Управление государственной и муниципальной собственностью. Курс лекций

Государственная собственность как разновидность собственности напрямую связана с государством, а существование последнего обусловлено реализацией публичных функций. Существование государственной собственности, соответственно, также обусловлено публичными функциями и должно быть увязано с их осуществлением. Это означает, что: 1) большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, должна быть предназначена прямо для осуществления публичных функций; 2) имущество должно иметь такой правовой статус, который исключал бы любое его ограничение и изъятие в ущерб этой публичной функции.

Опыт мировой практики показывает, что государственная собственность может быть эффективной, так как имеет определенные преимущества по сравнению с другими формами собственности, обусловленные ее функциями: способность осуществлять макрорегулирование, формировать стратегию экономического развития общества в целом, оптимизировать структуру национальной экономики по критерию достижения наивысшей эффективности, ориентированной в конечном счете на человека

В то же время вне зависимости от экономического и социального строя государственная собственность в большинстве случаев функционирует с меньшей эффективностью, чем другие формы. С одной стороны, это связано с развитием государственной собственности в сферах, где возможности рынка ограничены и снижается мотивация к труду. С другой – эффективность государственной собственности может снижаться и в отраслях с нормально функционирующим рынком из-за обезличенности собственника и утраты предприятием рыночной ориентации.

Говоря о роли муниципальной собственности в современной экономике, необходимо отметить, что местное самоуправление может быть реальным только в том случае, если муниципальные образования обладают необходимыми финансовыми и материальными ресурсами для принятия самостоятельных решений, удовлетворения потребностей жителей, достижения поставленных перед муниципалитетом целей.

При этом характерными особенностями муниципальной собственности являются:

1) непосредственная связь данной собственности с интересами местного сообщества;

2) воплощение в ней особой совокупности экономических отношений между человеком и властью;

3) отнесение ее к разновидности публичной собственности;

4) муниципальная собственность является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории муниципального образования.

Отметим также, что государственная и муниципальная собственность включает в себя многообразные отношения, построенные по иерархическому принципу.

1) это отношения внутри органов власти и управления, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным и муниципальным имуществом, утверждением и наполнением соответствующего бюджета;

2) между центральными и региональными, региональными и местными органами власти и управления;

3) между аппаратом публично-правового образования государства и унитарными предприятиями как реальными товаропроизводителями и предпринимателями.

1.3. Понятие, цели и принципы управления публичной собственностью

Наличие публичного имущества с необходимостью требует эффективного управления им. При этом управление государственной и муниципальной собственностью по своему содержанию представляет собой постоянный целенаправленный процесс воздействия публично-правовых образований в лице уполномоченных органов на объекты публичной собственности через соответствующий механизм управления.

Субъектами управления государственной и муниципальной собственностью являются: РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, соответствующие органы власти и управления, юридические лица, учредителем или участником которых являются публично-правовые образования (предприятия, учреждения, акционерные общества).

Объекты права публичной собственности представлены следующим имуществом:

• недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки и др.);

• движимое имущество (автотехника, оргтехника, мебель и др.);

• доли, паи, ценные бумаги (акции, облигации) и др.;

• денежные средства;

• информация;

• интеллектуальная собственность и другие результаты интеллектуальной деятельности.

Важнейшей целью управления государственной собственностью является обеспечение сохранности, развития, эффективного функционирования и использования всей совокупности объектов государственной собственности в общих интересах населения как первичного собственника имущества. При этом развитие государственной собственности как цель управления не подразумевает ее объемный рост, наращивание массы объектов государственной собственности, сопротивление ее преобразованию в муниципальную или частную собственность. Оно ориентировано на формирование совокупности объектов государственной собственности, управление которыми со стороны собственника гарантирует их использование в общих интересах населения, позволяет решать насущные социально-экономические проблемы, предотвращает незаконную эксплуатацию объектов государственной собственности, охраняет собственность от разворовывания.

Отличие муниципальной собственности от собственности государственной состоит в специфике задач, решаемых в процессе управления объектами собственности. Если задачи, решаемые в процессе управления государственной собственностью, носят общегосударственный характер (оборона, национальная безопасность и иные задачи), то в процессе управления муниципальной собственностью решаются более узкие задачи социально значимого характера. Сущность и назначение управления муниципальной собственностью предполагают, что целью такого управления является решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

К основным принципам управления публичной собственностью относятся: а) обеспечение гласности при совершении сделок с объектами публичной собственности; б) обеспечение равных прав всех субъектов предпринимательской деятельности на доступ к совершению сделок с объектами публичной собственности; в) обеспечение максимальной эффективности использования объектов публичной собственности в интересах населения; г) обязательный учет объектов публичной собственности; д) осуществление контроля над эффективностью использования объектов публичной собственности; е) обеспечение защиты имущественных интересов.

В настоящее время самым главным недостатком в сфере управления государственной и муниципальной собственностью считается низкая результативность управления публичным имуществом, а именно неэффективность применяемых технологий управления, недостаток информации об объекте управления (низкий уровень качества оценки и аудита, неудовлетворительное состояние отчетности), недостатки института хозяйственного ведения.

В связи с этим необходимо разработать стратегию экономического развития России на долгосрочную перспективу, которая послужит основой для эффективного управления публичным сектором экономики, критерием для принятия корректных управленческих решений в этой сфере.

1.4. Правовое регулирование управления публичной собственностью

Основу правового регулирования управления государственной и муниципальной собственностью составляет, прежде всего, Конституция РФ и Гражданский кодекс РФ. Конституция РФ – закрепляет формы собственности, устанавливает гарантии прав собственника, регулирует разграничение предметов ведения. Гражданский кодекс РФ – устанавливает правовой статус публично-правовых образований, режим управления имуществом, порядок заключения различного рода сделок и т. д.

Отметим, что федеральное законодательство по вопросам государственной собственности практически исчерпывается перечисленными нормами и не спешит развиваться.

Единственным нормативным актом, регламентирующим отношения государства по поводу его имущества, продолжает оставаться Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ, принятая Правительством РФ 9 сентября 1999г. В Концепции изложены цели, задачи, приоритеты и механизм, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом, а также рассмотрены вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества. Между тем указанная Концепция, учитывая год ее принятия, морально устарела и не отвечает потребностям практики. Кроме того, она отнюдь не заменяет закона.

Следует отметить, что попытки принятия федерального закона об управлении государственной собственностью в РФ неоднократно предпринимались, однако на сегодняшний день ни одна из них не увенчалась успехом.

В отсутствие развитой законодательной базы управление федеральной собственностью осуществляется преимущественно на основе подзаконных нормативных актов – Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Так, подзаконными актами регулируются вопросы учета федерального имущества, управления федеральными акциями, управления федеральной собственностью, расположенной за рубежом и т. д.

В отличие от федерального уровня, субъекты РФ активно законотворчествуют в этой области. Даже в конституциях и уставах вопросам управления региональной собственностью уделено значительное внимание. Так, в подавляющем большинстве субъектов РФ приняты отдельные законодательные акты по вопросам управления региональной собственностью (в Оренбургской области – закон от 05.09.2016г. №4043/1110-V-ОЗ «Об управлении и о распоряжении государственным имуществом Оренбургской области»).

Активно регулируют вопросы управления муниципальным имуществом и муниципальные образования. Зачастую они принимают отдельные нормативные акты, посвященные вопросам управления муниципальной собственностью (в г. Оренбурге – Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования «город Оренбург», утвержденное Решением Оренбургского городского Совета от 12.03.2013г. №599).

Достаточно развита также практика принятия концепций развития управления муниципальным имуществом.

Контрольные вопросы и задания

1. Что собой представляет собственность?

2. Какие подходы к понятию собственности существуют?

3. Какие формы собственности признаются в РФ?

4. Почему, на ваш взгляд, законодатель объединяет термином «государственная собственность» две формы собственности?

5. Насколько, по вашему мнению, обосновано выделение в научной литературе смешанной формы собственности?

6. Какие правомочия включаются в содержание права собственности?

7. В каких сферах экономики находят свое применение государственная и муниципальная собственность?

8. Каковы основные принципы управления государственной и муниципальной собственностью?

9. Чем характеризуется правовое регулирование управления государственной и муниципальной собственностью?

Лекция 2.

Субъекты права и управления государственной и муниципальной собственностью

2.1. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как участники отношений собственности