связи с чем следовало направить сотрудников в командировки и посмотреть жизнь людей на местах; рассмотреть вопрос о постоянных комиссиях Советов и их контролирующих функциях. Результатом решения всех задач должны были стать проект статей и пояснительная справка к нему; если в этом была необходимость, то стоило обратиться к опыту государственного строительства, к архивным материалам по истории создания советских Конституций

. Брежнев предполагал, что уже к началу августа те, кто работал с материалами по проекту раздела, уже представят серьёзные результаты.

10 августа 1962 г. Л.И. Брежнев снова передал замечания по правительственной связи через К.У. Черненко. Он отметил большую проработанность нового варианта проекта раздела по сравнению со старым, но предостерёг от того, чтобы вопросы соотношения государства и общества, народовластия не уходили «в область чистой теории»; призывал «не отрывать их от жизни, от окружающей нас действительности…»

. Из конкретных замечаний по тексту раздела прозвучали следующие: отразить аспект организованности советского общества в связи с провозглашением идеи «общенародного государства»; полнее раскрыть вопрос об участии общественных организаций в деятельности Советов («…такой богатый материал есть в жизни…. Вот почему я просил товарищей поехать в республики и области…»

), обратиться к ранее написанным в аппарате Президиума Верховного Совета СССР справкам и запискам по конституционным вопросам, устанавливать связи с общесоюзными органами общественных организаций для того, чтобы они представили свои материалы к проекту; серьёзнее проработать вопрос о Советах, выделить для этого специальную группу из сотрудников аппарата Президиума; лучше проработать вопрос о постоянных комиссиях Советов, делая его практическим, а не теоретическим («…создаётся впечатление, что мы пока механически повторяем положения Программы и мало думаем о творческом их применении в жизнь, в практические дела»

); смотреть не только на проект раздела Конституции, но и на перспективу, обозначить важные вопросы, которые не найдут отражения в проекте (работа с письмами трудящихся, работа суда и прокуратуры, наградное дело, парламентские связи и др.); лучше отразить в проекте вопросы государственного плана и бюджета страны в связи с работой Верховного Совета СССР; отдельно выделить вопрос о парламентских связях Верховного Совета СССР из всех международных дел; «укрупнить» проект, избавив его от излишне детального регулирования вопросов; дать пояснительную справку к проекту, указав конкретные причины новаций в нём; привлечь учёных, юристов к созданию проекта; сделать сравнительный текст действующей Конституции и нового проекта с объяснением к каждой статье на полях.

Все эти указания Л.И. Брежнева в той или иной степени были реализованы как в формальном (составление справок к проектам раздела, составление сравнительных таблиц, привлечение учёных), так и в содержательном (вопросы усиления деятельности Советов, роли партии, соотношения Советов и общественных организаций) смысле. Командировки с целью узнать, как работают местные органы власти и как люди оценивают их работу, действительно проводились: сохранилась справка о поездках сотрудников аппарата Президиума от 24 августа 1962 г. за подписью П.В. Туманова, в которой говорится о том, что местные Советы оживились в последнее время и занимаются разносторонней деятельностью

; помощник Л.И. Брежнева Виктор Голиков съездил в том же году в Молдавию, где проект раздела Подкомиссии был сначала воспринят как проект всей Конституции, но с местными академиками провели обстоятельную беседу: согласно записке Голикова от 8 октября 1962 г., они пожелали выделить в Конституции основную задачу общественных организаций, сказать больше о постоянных комиссиях Верховного Совета СССР, определить положение местных Советов и их исполкомов, усилить органы государственного контроля

. Как видим, в данном случае предложения с мест шли в одном русле с идеями союзного руководства, а потому и были отражены в проекте союзной Конституции.

Обсуждения материалов, подготовленных в аппарате Президиума Верховного Совета СССР, показывают, что непосредственные исполнители исходили из указаний организатора всего процесса работы в Президиуме – Л.И. Брежнева. М.П. Георгадзе на совещании сотрудников аппарата Президиума 17 июля 1962 г. сказал: «В каком направлении нам работать? Вы знаете, когда уезжал Л.И. Брежнев, то он сказал – всё, что существует, под этим углом и работайте. Но если возникнут новые вопросы, то по ним тоже работайте. Но документ надо готовить один»

. В вопросе о том, что роль партии надо отразить и подумать, как это сделать, также имело место единодушие ввиду указания Брежнева – на совещании 1 августа 1962 г. заведующий Юридическим отделом аппарата Президиума Ф.И. Калинычев сказал: «Насколько я помню, в своих замечаниях товарищ Брежнев указывал на то, что необходимо выделить и поставить на первое место партию»

. Интересно при этом, что позднее, на совещании 24 ноября того же года Брежнев выразил сомнение в том, нужно ли закреплять руководящую роль партии в Конституции, правда, вскоре положение о роли партии будет, как и прежде, отражено в проекте.

Свой вклад в такой организационный успех Л.И. Брежнева, несомненно, внёс К.У. Черненко, заведовавший Секретариатом Президиума, фактически таким образом возглавлявший канцелярию при Брежневе – скорее всего, именно через него проходили все документы, направленные в адрес председателя Президиума. Часто Черненко сам просматривал и правил многие справки и записки, хотя говорить о том, что он брал всю работу на себя вместо Брежнева, не следует. Даже если такая практика была частой, то, насколько представляется из рассмотренных архивных документов, суть всех поступавших бумаг Черненко в любом случае докладывал Брежневу, который давал в ответ организационные распоряжения. К.У. Черненко иногда сам перенаправлял материалы, например референтам аппарата Президиума ВС СССР В.А. Ракушину, И.И. Алаторцеву, чтобы они имели их в виду для дальнейшей работы. Вот что вспоминает о роли Черненко сотрудник аппарата Президиума Юрий Королёв: его «со временем окрестили “серым кардиналом”, поскольку он или решал сам за Брежнева многие важные вопросы, или подсказывал варианты решения»

. Помощник Л.И. Брежнева А.М. Александров-Агентов охарактеризовал Черненко так: «…преданный помощник, умный, хорошо организованный и умелый канцелярист, и, пожалуй, не более»