Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании

. В связи с этим следует говорить о совокупности причин внешнеполитических (связанных в том числе с чехословацкими событиями) и внутриполитических (преобладанием консервативных взглядов в руководстве страны к концу 1960-х годов), которые вновь привели к отказу от конституционной реформы на тот момент.

Тем не менее после 1970 и 1971 гг., когда интерес к проекту Конституции СССР на официальном уровне, видимо, отсутствовал (а письма граждан в Конституционную комиссию при этом продолжали поступать, обобщаться и анализироваться сотрудниками аппарата Президиума ВС СССР), в 1972-м вопрос о внесении изменений в действующий Основной Закон СССР вновь стал актуальным. Рабочая группа при ЦК КПСС под руководством А.Н. Яковлева, судя по хронологическому перечню событий работавшего тогда в аппарате Президиума ВС СССР А.И. Лукьянова, в феврале-марте 1972 г. представила новый вариант изменений Конституции, который даже рассылался членам Политбюро ЦК КПСС

. Вероятно, конституционную реформу хотели приурочить к 50-летию образования Советского Союза. Руководство страны стремилось усовершенствовать Конституцию, во многом устаревшую в связи с массивом нового законодательства, принятого за последние годы. Об этом свидетельствует сохранившаяся в архивных материалах аппарата Президиума Верховного Совета СССР сравнительная таблица отдельных норм Конституции СССР и соответствующих положений текущего законодательства (по состоянию на 1 января 1972 года)

. В ней показано, насколько статьи Конституции соответствуют положениям законодательных актов, и, разумеется, такое соответствие не всегда имело место.

В архиве аппарата Президиума отложился проект Конституции СССР с поправками – это март 1972 г.; очевидно, речь идёт о проекте рабочей группы А.Н. Яковлева. После прочтения проекта возникает ощущение того, что рабочая группа окончательно «сдала» демократические позиции. В проекте поправок содержатся и старые, и новые идеологические положения (например, что политической основой социалистического общества является союз рабочего класса и крестьянства, хотя ранее новацией было включение туда интеллигенции; при этом употребляется новый термин – «общенародное государство»; руководящая роль партии отражена в статье 3а при некоторых новациях весьма интересного характера. В предлагавшейся статье 12а третьим абзацем был такой: «Законность едина для всего Союза ССР»

. В статье 21а предлагалось дать определения союзной республике, автономной республике, национальному округу, правда, не с точки зрения их признаков, а с позиций территориального устройства

. Компетенция Союза ССР и союзных республик определена расплывчато: ведению Союза ССР принадлежат 26 полномочий (это закрытый перечень), а в следующей статье указано, что союзные республики за пределами этого перечня осуществляют свои суверенные права, а Союз ССР «охраняет» их

. Понимание Верховного Совета СССР как полновластного органа не было отражено – у него исключительно законодательная компетенция, как и по действующей Конституции. Его соотношение с Президиумом также не было определено. Срок полномочий Верховных Советов (СССР и союзных республик) – 5 лет, а местных Советов – 3 года. Подчёркивалось, что местные Советы осуществляют свою деятельность «в пределах предоставленных им прав»

. В разделе о правах, свободах и обязанностях граждан предлагалось ввести статью 126б – о трудовых коллективах, где было записано: «Решение трудового коллектива в случаях, предусмотренных законом, имеет обязательную силу»

; предлагалось даже включить право требовать по суду опровержения сведений, порочащих честь и достоинство гражданина, а также право требовать по суду признания незаконными действий должностных лиц и государственных органов. Прокуроры союзных республик назначались, как и прежде, Генеральным прокурором СССР. В справке к проекту от 22 марта 1972 года некоторые статьи были подвергнуты критике – отмечалось, что статья о единой законности нуждается в осмыслении, потому что СССР – государство федеративное, необходим учёт интересов союзных республик, и «принцип единой законности для всего Союза ССР может быть неверно истолкован, как требование единого законодательства для всего Союза ССР»

. Если законность едина, а полномочия Союза по пунктам расписаны (а в остальном союзные республики имеют усмотрение) и суверенитет союзных республик надо «охранять», то нет ли в этом противоречия? Сроки полномочий Советов рабочих депутатов – 5 лет и 3 года – не совпадали, не равны и нечётны друг другу, чтобы проводить избирательную кампанию в один день одного года или хотя бы раз в две кампании «попадать» в один год, следовательно, потребовалось бы немало материально-технических ресурсов и организационных усилий для проведения выборов, и отрыва населения от работы, а это само по себе нецелесообразно. От идеи самоуправления (в том числе в виде народных собраний) отказались, хотя в статье о трудовых коллективах указано, что они в определённых случаях могут принимать решения, имеющие силу закона. Само понятие политической основы общества как союза рабочего класса и крестьянства в 1970-е годы уже сильно входило в противоречие с набиравшей обороты идеологической концепцией «общенародного государства».

В апреле 1972 г. аппарат Президиума ВС СССР послал замечания на проект Конституции в ЦК КПСС

, выделив те изменения, которые могут быть признаны желательными, требующими доработки или нецелесообразными. Как бы то ни было, к концу 1972 г. идея внесения поправок в Конституцию не была реализована, и больше к ней не возвращались. С.А. Байбаков считает, что свою роль в принятии такого решения сыграли идеологические, политические и международные факторы, а именно отказ руководства страны от реабилитации личности И.В. Сталина ввиду собственных взглядов, мнения представителей научной и творческой интеллигенции и руководителей зарубежных коммунистических партий. Важной причиной стало, по мысли исследователя, отсутствие конституционного механизма в Конституции 1936 г., который мог бы адекватно решить назревшие в обществе и государстве проблемы

.

Отметим также, что идеологические и юридические противоречия, которые лежали в основе проекта 1972 года вплоть до июльского варианта, при определённой критике со стороны юристов не дали возможности руководству страны решиться на официальное внесение изменений в союзную Конституцию, и в том числе ввиду этого обстоятельства работа над конституционным проектом снова была приостановлена.

Генеральный секретарь ЦК КПСС Л.И. Брежнев в докладе «О 50-летии СССР» от 21 декабря 1972 г. отметил, что работа над проектом Конституции СССР должна быть завершена, а до следующего съезда КПСС (т. е. до 1976 г.) следует его передать на всенародное обсуждение

.

Много позднее, в 1977 году, когда шло всенародное обсуждение проекта Конституции, американский правовед Роберт Шарлет передал в своей статье любопытный слух, о котором его коллеги узнали от советских учёных, рассказавших о том, что работа над конституционным проектом на рубеже 60–70-х годов возобновилась: «Одним из наиболее популярных сценариев развития событий был тот, согласно которому Брежнев торжественно завершит свою карьеру принятием новой Конституции…»

. Другое мнение о разработке Конституции в конце 1960-х – начале 1970-х гг. выразил в 1972 г. Джером Гиллисон, рассуждая о необходимости руководству СССР принимать новую Конституцию: «Едва ли “демократичные” по западным стандартам, они [традиции, социальные нормы Советского Союза] действительно составляют работающее соглашение между режимом и гражданами страны – взаимопонимание, которое накладывает примерные рамки как на поведение граждан, так и на использование режимом власти, которое выражается в значении таких терминов, как “социалистическая демократия”, отражённых в Конституции 1936 г. Сейчас, как никогда, нет никакой пользы для Политбюро разрабатывать новую конституцию»

. Завершает он свою статью такими словами: «Сигнал из Москвы видится так: “Конституционная реформа мертва, да здравствует Конституция!”»

. Однако, как известно, конституционная реформа продолжилась.

Третий этап (1973–1974 гг.)

8 февраля 1973 года на заседании Политбюро ЦК КПСС рассматривался пункт «К вопросу о проекте Конституции СССР». Секретариату ЦК было поручено определить состав рабочей группы и организовать работу так, чтобы уже осенью того года представить проект в Политбюро

. Рабочая группа была сформирована, её возглавил её заведующий Международным отделом ЦК КПСС Б.Н. Пономарёв. В своём дневнике его подчинённый А.С. Черняев записал по этому поводу в тот же день: «Б.Н. явно хочет внедриться в это дело»

.

Именно в это время, в 1973 г., в аппарате Президиума ВС СССР возвращаются к ранее отвергнутому тексту проекта Конституции 1968 года. Рабочая группа пыталась достичь «симбиоза»: с одной стороны, исходить из положений действовавшей Конституции 1936 года, достаточно себя оправдавшей в государственном строительстве, с другой стороны, провести серьёзные идеологические, политические, экономические и юридические новации в проекте, но так, чтобы они не входили в противоречие с прошедшими успешную проверку временем конституционными установлениями. Как следует из хронологического перечня событий одного из создателей Конституции (сначала в аппарате Президиума ВС СССР, затем – в ЦК КПСС) А.И. Лукьянова, весной 1977 г. рабочей группой был представлен доработанный предварительный вариант, составленный ещё во второй половине 1973 г. Этот доработанный вариант сохранился в материалах аппарата Президиума ВС СССР

. Он концептуально отличался от предыдущих проектов тем, что дал системную характеристику не только Советского государства как такового, но и – в самом начале – советского общества. Сама эта мысль, к слову, очень близка к тому, что хотели сделать на «хрущёвском» этапе создания Конституции – создать Основной закон и государства, и общества в связи с идеей перехода к коммунистическому общественному самоуправлению. В объяснительной записке к проекту подобная новация мотивировалась в скобках так: «Первая Советская Конституция (1918 г.), разработанная под руководством и при личном участии В.И. Ленина, была выдержана не просто в стиле юридического, но и политического документа»

. В проекте 1973 г. разделы о советском обществе были представлены в виде глав о политической, экономической системе, социальных и духовных отношениях, внешней политике государства. Противоречий идеологического характера здесь нет: общенародное государство – союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции; говорится о построенном развитом социалистическом обществе и построении коммунизма как высшей цели. Тем не менее политической основой в СССР являются Советы народных депутатов, а руководящей и направляющей силой государства и общества – КПСС. Не было ли в этом противоречия? Об этом пойдёт речь во второй главе книги, посвящённой статье о руководящей роли КПСС. Раздел о правах, свободах и обязанностях граждан был перемещён в начало Основного Закона и содержал пространный перечень, что объяснительной запиской к проекту объяснялось так: «Этим подчёркивается, что советский строй гуманистичен по своей природе, что в центре внимания Советского государства находится забота о человеке, о его благе»

. Система органов государственной власти в проекте во многом преемственна той, что была установлена в Конституции 1936 года, хотя есть определённые новации, о чём будет сказано в других главах данной книги. Объяснительная записка к проекту говорила о преемственности и стабильности в развитии государственного строя, отмечая при этом следующее: «Вместе с тем построение развитого социалистического общества требует дальнейшего совершенствования этой системы»

. Содержится глава о специальном Комитете конституционного контроля для проверки соответствия законов и конституций субъектов Союза Основному Закону СССР, что объясняется в записке к проекту «необходимостью создать специальный механизм, с помощью которого Верховный Совет будет осуществлять прерогативы Союза ССР, связанные с обеспечением строгого соблюдения Конституции СССР»

. В целом создаётся впечатление, что цель разработчиков – соединение традиций и новаций конституционного регулирования – была достигнута.

В то же время были и обсуждения по структуре и содержанию проекта. Сотрудник аппарата Президиума ВС СССР В.К. Григорьев в 1973 г. составил записку о структуре проекта Конституции, в которой, например, в названии главы о государственной символике отразить не только герб и флаг, но и столицу, поскольку герб и флаг не раскрывают всей символики того или иного государства: «К символам также относятся аллегорические изображения данного государства: Марианна и гальский петух для Франции, лев – для Англии, Валькирия – для Германии, Британский и Фламандские львы и т. д.»

.

Задумывались и над национально-государственным устройством страны, в частности в 1973 г. составлялась справка о преобразовании автономных республик в союзные: автор делал вывод о том, что при такой постановке вопроса должны учитываться как перестройка и расширение аппарата управления с дополнением его национальными кадрами, так и экономическая целесообразность изменения статуса для всего СССР, и политическая, поскольку первое такое решение может стать прецедентом для остальных автономных республик, которые будут ходатайствовать о преобразовании их в союзные

. Не исключено, что подобные соображения легли в основу сохранения статус-кво в вопросе национально-государственного строительства в проекте Конституции.

В связи с обращением к идее полновластия Советов и Верховного Совета СССР как высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа государственной власти, очевидно, была составлена информационная справка «О законодательном процессе в Верховном Совете СССР»

.

Имели место и дискуссии. Это показывает записка «О некоторых принципиальных сторонах предварительного варианта проекта Конституции СССР» (Э. Кузьмин, 23 января 1974 г.)

. В ней автор усомнился в необходимости отражения идеи самоуправления и руководящей роли партии в Конституции, а также предлагал обсудить давний вопрос об изменении порядка формирования Совета Национальностей – палаты Верховного Совета СССР – не прямыми выборами от граждан, а косвенными, то есть избираться депутаты могли бы Верховными Советами союзных республик.

«Конституционные ожидания» (1974–1976 гг.)

Путь к новой Конституции прокладывался ещё несколько лет. Пока работа над новым проектом была остановлена, появились «конституционные ожидания» среди сотрудников аппарата Президиума ВС СССР – они в 1975–1976 гг. подавали свои замечания, предложения, справки по тем или иным конституционным вопросам. Перечислим некоторые документы, подготовленные сотрудниками аппарата: справка «О законодательной деятельности Президиума Верховного Совета СССР» (П.П. Гуреев, 1975 г.)

; записка «К вопросу о подготовке новой Конституции СССР» (июль 1975 г.)

; записка «О понятии “Советы депутатов трудящихся”» (К.Ф. Шеремет, 1976 г.)

; «Сопоставление Международных пактов о правах человека с предварительным вариантом проекта Конституции СССР» (примерно 1976–1977 гг.)

. О том, что ведётся тщательная работа над новой Конституцией СССР, было сказано в докладе Л.И. Брежнева на XXV съезде КПСС в 1976 году

.

Перечисленные документы сотрудников аппарата Президиума ВС СССР имели значение в рассмотрении вопросов конституционной реформы. В записке июля 1975 года без авторства содержатся критические замечания в адрес авторов проекта, в частности подвергается большому сомнению закрепление руководящей роли КПСС в Конституции. В записке К.Ф. Шеремета о терминологии затрагивается насущный вопрос, который стал предметом дискуссии во время всенародного обсуждения проекта в 1977 году, – «трудящиеся» или «народные депутаты»? С одной стороны, ведущим является рабочий класс, с другой – постулируется складывание новой исторической общности – «советского народа». Сопоставление проекта Конституции и Международных пактов о правах человека было актуально в связи с активизацией международного сотрудничества СССР с Западом, периодом «разрядки», Хельсинским актом СБСЕ 1975 года, где тема прав человека была приоритетной, поэтому разработчики Конституции не могли не выдвинуть вопросы внешней политики в начало документа, кроме того, на тот момент достаточные международные обязательства по вопросам прав человека СССР официально принял на себя, следовательно, возникала необходимость соблюдать их, считаться с ними на уровне Основного Закона государства. Косвенно интерес к международному аспекту конституционного проекта в аппарате Президиума ВС СССР подтверждает обстоятельство, о котором писал в 1978 г. американский специалист по советскому праву Джон Хазард: по сведениям обучавшихся тогда праву в СССР американских студентов, полученным от их преподавателей, юристы МИД СССР говорили, что положения о конституционных правах граждан дополнялись для того, чтобы привести их в соответствие с Международными пактами ООН о правах человека

. Немало сил отнимала и проводившаяся в 1970-е гг. работа по обновлению советского законодательства. По справедливому замечанию Мартина Николсона, юристы, разрабатывавшие Конституцию, были заняты доработкой общего законодательства (в т. ч. о недрах, природных ресурсах, вопросах брака и семьи, деятельности колхозов и др.), что не давало им шанса полноценно работать над Основным Законом страны

. Таким образом, в 1974–1976 гг. имели место «конституционные ожидания» среди сотрудников аппарата Президиума ВС СССР, хотя вопрос о проекте Конституции полноценно не ставился.

Предложения к новой Конституции СССР поступали и от представителей юридической науки. В частности, Г.Е. Петухов писал о необходимости закрепления института конституционного контроля (надзора) в новой Конституции, завершения работы над которой требуют существенные перемены, прошедшие со времени принятия Конституции СССР 1936 г.