Последняя Конституция Советского Союза. К вопросу о создании

и приложению к докладной записке о нём в виде главы о «Президенте СССР»

): создать народные собрания – своего рода самоуправление, общие собрания граждан по месту жительства или работы, которые будут принимать решения по определённым вопросам, однако не ясно, как они при этом соотносятся с местными Советами (органами государственной власти); создать ситуацию, когда прокуратура будет децентрализована, – прокуроры союзных республик будут назначаться их Верховными Советами, а не Генеральным прокурором СССР, и тогда законность в стране перестаёт быть единой (обоснование – всемерное расширение прав союзных республик); подчеркнуть, что союзная республика есть суверенное (т. е. независимое) государство в составе СССР; возможно, ввести пост Президента СССР вместо Председателя Президиума Верховного Совета СССР, дав ему чрезвычайные полномочия по руководству Вооружёнными Силами и введению военного положения в стране, – это притом, что Верховный Совет СССР является высшим органом власти в стране, избираемым всенародно, поэтому создаются юридические условия для возникновения политического конфликта с усилившимся Президиумом ВС СССР в лице его Председателя; конституции союзных республик, согласно проекту, могут не быть в полном соответствии с общесоюзной, как раньше, поскольку подчёркивается учёт неких специфических особенностей самой союзной республики. Уже эти несколько положений, отражённых в проекте Конституции (глава о Президенте, напомним, была приложением к докладной записке по проекту), дают повод задуматься над оценкой проекта Конституции СССР 1964 года. В целом оценив проект Конституции 1964 года намного лучше, чем проект 1977 года, А.А. Данилов тем не менее справедливо обозначил ещё одно важное свойство «хрущёвского» Основного Закона: «…следует признать, что реализация прав и свобод, заложенных в нём, могли привести в перспективе к эрозии существующей политической системы»

. Было бы что-то предложено взамен существовавшей политической системы или нет – вопрос куда более сложный. И в исторических условиях 1964 года – это важно помнить. Безусловно, Н.С. Хрущёв внёс или стремился внести значительный вклад в развитие и совершенствование советской демократии, делая её более реальной и доступной для простых граждан. Однако конституционная децентрализация наряду с экономической, давшей отрицательный эффект в виде роста социальной напряжённости и недовольства властью в стране, могла привести уже не просто к недовольству населения, а к тому, что, воспользовавшись всеми юридическими средствами узаконенной децентрализации, можно было привести страну к разрушению.

Современники того периода вспоминали, что Н.С. Хрущёв уже в 1964 г. исчерпал свои возможности как политический лидер страны. Помощник Л.И. Брежнева, когда тот был Генеральным секретарём ЦК КПСС, А.М. Александров-Агентов, так отозвался о конце хрущёвской «оттепели»: «Многочисленные грубые промахи и наивность действий Хрущёва на ряде важнейших участков внутренней и внешней политики обрекали его на провал»

. Говоря о положении Хрущёва, его сын Сергей, в целом позитивно оценивавший деятельность отца, тем не менее признал, что шансов остаться у власти в 1964 году у него не было никаких: «Его не поддерживал ни аппарат, ни армия, ни КГБ – реальные участники спектакля; ни народ – ему отводилось место в зрительном зале, отгороженном от сцены глубокой “оркестровой ямой”. Время отца прошло. Но он-то об этом не знал»

. Современный исследователь вопроса о конституционной реформе рассматриваемого периода С.А. Байбаков справедливо отмечает, что в условиях мобилизационного типа развития в СССР, направленного на постоянное укрепление обороноспособности и военно-промышленного комплекса для подтверждения своего статуса сверхдержавы, курс на децентрализацию, взятый Хрущёвым, неизбежно вступал в противоречие с этой основной чертой развития Советского государства

.

Конец правления Н.С. Хрущёва обозначен не только соответствующими настроениями в руководстве страны, но и недовольством простых граждан политикой Н.С. Хрущёва. Оно отражено в письмах, присланных в Конституционную комиссию. Например, инженер-металлург на пенсии из г. Колпино Ленинградской области Д.К. Марков, выдержка из письма которого отражена в справке о предложениях граждан по Конституции для ЦК КПСС (август 1964 г.), восклицал: «Был Сталин, творил произвол, наделал груду ошибок, а где критика? Попробуй покритикуй! Теперь у нас тов. Хрущёв Н.С. председатель Совета Министров. Я не хочу его даже сравнивать со Сталиным, это день и ночь. Но ведь и товарищ Хрущёв не святым духом мазаный. Он также может ошибаться, допускать промахи. Нам снизу виднее, где он ошибается, а почему бы и его откровенно открыто не покритиковать, не подсказать ему доброжелательно о его промахах? А как? Где? Скажи – так тебе ещё и статью припишут!»

Смещение Н.С. Хрущёва на Пленуме ЦК КПСС со всех постов, которые он занимал, подводит черту под первым этапом истории создания последней Конституции СССР. Председателем Конституционной комиссии при Верховном Совете СССР стал Л.И. Брежнев

. Хотя черта между двумя этапами, как показала дальнейшая история создания Основного Закона, весьма условна.

«Конституционные ожидания» (1965–1967 гг.)

Среди исследователей принято считать, что в 1965–1967 гг. наступил период полного «охлаждения» интереса к конституционному проекту, что им как бы и не занимались. Сам конституционный проект действительно не разрабатывался, но отдельные конституционные вопросы обсуждались, кроме того, имели место «конституционные ожидания»

по проекту Основного Закона СССР среди представителей органов государственной власти.

Под «конституционными ожиданиями» в данном случае следует понимать выраженные в документах либо устных выступлениях представителей органов государственной власти, учёных, граждан предложения к проекту Конституции либо организационные вопросы о её принятии, адресованные лицам, причастным к разработке Основного Закона. В декабре 1964 – январе 1965 г. на заседаниях Президиума Верховного Совета СССР его Председатель А.И. Микоян говорил о том, что давно идёт дискуссия о вопросе совершенствования деятельности Верховного Совета, особенно в связи с новой Конституцией. Судя по черновику стенограммы заседания Президиума от 7 декабря 1964 г., ленинградцы задавались на партийных собраниях вопросом о том, чтобы освободить Н.С. Хрущёва от должности Председателя Конституционной комиссии. Микоян ответил на этот вопрос в общем, коснувшись процесса разработки Конституции: «Я думаю, что нам не следует решать сейчас вопрос о Конституционной комиссии, не надо форсировать это дело. Нам нужно ещё несколько лет для того, чтобы подготовить новую Конституцию. То, что мы делаем, делает комиссия, нет уверенности, что эта Конституция будет такой, какой нужно. Нужно время, чтобы работать»

. Он предложил отложить вопрос и посоветоваться в ЦК КПСС. На заседании 27 января 1965 г. А.И. Микоян заявил: «Я не думаю, чтобы новая Конституция была разработана раньше, чем через 2–3 года, а если учесть время на её утверждение, то это, может быть, и все пять лет»

. Таким образом, по партийной линии было принято решение отложить разработку цельного конституционного проекта.

Но конституционные идеи продолжали разрабатываться. 28 января 1965 г. на Политбюро ЦК КПСС, видимо, по инициативе Микояна специально была создана Комиссия по разработке предложений о совершенствовании деятельности Верховного Совета СССР. 16 апреля 1965 г. она собралась под председательством Микояна и обсуждала текст предложений «Об активизации деятельности Верховного Совета СССР» (подробнее о нём будет сказано в соответствующем разделе книги). Члены Комиссии, которые были участниками обсуждения, высказывали суждения о том, что совершенствование деятельности Верховного Совета должно происходить не только в рамках поправок в законы, но и при обсуждении новой союзной Конституции. М.А. Суслов, секретарь ЦК КПСС по вопросам идеологии, предлагал передать Конституционной комиссии часть разработанных предложений, чтобы она потом составила основу новой Конституции

, председатель Комитета партийно-государственного контроля при ЦК КПСС А.Н. Шелепин предложил создать записку с обозначением предложений, которые необходимо иметь в виду для принятия новой Конституции

; мысль о том, что будет новая союзная Конституция, также прозвучала во мнениях секретаря ЦК КПСС Б.Н. Пономарёва и члена ЦК КПСС Ш.Р. Рашидова. 12 июля снова состоялось заседание Комиссии. А.Н. Шелепин прямо заявил, что надо передавать материалы в Конституционную комиссию, «работу которой следует оживить»

, секретарь ЦК КПСС П.Н. Демичев с ним согласился и предложил ускорить разработку Конституции

, примерно ту же мысль высказали председатель Президиума ВС РСФСР Н.Г. Игнатов и председатель Президиума ВС Латвийской ССР Я.Э. Калнберзин. Но А.И. Микоян сказал, что «принятие Конституции – длительное время»

. Так идея новой Конституции в Комиссии по разработке предложений о совершенствовании деятельности ВС СССР была отклонена благодаря её председателю, который ещё год назад под руководством Н.С. Хрущёва активно занимался конституционными вопросами.

Снятие с ближайшей повестки дня вопроса о создании новой Конституции СССР не означало того, что не было никаких «конституционных ожиданий» в связи с её проектом. Например, председатель Юридической комиссии при Совете Министров СССР А. Мишутин подал на имя заведующего Юридическим отделом Президиума ВС СССР Ф.И. Калинычева замечания по проекту Регламента Верховного Совета СССР от 22 февраля 1965 года. Он отметил, что в предлагавшемся проекте закреплялись новые нормы деятельности ВС СССР, по существу, конституционного характера, которых Регламент решать не должен, и потому писал: «Новый этап развития социалистической демократии в общенародном социалистическом государстве, основные направления которого указаны в Программе КПСС, найдут своё законодательное выражение в новой Конституции СССР, и вряд ли было бы правильно в таком акте, как Регламент, предвосхищать и по-новому разрешать вопросы чисто конституционного характера»

.

В постоянных комиссиях Верховного Совета СССР вопрос о новой Конституции встал в 1965 г. в связи с идеей изменения сроков полномочий народных судей. Ход рассуждений шёл вокруг вопроса о том, имеет ли смысл менять срок полномочий судей, если идёт работа над новой Конституцией СССР. Мнения высказывали члены рабочей группы по проекту изменений в Конституцию. Н.К. Морозов отметил: «Сейчас комиссия работает над новой Конституцией»

. От необходимости менять сроки полномочий судей, которых предполагалось избирать не населением, а Советами депутатов трудящихся, предостерёг И.Д. Перлов: «Сроки полномочий местных Советов в новой Конституции могут быть иные»

. Н.К. Морозов заметил: «Новая Конституция должна быть скоро принята»

. Но, как известно, А.И. Микоян на заседании Президиума ВС СССР сказал, что вопрос о новой Конституции СССР отставлен на несколько лет. Может быть, кто-то готовил конституционный проект в неформальном порядке?

В аппарате Президиума ВС СССР продолжали полагать, что новая Конституция СССР будет принята. Об этом свидетельствует записка «К вопросу о референдуме (всенародном голосовании)» В. Григорьева от 5 марта 1966 года. В ней говорилось о том, что референдум, будучи закреплённым в Конституции СССР 1936 года, так никогда и не проводился. Автор связывает это с противоречиями внутри Основного Закона, которые просто не позволяют референдуму состояться. В конце записки отмечалось: «По всей вероятности, вопрос о проведении референдума найдёт своё разрешение только в связи с принятием новой Конституции»

.

Чуть позднее, но уже в Юридической комиссии при Совете Министров СССР мы видим снова утверждение о том, что должна быть принята новая Конституция. В записке Н. Бернштейна Председателю Комиссии А. Мишутину от 7 сентября 1966 года, посвящённой замечаниям на доклад ВНИИСЗ о совершенствовании системы центральных органов управления промышленностью союзных республик, говорится (подчёркивание есть в самом тексте): «Полагаю, что вопрос о центральных органах СССР, принципах их образования, основах их правового положения – бесспорно, вопрос Конституции СССР и конституций союзных республик и должен найти своё решение в новой Конституции СССР и новых конституциях союзных республик»

. А ведь прошло уже почти два года после смещения Н.С. Хрущёва со всех постов, которые он занимал.

В научной литературе косвенно также говорилось о том, что определённые предложения учёных должны быть учтены в новой Конституции СССР. Интересно, что проводили эту мысль публично те учёные, которые работали непосредственно над проектом Конституции или руководили работой по этому вопросу – например, заведующий Юридическим отделом аппарата Президиума ВС СССР Ф.И. Калинычев. В совместной с Б.П. Кравцовым работе он писал о закреплении форм непосредственной демократии (совещаний, собраний предприятий и учреждений) в связи с экономической реформой, проводимой под руководством Председателя СМ СССР А.Н. Косыгина, в разрабатываемых конституционных актах современного периода

. В другой своей работе Калинычев писал о необходимости развития в новой Конституции СССР институтов представительной и непосредственной демократии, то есть народных Советов и народных собраний

. Не исключено, что, несмотря на остановку работы над проектом Конституции, Ф.И. Калинычев, неофициально располагая информацией о намерениях руководства страны вернуться к этому вопросу, стремился привлечь научную общественность к разработке конституционных вопросов и идей.

Последнее может быть подтверждено следующим мемуарным свидетельством. Э.Л. Кузьмин вспоминал, что в апреле 1966 г., когда тот был аспирантом юрфака МГУ, а профессор А.И. Денисов – его научным руководителем, последний предложил ему (как это часто бывало) прогуляться после очередного заседания кафедры и проводить его домой, и, когда они проходили мимо столовой лечебного питания для кремлёвских чиновников, он неожиданно сказал, что в Юридический отдел Президиума ВС СССР его заведующему Ф.И. Калинычеву нужен человек, который является юристом-государствоведом, поскольку вновь встал вопрос о разработке новой Конституции

.

Не стоит, рассматривая вопрос о «конституционных ожиданиях», забывать и о вполне известном, освещённом в официальной печати факте. 19 декабря 1966 г. Верховный Совет СССР на сессии принял решение о пополнении состава Конституционной комиссии – введено 33 человека вместо выбывших по разным причинам

.

Продолжали поступать письма рядовых советских граждан к проекту новой Конституции и в 1965, и в 1966, и в 1967 годах

. Э.Л. Кузьмин, тогда занявшийся этим делом, будучи помощником сотрудника аппарата Президиума ВС СССР, ветерана войны Б.А. Жалейко, отмечал, что «письма носили в Отдел [Юридический отдел Президиума] буквально мешками. …Жалейко разработал более или менее научную схему-конструкцию несостоявшейся Конституции, по соответствующим рубрикам которой сортировал, обобщал и анализировал предложения трудящихся»

. В открытой печати о новой Конституции после смещения Н.С. Хрущёва с занимаемых им постов не говорилось ни слова, только в связи с избранием Л.И. Брежнева председателем Конституционной комиссии 11 декабря 1964 г.

и ввиду пополнения состава комиссии 19 декабря 1966 г. Поэтому граждане примерно в это время и позднее задавались вопросами в письмах в Конституционную комиссию, интересовались, когда примут новый Основной Закон СССР. Например, пенсионер А.В. Семёнов, находясь в больнице, писал 23 марта 1965 г. Председателю Конституционной комиссии в связи с предложением о новом гербе и гимне СССР: «Уважаемый тов. Брежнев!…Прошу Вас ознакомить вашу комиссию с данным материалом и материал переслать в ред. газ. “Известия”, чтобы его опубликовали и организовали вокруг него всенародное обсуждение. Я болен, но и в тяжёлом состоянии я не забываю об улучшении жизни и законности в нашей Родине»

. «Ленинец-пенсионер», как он себя обозначил в письме от 2 мая 1967 г., Н.А. Виноградов (г. Ленинград) писал: «Что случилось с проектом новой Ленинской Конституции Союза ССР, которая разрабатывается третий год и не публикуется в газетах для всенародного обсуждения? Когда ожидается опубликование? Кто заморозил разработку Основного Закона?»

10 августа 1967 г. в канцелярию Президиума ВС СССР поступило письмо А.Н. Сагайдакова из г. Харькова, где он задал вопрос: «Газеты не уделяют внимания вопросам новой конституции к 50-летию Октябрьской революции. Будет ли новая конституция приурочена к 50-летию Окт. революции?»

В марте-апреле 1967 г. в своём дневнике Генеральный секретарь ЦК КПСС Л.И. Брежнев записал в числе прочих и такую тезисную мысль: «О Конституции»

. Что он имел в виду? Из архивных документов, которые нам доступны, понять это сложно, а комментаторы записей утверждают, что в 1967 г. никаких решений Политбюро ЦК КПСС по разработке Конституции СССР не было принято

.

Все эти обстоятельства так или иначе свидетельствуют о том, что, хотя новую Конституцию не разрабатывали, наступил период остановки работы над ней, в 1965–1967 гг. имели место «конституционные ожидания» среди представителей органов государственной власти и граждан. Постановка вопроса о новой Конституции, конечно, вряд ли была реальной. Необходимым в тот момент стало, в частности, внимательное рассмотрение вопросов политики и идеологии КПСС. Л.И. Брежнев на совещании по подготовке отчётного доклада ЦК КПСС XXIII съезду партии 27 ноября 1965 г. заявил: «…такие вопросы, как вопрос о диктатуре, вопрос о народном государстве, о народной партии. Нужно ли опять к этому возвращаться или можно обойтись без этого? Что, этот разговор у нас проблемный или нет? Тоже очень важно. Это проблема для теоретиков. Принять это? Во-первых, надо обосновать. Во-вторых, это изменение курса, изменение того, что принял съезд [XXII съезд КПСС]»

.