Общие вопросы доказывания в административном судопроизводстве

Общие вопросы доказывания в административном судопроизводстве
Константин Анатольевич Павленко

В данном труде представлена общая характеристика феномена доказывания в административном судопроизводстве. Именно в институте доказывания, в первую очередь, усматривают специфику данного вида юридического процесса. Именно в особенном распределении доказательственного бремени усматривают основную гарантию защиты прав невластных субъектов при рассмотрении административных дел.

Вместе с тем, в настоящее время правовое регулирование не способствует достижению целей установления указанного процессуального порядка. Одним из важнейших шагов на пути к решению проблемы является глубокая теоретическая проработка вопросов доказывания в административном судопроизводстве.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов, ученых, а также юристов, практикующих в сфере административного судопроизводства, и всех интересующихся проблемами административного процессуального права.

Константин Анатольевич Павленко

Общие вопросы доказывания в административном судопроизводстве

© Павленко К.А., 2019

© Издательство «Прометей», 2019

Предисловие

Административное судопроизводство едва ли можно назвать новым институтом: практика по большинству категорий дел сложилась, а сами дела образовывают массив, занимающий значительное место в структуре нагрузки судов общей юрисдикции.

Введение административного судопроизводства явилось адекватным ответом запросу российского общества, которое нуждалось в цивилизованном инструментарии противодействия административному произволу. Однако востребованность данного процессуального порядка не означает достижения целей его установления.

Регламентация рассмотрения административных дел и в настоящее время изобилует противоречиями и пробелами, что, с учетом масштаба последствий установления той или иной практики, способно привести к значительным негативным последствиям.

Одним из наиболее важных в данном контексте институтов является институт доказывания. Он непосредственно связан с принципом состязательности при рассмотрении административных дел и обеспечивает его реализацию. При этом законодатель подчеркивает публично-правовую значимость доказывания, поскольку закрепляет правило об обязательном наличии юридического образования для представителей по делу.

Вместе с тем в настоящее время отсутствуют какие-либо концептуальные научные исследования феномена доказывания в административном судопроизводстве, учеными не определены его сущность и структура. Доказательственная деятельность не имеет под собой четкого понятийного базиса, не вполне ясны ее идейные начала. На практике указанная проблематика проявляется в нарушении процессуальных прав субъектов доказывания, неэффективном использовании ими своих доказательственных возможностей и в конечном счете в судебных ошибках.

Автор на основе собственного практического опыта анализирует правовую природу процессуального доказывания как межотраслевого феномена и раскрывает его специфику в рамках административного судопроизводства. С использованием значительного объема практического материала и с приведением развернутого теоретического обоснования излагаются авторские выводы о понятии и признаках доказывания в административном судопроизводстве.

Кроме того, впервые в административно-правовой науке проводится градация этапов доказывания по административным делам. Это важно как с теоретических, так и с практических позиций, поскольку определение временных и процедурных пределов данных этапов непосредственным образом влияет на процессуальное поведение сторон и третьих лиц. Дело не только в принципе правовой определенности: должное нормативное регулирование указанных вопросов позитивно влияет на деятельность субъектов доказывания, мотивирует их к активности в процессе.

К слову о процессуальной активности. В данной монографии мы предприняли попытку подробно рассмотреть вопросы, которые, как правило, в административно-правовой науке обделены вниманием: принадлежности суда к числу субъектов доказывания и доказательственной тактики.

Отсутствие каких-либо содержательных с научной точки зрения работ, посвященных обозначенным темам, обусловлено, как представляется, не вполне четким пониманием принадлежности института административного производства административному праву в целом. Среди представителей юридической науки до сих пор популярно мнение, что вопросы административного судопроизводства подлежат разработке процессуалистами цивилистического профиля.

Безусловно, содержание КАС РФ в значительной части представляет собой адаптацию положений ГПК РФ. Однако такая адаптация отнюдь не во всех случаях успешна, так как при практическом применении сталкивается со спецификой отношений административных органов (должностных лиц) и невластных субъектов. Именно поэтому преодоление пробельности и коллизионности в регулировании административного судопроизводства является приоритетной задачей для представителей административно-правовой науки. В конечном счете подобная работа приведет к достижению целей введения КАС РФ и позитивным образом скажется на качестве государственного управления.

Если говорить о вопросах доказывания, то в данном случае крайне важен вклад практических работников, трансляция их опыта в законотворческие наработки. В настоящей монографии предпринята попытка продемонстрировать не только наличие либо отсутствие конкретных этапов доказывания, но и отдельные проблемы, которыми они могут характеризоваться.

Также можно с уверенностью утверждать, что данная работа является первым концептуальным исследованием, посвященным вопросам тактики доказывания в административном судопроизводстве, выделяющим его дефиницию и сущностные признаки. Весьма интересными для ученых и практиков, с авторской точки зрения, будут представленные выводы о возможности процессуальных злоупотреблений в тактических целях.

Глава I

Доказывание в административном судопроизводстве: понятие и теоретико-практическая характеристика

§ 1. Судебное доказывание: значение и место в системе административного судопроизводства

Развитие административного судопроизводства производства является в настоящее время достаточно популярной темой среди ученых-административистов[1 - См., например: Россинская Е. Р. Кодекс об административном судопроизводстве и проблемы унификации законодательства о судебно-экспертной деятельности // Административное право и процесс. 2014. № 2; СПС «КонсультантПлюс».] и практиков[2 - См., например: Тенденции развития и современное состояние административного процесса в Российской Федерации: интернет-интервью с П. П. Серковым, первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ – председателем Судебной коллегии по административным делам. URL: http:// www.consultant.ru/law/interview/serkov.html], рассматривается как значительный шаг к демократизации государственного управления[3 - Встреча Владимира Путина с политологами. URL: http://ria.ru/ society/20120206/558653058.html].

Между тем говорить о единообразном понимании термина «административное судопроизводство» не приходится. Одни авторы отождествляют его с производством по делам об административных правонарушениях, другие – с производством по делам, возникающим из публичных правоотношений, которое осуществляется в порядке ГПК РФ и АПК РФ[4 - См., например: Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 9–21; Старилов Ю. Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». М.: Норма, 2004. С. 61.], третьи – как совокупность перечисленных производств[5 - См., например: Андреева Т. К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. № 12. С. 9; Захарова (Рогачева) О. С. Понятие административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях // Российский судья. 2008. № 7; СПС «КонсультантПлюс».]. Кроме того, по утверждению ряда специалистов, указание административного судопроизводства в ст. 118 Конституции РФ есть лишь нормативное закрепление потенциальной возможности его существования, при этом совокупности процессуальных норм, которые по предмету и методу регулирования, основным началам столь специфичны, что могут характеризоваться как административное судопроизводство, в настоящее время в Российской Федерации не имеется[6 - См., например: Ильин А. В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 119–129.].

По нашему мнению, ошибочно относить к административному судопроизводству рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Современное понимание термина «судопроизводство» достаточно глубоко раскрыто А. Н. Приженниковой и В. А. Барановым[7 - Приженникова А.Н., Баранов В. А. Административное судопроизводство в системе судебной власти // Lex russica. 2014. № 6; СПС «КонсультантПлюс».]. Вряд ли возможно как-либо оспорить их вывод, что под всяким судопроизводством верно понимать форму или способ реализации судебной власти, а в более узком смысле – порядок рассмотрения дел судами[8 - Приженникова А.Н., Баранов В. А. Административное судопроизводство в системе судебной власти // Lex russica. 2014. № 6; СПС «КонсультантПлюс».]. Поскольку в соответствии со ст. 22.1 КоАП РФ[9 - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 18.01.2019) // Российская газета. 2001, 31 дек.] отдельные категории дел об административных правонарушениях подведомственны органам государственной власти, учреждениям и иным структурам, утверждение о рассмотрении дел об административных правонарушениях в порядке административного судопроизводства привело бы к абсурдному выводу об осуществлении судопроизводства вне судебной системы.

Административно-правовой наукой деятельность органов государственной власти и учреждений по рассмотрению дел об административных правонарушениях именуется как административно-юрисдикционная[10 - См., например: Дмитриев Ю.А., ЕвтееваА.А., Петров С. М. Административное право: учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 332; Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2006. С. 391–418]. При этом подчеркивается, что административная юрисдикция – это часть административного процесса, досудебный и (или) внесудебный (квазисудебный) порядок.

Справедливо суждение, что «административно-юрисдикционные производства имеют охранительную направленность, возникают при наличии спора или нарушения норм права и необходимы для разрешения административных дел, споров, реализации санкций и защиты охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного и иного характера)»[11 - Цит. по: Административная юрисдикция налоговых органов: учебник / Е. А. Алехин, Л. М. Ведерников, А. М. Воронов и др.; под ред. М. А. Лапиной. М.: ВГНА Минфина России, 2012; СПС «КонсультантПлюс».].

Понимание административного судопроизводства как производства по делам, возникшим из публичных правоотношений, напротив, представляется обоснованным, так как обусловлено природой этих правоотношений, проявляется в специфике регламентации и соответствующих позициях судебной практики[12 - В контексте настоящей работы воздержимся от подробной аргументации данного вывода. Доводы, которыми руководствуется автор, сообразны доводам П. П. Серкова (Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 9–21).].

Ошибочно было бы воспринимать в качестве административного судопроизводства и рассмотрение дел об административных правонарушениях мировыми судьями, судами общей юрисдикции и арбитражными судами по первой инстанции. Административисты не без оснований отмечают, что для рассмотрения дел об административных правонарушениях «в определенной степени характерна розыскная форма», при которой «субъекты административной юрисдикции занимаются лишь сбором доказательств, имеющих обвинительный уклон»[13 - Загривко Д. С. Некоторые проблемы доказывания невиновности в рамках административного судопроизводства в Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2013. № 6; СПС «КонсультантПлюс».], что «судья при рассмотрении дела об административном правонарушении и в рамках производства по пересмотру постановлений и решений по делам об административных правонарушениях наделен полномочиями по сбору доказательств по собственной инициативе, что нарушает принцип состязательности»[14 - Ильин А. В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 119–129.] и т. п.

Несмотря на обозначенную специфику, в настоящее время административное судопроизводство не обеспечено надлежащей теоретико-правовой базой: не разработан понятийный аппарат, поверхностно урегулированы базовые для любого судопроизводства институты (принципы, доказывание, доказательства, меры обеспечения[15 - Применительно к административному судопроизводству употребляется также термин «меры предварительной защиты». Подробнее см., например: Решение Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству от 22.04.2013 № 50(12) «О проекте № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (к первому чтению) // СПС «КонсультантПлюс».], процессуальные сроки и т. д.).

В связи с этим следует приветствовать реализованное в 2015 г. принятие самостоятельного Кодекса административного судопроизводства РФ[16 - Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета. 2015, 11 марта.], который призван всесторонне регламентировать отношения в рамках заданной процессуальной формы. Несмотря на то что среди ученых отсутствовало единое мнение о правовой природе и сущности административного судопроизводства, многие авторы констатировали потребность в кодифицированном нормативном акте, его регламентиру ющем.

Как представляется, административное судопроизводство, как и всякое иное, немыслимо без детальной доктринальной проработки его основных категорий, без достаточной научно-теоретической базы процессуального закона.

Практика первых лет применения КАС РФ уже обозначила многочисленные проблемы, фактически подтвердив необходимость теоретической проработки вопросов нормативного регулирования в указанной сфере.

В числе правовых феноменов, исследование которых в названном контексте наиболее актуально, доказывание в административном судопроизводстве. Когда рассуждают об особенностях рассмотрения дел, возникших из публичных правоотношений, как правило, в первую очередь отмечают особенности распределения бремени доказывания[17 - См., например: Загривко Д. С. Некоторые особенности осуществления административного судопроизводства в современной России // Российский судья. 2013. № 12. С. 36–42; Панова И. В. Административное судопроизводство в судах арбитражной системы // Российский судья. 2012. № 12. С. 12–19.]. Данные особенности очевидны и подчеркнуты специальными указаниями норм ст. 62 КАС РФ и ч. 3 ст. 189 АПК РФ.

В абсолютном большинстве исследований специфика распределения бремени доказывания при рассмотрении указанной категории дел либо только констатируется, либо характеризуется не более чем отличительный признак административного судопроизводства от гражданской процессуальной формы[18 - См., например: Арбитражный процесс: учебник / под ред. В. В. Яркова. 2012. С. 374–375; Решетникова И. В. Доказывание в гражданском процессе: учебник. М.: Юрайт, 2011. С. 404–405.].

Между тем характеристика указанного института административного судопроизводства не исчерпывается распределением доказательственного бремени. Даже при отсутствии концептуальных научных исследований доказывания в отечественном административном судопроизводстве совершенно ясно, что ему свойственны специфическая роль суда и особенный предмет доказывания.

Ясно, что любое судопроизводство построено прежде всего для надлежащего процедурного оформления спора сторон.

Можно сколь угодно широко описать статус участников дела, установить сколь угодно детальные требования к форме и содержанию иска, правила распределения судебных расходов и прочее, но процесс не будет процессом без его «динамической части» – спора, который и призван разрешить суд. В споре стороны обосновывают свои требования и возражения, т. е. выступают субъектами доказывания. Вряд ли можно подвергнуть сомнению утверждение, что все процессуальные права сторон имеют своей конечной целью обеспечение возможности доказывания. А значит, комплексное право на доказывание в известной степени есть главное процессуальное право.

В обозначенном контексте первостепенной задачей видится проведение комплексных научных исследований основных институтов административного судопроизводства, в частности его принципиальной основы и правил доказывания. Такие исследования позволят оптимизировать правоприменение и будут способствовать своевременному пополнению качественного теоретического материала для учебных курсов «Административное судопроизводство» и «Административный процесс».

Выделение принципов административного судопроизводства и определение модели доказывания неразрывно связаны. Основываясь на примере гражданской процессуальной[19 - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Российская газета. 2002. 20 ноября.] и арбитражной процессуальной[20 - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Российская газета. 2002. 27 июля.] форм, можно утверждать, что достаточно широкий круг принципов судопроизводства, к примеру законность, состязательность, независимость судей, равноправие сторон, принцип языка судопроизводства, являются первостепенными гарантиями права на доказывание.

Рассмотрение общих и частных вопросов доказывания в административном судопроизводстве позволит определить, настолько ли целесообразно закрепление соответствующих принципов в законодательстве, регламентирующем рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений, или некоторые из них оппонируют специфике данных дел.

Рассмотрение доказывания применительно к иным видам судопроизводства в большинстве случаев ограничивается непосредственным анализом его элементов, пределов и процессуальных особенностей, без разработки самостоятельной дефиниции доказывания для конкретного вида судопроизводства. При этом, как правило, приводится ссылка на термин «судебное доказывание», применимый к любым процессуальным отраслям.

Исследование доказывания в этом смысле мало чем отличается от исследований иных пробельных, недостаточно разработанных административно-правовых институтов, в которых авторы нередко обращаются либо к общим дефинициям теории права, либо к терминологии других отраслей.

Это обусловлено спецификой понятийного аппарата административного права, относительной «молодостью» отечественной административно-правовой науки, нестабильным характером общественных отношений, регулируемых административным правом, шириной их спектра.

По справедливому замечанию Ю. А. Тихомирова, заимствование понятий и их адаптация к предмету правового регулирования характерны для всех отраслей права, но лидером является административное право, нормы которого обеспечивают нормированность функционирования практически всех сфер жизнедеятельности государства и общества, проникают в такие срезы общественных отношений, до которых не могут «дотянуться» нормы других отраслей законодательства[21 - Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. № 5; СПС «КонсультантПлюс».].

По мнению Ю. Е. Аврутина, это порождает объективную необходимость оперирования значительным числом общеюридических, специальных и узкопрофессиональных понятий, отражающих сущность самых различных объектов, явлений, процессов, попадающих в сферу административно-правовой регуляции[22 - Аврутин Ю. Е. К вопросу о понятиях и дефинициях в административно-правовой теории и практике // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 4–8.].

Равно и термин «доказывание» встречается в абсолютном большинстве процессуальных отраслей права. Более того, высокая значимость и большое количество специфических вопросов доказывания придали ему институциональный статус.