Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Исследования по истории местного управления при Петре Великом
Михаил Михайлович Богословский

«Губернская реформа Петра Великого не раз привлекала к себе внимание исследователей. Помимо многих сочинений, касающихся ее более или менее мимоходом, ей посвящены две обширные работы. В 1876 году о ней написал диссертацию проф. Мрочек-Дроздовский под заглавием «Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708–1719 гг.)», составляющую первую часть задуманного автором обширного историко-юридического исследования «Областное управление России XVIII века до Учреждения о губерниях 7-го ноября 1775 г.», которое, однако, не пошло далее первой части. Целое самостоятельное исследование представляет из себя второй отдел вышедшего в 1892 году капитального труда П. Н. Милюкова «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого» – отдел, занятый вопросом о губернском хозяйстве 1710–1718 годов…»

М. М. Богословский

Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Губернская реформа Петра Великого не раз привлекала к себе внимание исследователей. Помимо многих сочинений, касающихся ее более или менее мимоходом, ей посвящены две обширные работы. В 1876 году о ней написал диссертацию проф. Мрочек-Дроздовский под заглавием «Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708–1719 гг.)», составляющую первую часть задуманного автором обширного историко-юридического исследования «Областное управление России XVIII века до Учреждения о губерниях 7-го ноября 1775 г.», которое, однако, не пошло далее первой части. Целое самостоятельное исследование представляет из себя второй отдел вышедшего в 1892 году капитального труда П. Н. Милюкова «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого» – отдел, занятый вопросом о губернском хозяйстве 1710–1718 годов. Многие стороны этого периода в истории нашего местного управления достаточно ярко освещены двумя названными трудами; многие вопросы ими окончательно разрешены. В книге П. Н. Милюкова, пустившего в оборот громадный архивный материал, до него мало известный или совсем не известный, наглядными штрихами при помощи красноречиво говорящих цифр сделана характеристика финансового значения губернии в общей системе государственного хозяйства России в ту эпоху и с замечательною обстоятельностью разобран постепенный генезис петровской губернии, восходящий своими корнями к военным округам XVII века, связь которых с губернией до появления этой книги только подозревалась, но ясно, фактически доказана не была. Это подробное исследование генезиса губернии было тем более ценно, что оно восполняло как раз крупный пробел предыдущего труда г. Мрочек-Дроздовского, написанного по схеме знаменитой книги Чичерина «Областные учреждения XVII века» и излагающего предмет в систематическом разрезе, а не в исторической перспективе. Центр тяжести этой последней работы лежит в догматической характеристике власти губернатора, главным образом предметов его ведомства и порядка его делопроизводства. Главы, касающиеся этих сторон вопроса, наиболее обширны, подробно разработаны и обставлены наиболее полным фактическим материалом. В главе о предметах губернаторского ведомства рассмотрено участие губернатора в военных, финансовых, судебных, разрядных, поместных, полицейских, духовных и даже иностранных делах местного управления. В главе о канцелярии губернатора автор подробно разбирает ее состав и устройство, а изучая ее делопроизводство, останавливает внимание на всех трех его моментах, какими, по его объяснению, являются: начало дела, его развитие и окончание; рассматривает это делопроизводство с внутренней и с внешней сторон, трактует о разных видах и формах входящих и исходящих бумаг, книг, реестров и т. п., быть может, даже рискуя навлечь на себя упрек за излишнюю детальность в изложении такого мало интересного предмета, как весь этот канцелярский аппарат, детальность, находящую, однако, себе оправдание в том усилении и развитии бумажного производства, которым сопровождалась реформа администрации при Петре. Итак, исторический генезис губернии Петра Великого, ее значение в государственном хозяйстве и объем власти губернатора – таковы наиболее крупные из вопросов, решение которых составляет результат названных исследований, если не перечислять других, более мелких. Нельзя, однако, сказать, чтобы дальнейшим работникам было нечего делать в области истории губернии 1707–1719 годов. Некоторые ее стороны остаются неясными и до сей поры. Как один из таких не разъясненных пунктов может быть указан вопрос о второстепенном областном управлении в пределах губернии. Дело в том, что губернии 1707–1719 годов – эти громадные территориальные единицы, разбившие сперва на 8, а затем на 10 частей все пространство тогдашней России, дробились на более мелкие административные подразделения и управлялись довольно сложным механизмом, причем губернатор стоял только во главе последнего. К тому же эти подразделения губернии, как и управлявшие ими под руководством губернатора органы, не оставались неизменными за указанные выше годы. Несмотря на всю краткость этого периода, тем и другим: и областным подразделениям, и областным правительственным органам, – пришлось потерпеть неоднократные изменения, быстро следовавшие одно за другим. В самом деле, второстепенными подразделениями губернии – уездами правят сначала воеводы; это управление вскоре сменяется управлением обер-комендантов и комендантов, причем складывается новая областная единица – провинция. Обер-коменданты и коменданты подчинены сначала единоличной власти губернатора. С 1713 года эта единоличная власть заменяется коллективным учреждением – губернским советом выборных из дворянства ландратов под председательством губернатора; наконец, с 1715 года вводятся на смену старинным уездам новые областные единицы – доли, во главе которых становятся ландраты. Итак, всего за 11 лет существования губернии мы насчитали четыре перемены в ее административном управлении: воеводы; обер-коменданты и коменданты, подчиненные губернатору; совет ландратов; ландраты как правители долей. Все эти перемены, совершавшиеся в нижнем этаже губернской администрации, до сих пор остаются в значительной степени неясными благодаря тому, что вообще этот этаж был недостаточно освещен в литературе вопроса. Предлагаемая статья и имеет задачей в эту темную часть здания петровской реформы внести хотя бы слабый луч света, который проливают собранные пишущим эти строки главным образом неизданные, а отчасти изданные, но малозамеченные документы, и который позволит отчетливее рассмотреть, что происходило в этой части.

I. Воеводские товарищи 1702 и 1705 годов

Указ о разделении России на губернии застигал ту форму местного управления, которая развилась еще в XVII веке – правивших уездами воевод. Однако на рубеже и затем в самом начале XVIII столетия мы встречаемся с попытками внести изменения в объем и значение воеводской власти. В 1699 году, с учреждением Московской бурмистерской палаты и земских изб по городам, из сферы воеводского ведомства было изъято законом посадское население городов. Вскоре за этой реформой последовала и другая попытка – поставить воеводскую власть на иные основания, призвать местное земское общество в липе дворянства к участию в местной администрации, придать органам этой администрации столь любимое преобразователем коллегиальное устройство и сделать воеводу лишь председателем уездной административно-судебной коллегии. Эти перемены в устройстве уездного управления проводились, можно сказать, накануне учреждения губерний указами 1702 и 1705 годов о воеводских товарищах. Так как в состав губернской административной иерархии должны были вдвинуться с 1707 года уездные воеводы, власть которых подверглась только что воздействию этих указов, то и важно выяснить вопрос, насколько осуществилось это воздействие на практике, подверглась ли действительно воеводская власть тому ограничению со стороны выборных товарищей, какое имелось в виду указами, или практика продолжала сохранять старые черты вопреки закону, как это нередко случалось в эпоху реформы Петра. Вопрос интересен еще и потому, что в этих выборных товарищах не без основания видят домашний прецедент, для того заимствованного из прибалтийских провинций института, каким был институт ландратов 1713 года, преследовавший те же цели участия представителей местного общества, но уже в более широком масштабе – не в уезде только, но в губернском управлении, и ограничивавший власть не воеводы, а губернатора. Между тем до сих пор не потеряла еще своего значения давно уже высказанная жалоба проф. Градовского, заметившего, что «к сожалению, невозможно проследить деятельность этих новых учреждений (воеводских товарищей); местные архивы ничего не опубликовали относительно этого времени, да и наука наша слишком мало обращает внимания на этот период»[1 - Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. СПб., 1866. С. 75.].

Первый из упомянутых выше указов, 10 марта 1702 года, стоит в связи с окончательной отменой губных старост[2 - Если верить Татищеву, еще при царе Федоре Алексеевиче была сделана попытка привлечь местное общество к участию в местном управлении, притом отличавшаяся большею широтою замысла. Участие общества должно было проявляться не в выборе товарищей к назначенным воеводам, а в выборе самих воевод. Прежние воеводы, рассказывает этот историк, «смело грабили; для сего царь Федор Алексеевич положил воевод шляхетству избирать». Был ли действительно составлен проект такого закона при царе Федоре, или это мнение Татищеву было навеяно шляхетскими притязаниями, в эпоху разгара которых он жил и действовал, покажут дальнейшие исследования во многих отношениях замечательной эпохи, предшествовавшей реформе Петра Великого.]. Упраздняя последних, он предписывал дворянству «уездами», т. е. уездными обществами, избирать из своей среды «добрых и знатных людей» в товарищи к воеводе в количестве от двух до четырех, смотря по значительности города, с тем чтобы протоколы выборов («выборы за руками») были присланы в Московский судный приказ. Этим избранным воеводским товарищам предписывалось «ведать всякие дела и указ чинить с воеводами обще»; подпись каждого под общим решением должна была свидетельствовать о таком коллективном участии. Единоличное решение дел воеводой отныне запрещалось[3 - ПСЗ. № 1900.].

Таким образом, этот указ вводил в областное управление две новости: во-первых, это управление переставало быть единоличным и должно было сделаться коллегиальным. На место воеводы становилась теперь коллегия, состоявшая, по крайней мере, из трех членов, в которой воевода играл только роль председателя. Коллегиальная форма управления не была безызвестна и в русской области в XVII веке, когда в более значительные города назначались к воеводе товарищи. Но такое многоличное управление было тогда далеко не повсеместным, существуя только в больших городах, а затем и самый коллегиальный порядок не был вполне обязательным. Воеводе предписывалось с товарищами государевым делом промышлять сообща, однако это не мешало им распределять иногда между собою различные сферы областного управления в единоличное заведование, а правительству было решительно все равно, как воевода с товарищами правят, коллегиально или разделивши всю сумму дел по частям, лишь бы только они правили дружно и согласно[4 - Чичерин Б. Н. Областные учреждения в России в XVII веке. М., 1856. С. 77.]. Закон 1702 года не развивал еще коллегиальной формы в ее подробностях, не вносил пока еще в нее строгой определенности и не устанавливал еще принципа решения дел большинством голосов; но он делал уже коллегиальную форму областного управления повсеместной и требовал обязательного участия в решении дел всех членов коллегии.

Во-вторых, этот указ вводил в областное управление земский элемент в сословной форме, заменяя бюрократическое единоличное воеводское управление сословно-бюрократическими коллегиями, в которых выборные от землевладельцев дворяне уезда должны были заседать под председательством назначенного от правительства воеводы. Создавались, таким образом, сословно-бюрократические областные учреждения, несколько похожие по своему составу на такие же учреждения, заведенные Екатериной II в 1775 году: те и другие были основаны одинаково на сочетании элемента земского выбора с элементом правительственного назначения. Этот земский элемент с сословным характером не был чужд областному управлению и прежде, входя в него в виде губного старосты, избираемого из дворян первоначально всеми классами уездного общества, а затем во второй половине XVII века преимущественно дворянством же. Но особенность указа 1702 года заключалась в том, что он расширял компетенцию земского элемента в лице воеводских товарищей сравнительно с компетенцией губного старосты, распространяя ее на все отрасли областного управления.

К сожалению, бумаги Московского судного приказа, в котором было сосредоточено все дело об упразднении губных старост и замене их выборными воеводскими товарищами и в который должны были присылаться избирательные протоколы из уездов – не сохранились за это время или, по крайней мере, еще не разысканы. Тем большую цену получают уцелевшие отрывочные документы, находящиеся в делах Разрядного приказа в Московском архиве Министерства юстиции и дающие возможность почерпнуть кое-какие сведения об исполнении указа 10 марта 1702 года на практике. В июле того же 1702 года Разряд получил уведомление из Московского судного приказа о том, в каких городах были избраны дворянскими обществами воеводские товарищи. Оказывается, что по 22 июля 1702 года выборы были произведены в очень немногих, всего лишь в десяти, городах, а именно: Зубцове, Твери, Ржеве Владимировой, Вязьме, Рузе, Мценске, Дедилове, Туле, Крапивне и Ростове. Выборы продолжались в течение 1703 года, когда были избраны товарищи в Вологде и Великих Луках, и не были закончены еще в конце 1704 года, когда отдавались распоряжения об их производстве в Нижнем Новгороде и в Арзамасе. Из всех этих городов в Твери, Туле и Вологде было выбрано по трое, в Вязьме один, а во всех остальных по два товарища. По случайным выражениям документов участие уездных дворянских обществ в выборах можно считать вполне доказанным. Так, об избрании великолуцких товарищей воеводская отписка гласила, что им «по выбору лучан окладчиков с дворяны велено быть на Луках Великих с воеводою». Значит, выборы производило уездное дворянское общество с своими предводителями, «окладчиками», во главе. Трое вологодских товарищей были избраны «по выборной заручной челобитной» города Вологды помещиков и вотчинников. Выборная заручная челобитная – коллективное ходатайство о назначении или об утверждении упомянутых в ней кандидатов, скрепленное руками, т. е. подписями ходатайствующих – это одна из форм древнерусских выборов, уцелевшая и до сих пор в наиболее консервативной из всех сфер русской жизни, церковной, где прихожане подают иногда коллективную просьбу о назначении на открывающуюся церковную должность прихода намеченного ими кандидата, которая так и называется «заручной». Очевидно, что такая форма соединяет в себе начало выбора с началом назначения; общество избирает и предлагает кандидата, которого утверждает и назначает правительственная власть. При этом возможна, разумеется, борьба партий, представляющих разных кандидатов, пример которой мы встречаем при выборе воеводских товарищей. Дворянство в Мценске разделилось на две партии: одна подала заручную челобитную, по которой и провела в воеводские товарищи некоего Игнатья Ползикова. Другая подала челобитную, в которой заявляла протест, указывала, что первую подписали утайкою только «свойственники и советники» его, Игнатья, не считала эту челобитную правильной, называя ее «утаенным ходатайством», и просила Ползикова сменить, не предлагая, однако, никакого своего кандидата и предоставляя назначение товарища на место Ползикова – самому правительству. Чем кончилась эта любопытная распря, из бумаг не видно. Следует при этом заметить, что в Разряде произведен был подсчет лиц, подписавших ту и другую челобитные, по которому оказалось, что за Ползикова просило всего 20 голосов, а число его противников доходило до внушительной цифры 44. В этом подсчете нельзя не видеть хотя бы проблеска мысли о значении большинства голосов при выборах[5 - РГАДА. Дела разрядные: № 3. Л. 503; № 5. Л. 417; № 12. Л. 353; книга 24. Л. 73; Там же. Дела приказные старых лет 1704 г., сент. 7, № 41.].

Отрывочность документов не позволяет сказать окончательно, во скольких вообще городах состоялись выборы. Впрочем, другой из упомянутых указов, изданный 19 января 1705 года[6 - ПСЗ. № 2018. В городах, в которых по отпуску из Судного Московского приказа по выбору тех городов жителей у челобитчиковых дел с воеводами были московских чинов и городовые дворяне, быть им с ними, воеводами, по-прежнему у челобитчиковых дел, да им же быть у всяких его государевых дел и у денежных всяких сборов. А в которых городах с воеводами товарищей нет и тем воеводам выбрать в товарищи к себе тех городов из помещиков, из московских чинов и из городовых же, людей добрых и заобычных, человека по два в городе; и ведать им, воеводам с теми выборными всякие его государевы и челобитчиковы дела и сборы денежные… А буде которые воеводы или их товарищи учинят по грамотам и в денежных сборах замедление и поноровку и в челобитчиковых всяких делах какую неправду: и им, воеводам, и товарищам их за то учинено будет жестокое наказание.], дает возможность сделать заключение, что реформа, задуманная в 1702 году, осуществилась далеко не полно, и не полно в двух отношениях. Во-первых, товарищи к воеводам из дворян были избраны не везде. Во-вторых, в тех городах, где товарищи были действительно избраны, была сужена на практике сфера их деятельности, и указ 1702 года был понят так, что коллегиальным порядком должны были решаться не все дела, а только так называемые «челобитчиковы», т. е. частные, неказенные дела. Соответственно этому указ 1705 года и преследовал две цели: во-первых, распространить институт воеводских товарищей повсеместно. Но, очевидно, оказывалось так мало надежды на выбор их обществом, что правительство предписывало этим указом выбрать себе товарищей из местного уездного дворянства самим воеводам, не отказываясь, таким образом, все-таки от мысли привлечь, хотя бы и принудительным путем, земских людей к участию в областном управлении. «А в которых городах с воеводами товарищей нет, – гласил указ, – и тем воеводам выбрать в товарищи к себе тех городов из помещиков… человека по два». Второю задачею указа 1705 года было расширение компетенции воеводских товарищей, слишком суженной в действительности, которая свела ее лишь на одни «челобитчиковы» дела. Указ распространял ее теперь также и на другую, и притом несравненно более значительную, долю «государевых» дел областного управления, важную отрасль которых составляли денежные сборы в той, конечно, мере, в какой финансовое ведомство оставалось за воеводами после указов об учреждении Бурмистерской палаты и земских изб. «Быть им (товарищам) с ними, воеводами, по-прежнему у челобитчико-вых дел, да им же быть и у всяких его, государевых, дел и у денежных всяких сборов». Указ грозил в заключение, как воеводам, так и товарищам одинаково суровой ответственностью за неправду в челобитчиковых всяких делах и за «замедление и по-норовку» в денежных сборах. Таким образом, указ 1705 года расширял сферу ведомства уездной коллегии, подчиняя ей всю совокупность дел уездного управления.

Из нескольких бумаг Разряда видно, что по этому указу появились воеводские товарищи в следующих городах: Данкове, Полатове, Боровске, Масальске, Серпейске, Брянске, Муроме, Старом Осколе, Черни, Чернавске, Хотмыжске, Путивле, Ефремове и Ярославле. Были, действительно, случаи назначения товарищей самим воеводой, как того требовал закон. «И по твоему, великого государя, указу, – пишет в Разряд данковский воевода, – я, холоп твой, из московских чинов из дворян выбрал Лукьяна Иванова сына Хомякова, Ивана Кондратьева сына Сафонова к твоим, в. г., делам». «Выбрал я холоп твой, – сообщает ефремовский воевода, – в товарищи к себе из ефремовских помещиков, из городовых людей отставных Никифора Иванова сына Ковешникова, Ивана Сидорова сына Сапронова и велел им у всяких твоих, в. г., и у челобитчиковых дел и у денежных сборов быть в Ефремове с собою вместе мая 1 числа нынешнего 705 года»[7 - РГАДА. Дела разрядные. Кн. 22. Л. 594; кн. 24. Л. 431; кн. 24. Л. 830.]. Но гораздо более часто встречается иной порядок назначения товарищей, непредусмотренный совсем указом, а именно назначение их непосредственно самим приказом, которым в этом случае является Разряд. Так, иногда «отпускались» из Разряда вторые товарищи в те города, в которых воеводы выбрали себе только по одному человеку. Но нередки были также случаи «отпуска» в города и всего состава товарищей. По сохранившимся документам мы можем отчасти проследить и самую процедуру такого назначения из Разряда. В июле 1705 года в этом приказе была сделана справка, по которой оказалось, что в некоторых городах, а именно в Боровске, Масальске, Серпейске, Брянске и Муроме, воеводы выбрали к себе только по одному товарищу. В Разряде был составлен список свободного служилого контингента под заглавием: «И для того, кому быть в тех городах с воеводами в товарищах по другому человеку, пописаны например», заключавший в себе всего 11 имен. Из этих одиннадцати названных в докладе кандидатов тогдашний начальник Разряда известный Т. Н. Стрешнев выбрал пять человек, помечая против имени каждого тот город, куда он назначался. Встречаются также случаи, когда оба порядка назначения сталкивались. В Хотмыжске воевода выбрал к себе в товарищи двоих из местных служилых людей. Между тем в город явился товарищ, назначенный из Разряда, также из хотмыжан. Разряд, получив об этом донесение воеводы, предписал последнему обоих выбранных им к себе товарищей отправить в полковую службу, и таким образом преимущество осталось за назначением из приказа. Наоборот, в другом совершенно таком же случае, имевшем место в г. Ефремове, отозван был товарищ, присланный из Разряда, и оставлены выбранные воеводой двое из отставных ефремовцев. Разница в образе действий Разряда объясняется экономией относительно служилого контингента: во втором случае преимущество отдано было товарищам, выбранным воеводою, потому, что они были отставные, тогда как посланный из Разряда жилец Рославлев оказался еще годным к военной службе[8 - Там же. Кн. 24. Л. 431, 830.]. Кандидаты в товарищи, имена которых фигурируют в списках, составлявшихся в Разряде при их назначении, брались из разных категорий служилых людей. Здесь были и московские чины, и городовые, и отставленные уже от службы, и взятые из полковой службы, и «нетчики 1704 года», т. е. служилые люди, не явившиеся на службу в год, предшествующий изданию указа. По документам, к сожалению, не всегда видно, насколько при этих назначениях принималась во внимание поземельная связь воеводских товарищей с тою местностью, куда они назначались. Не видно также и их челобитных о назначении, подобных тем, какие в XVII веке подавались служилыми людьми, просившими мест по областному управлению.

Итак, насколько можно судить по приведенным данным, указ о выборе воеводских товарищей местными уездными дворянскими обществами на практике не получил широкого осуществления. Товарищи были избраны далеко не везде, и самая их компетенция была сужена. Через несколько лет выборы служилым обществом были заменены назначением, которое предоставлено было делать самому воеводе из местного служилого общества. Назначение воеводой, в свою очередь, уступало на практике место непосредственному назначению из приказа. Таким образом, указ 1702 года не воскресил разрушающихся уездных дворянских миров, и если оживил их, то очень немного. В смысле привлечения местного общества к делу местного управления его можно считать неудачным.

Так же мало успеха имела и другая сторона указов 1702 и 1705 годов, а именно: введение коллегиального порядка в областное управление. Правда, этот порядок был теперь сделан общим и обязательным для всех областных единиц России. Но самое начало коллегиальности не было более развито или точнее определено, чем как оно было известно в XVII веке. Принцип решения большинством голосов не был еще введен, и весь ход дела предоставлялся единодушию коллегии, уживчивости воеводы с товарищами и умению их ладить друг с другом. Вот почему между воеводами и их выбранными товарищами стали разыгрываться совершенно такие же сцены, какие известны нам из истории воеводского управления XVII века. В товарищи к великолуцкому воеводе Афанасию Тимирязеву были в 1703 году избраны двое великолуцких дворян: Федор Обрютин и Сила Назимов. «И они де, Федор и Сила, – писал на них в приказ воевода, – пришед в приказную избу, подьячим и приставом говорят и всячески устращивают», заставляя их ходить ежедневно по несколько раз к себе на дом в подгородную деревню. Дела челобитчиковы они слушают, и челобитные подписывают без него, воеводы. «И от таких их, Федоровых и Силиных, налог и утеснения, – заключает воевода свой донос, – великого государя всяким делам чинится остановка и замедление». В свою очередь, эти товарищи принесли жалобу на воеводу: он отстраняет их от самого производства дел, допуская только к решению. «Только де вам вершить дела со мною, – сказал им воевода, прочтя государеву грамоту об участии товарищей с ним в управлении, – а до вершенья дел и дела де вам нет». Значит, воевода истолковал указ о товарищах так, что последние должны вступать в производство дела только в момент его решения, а до всех предварительных стадий им не должно было касаться. Далее товарищи писали, что воевода запер дела в шкафах за своею печатью, в приказную избу мало ходит, всякие дела делает один, а им без себя в приказную избу ходить не велит, подьячим запретил их слушаться, так что те отказывают им с невежеством[9 - Там же. Кн. 12. Л. 351–353.]. Путивльский воеводский товарищ жаловался в приказ, что у них с воеводой во всем несогласие и ссора, от чего во всяких делах чинится «мотчанье». Товарищ написал было по одному делу отписку в приказ, воевода «изодрал» эту отписку и запретил подьячим писать какие-либо бумаги по требованию товарища[10 - Там же. Кн. 21. Л. 597 об.].

Эта коллегиальная система областного управления просуществовала, по-видимому, недолго. По указам 1702 и 1705 годов не устанавливалось определенного срока должности воеводских товарищей, и можно думать, что эта должность имела такой же бессрочный характер, как, например, должность губного старосты. Когда были выбраны местным дворянством товарищи к великолуцкому воеводе, в грамоте из Судного приказа, санкционировавшей эти выборы, повелевалось быть с этими товарищами «у татиных и разбойных, и убивственных дел, и у истцовых всяких исков» настоящему великолуцкому воеводе Афанасью Тимирязеву «и впредь будущим воеводам»[11 - Там же. Кн. 12. Л. 351.]. Значит, должность воеводского товарища рассматривалась как постоянная относительно переменной должности воевод, которые назначались обыкновенно на два года. Итак, нельзя предполагать, чтобы должность товарищей исчезла потому, что товарищам, выбранным в 1702-м или получившим назначение в 1705 году окончился какой-либо срок, а новых выборов и назначений не происходило. Полномочия товарищей 1702 и не прекращались. Но юридически не прекращенный и не отмененный институт заглох на практике, не привившись к жизни. В понижении деятельности уездных дворянских обществ, под влиянием удара, нанесенного им учреждением регулярной армии, заменившей прежние уездные дворянские полки, в отсутствии из уезда служилых людей, отвлеченных войной, проходившей в те годы свою наиболее тяжелую фазу, наконец, в непривычке к коллегиальному порядку воевод, насколько возможно старавшихся стеснить и отстранить товарищей от разделения с ними власти и связанных с нею выгод, – вот условия, в которых надо искать причин неудачи и кратковременности института.

В следующие за 1705-м годы, еще до переименования воевод в коменданты, деятельности товарищей в областном управлении почти не заметно.

II. Коменданты и обер-коменданты

Иностранный термин «комендант» заимствован из администрации Прибалтийского края; его первое появление в русском административном языке совпадает именно со временем завоевания этого края. В 1703 году воеводам городов, приписанных к олонецкой верфи (Пошехонье, Белоозеро, Каргополь), было велено быть во всем послушными указам губернатора новозавоеванной области кн. Меншикова, которые должны были передаваться им через олонецкого коменданта[12 - ПСЗ. № 1943.]. В 1706 году Яков Римский-Корсаков, занимавший еще в 1703 году должность копорского воеводы, называется копорским комендантом[13 - Там же, № 2097.]. Название «воевода» постепенно заменяется новым, сначала в отдельных случаях; а затем с 1711 года название «комендант» делается общим для всей тогдашней России. В 1709 и 1710 годах Галичем управлял стольник и воевода А. Я. Новосильцев; но уже с января 1711 года он титулуется стольником и комендантом[14 - РГАДА. Дела галичского уездного суда.].

Какое значение имела эта перемена? Заключалось ли в этом случае все нововведение только в перемене административной номенклатуры? Сравнение прежнего воеводы с комендантом как будто подтверждает эту мысль, и нельзя даже сказать, чтобы новое название упрочилось и чтобы старое заменилось им окончательно. И после 1711 года термины эти постоянно смешиваются, и один появляется на месте другого даже в официальных актах. Так, например, калужский комендант Петр Зыбин в 1712 году называется то комендантом, то воеводой в одном и том же документе[15 - Доклады и приговоры в Прав. Сен. II, № 954.].

Комендантов мы встречаем в тех городах, в которые обыкновенно назначались воеводы, и, как показывают приведенные выше примеры, прежний воевода переименовывался в коменданта. И обязанности, возложенные на комендантов, были совершенно те же, какие возлагались и на воевод. Какой-нибудь общей регламентации комендантской должности издано не было, как ее не существовало и для воевод XVII века, получавших каждый свой особый наказ. Когда знакомый уже нам Я. Римский-Корсаков был переименован из воевод в коменданты, ему дана была инструкция, из которой можно видеть, в чем заключались обязанности коменданта. Ему предписывалось вообще всякие дела управлять, «применяяся к наказам прежних воевод»; а затем инструкция ближе определяет его функции. Как и у воевод, они были главным образом двоякого рода: финансовые и судебные. Инструкция предписывает ему произвести перепись тяглого населения подведомственной ему территории, далее возлагает на него заботу о производстве всяких сборов, прямых и косвенных, с тем чтобы он выбрал всю накопившуюся прежнюю недоимку и отнюдь не допускал образования новой. Наконец, ему поручается также и судебное ведомство в его округе[16 - ПСЗ. № 2097.].

С тою же физиономией финансового агента и судьи, напоминающей воеводу XVII столетия, выступает комендант и при наблюдении его деятельности в действительной жизни, как ее обрисовывают сохранившиеся до нас документы комендантского управления. Он наблюдает за целостью казенного имущества[17 - Докл. и приг. II, № 662.]. Он понуждает все классы населения отбывать лежащее на каждом из них тягло, выставлять военный и рабочий контингент и исполнять прочие повинности, натуральные и денежные. Комендант исполняет также и экстраординарные казенные поручения: например, сдает в подряд поставку корабельного леса, производит закупку лошадей, заготовляет сено для проходящих по его уезду воинских команд, отправляет дальше к Петербургу пришедший по реке корабельный лес и т. п.[18 - РГАДА. Дела угличской пров. канц. № 57. Л. 450; Ф. 248 (Сенат и его учреждения). Кн. 80. Л. 266; Докл. и приг., passim.]

Сохранилось также много памятников и судебной деятельности комендантов. Комендант производит судебные разбирательства по делам гражданским и уголовным. С другой стороны, и в судебной области он также действует как исполнительный агент высшего правительства, осуществляя судебные приговоры высших инстанций. Так, например, он производил «отказы» имений по приговорам Поместного приказа[19 - ПСЗ. № 2787. РГАДА. Дела угличской пров. канц. № 67, 59.].

Так же мало, как у воеводы, в руках коменданта была развита полицейская функция, и едва ли во многих случаях она переступала за пределы полиции безопасности. Военною властью комендант обладал не всегда, а лишь в тех случаях, когда в его городе находился гарнизон. Гарнизоны и состояли обыкновенно под командою комендантов[20 - Докл. и приг. II, № 416, 919.]. Но вообще вопреки своему военному названию, должность эта имела более гражданский, чем военный, характер, точно так же, как и должность воеводы в XVII веке. На ее гражданский характер указывает, между прочим, обязанность коменданта выставлять «вместо своей персоны» в ряды войска «даточного» – знак, что, служа комендантом, он не считался на действительной военной службе[21 - Докл. и приг., passim.].

Итак, по тем функциям, которые комендант должен был исполнять, он ничем не разнится от воеводы середины XVII века; а по тем отношениям, в каких стоял комендант к посадскому населению, он гораздо более напоминает воеводу именно середины, чем конца этого века, когда из финансовой и судебной власти воевод было изъято посадское население. Коменданту население посадов оказывается подведомственно в обоих этих отношениях, совершенно вопреки целому ряду указов, изданных в эпоху учреждения Ратуши. Никакого особого указа о подчинении посадских людей комендантам не сохранилось, и вернее объяснять дело так, что посадское население оказалось в ведомстве коменданта не вследствие издания какого-нибудь нового указа, а потому, что изданные не были в силах отменить порядки, сложившиеся долгим временем, и, с одной стороны, отучить прежнего воеводу налагать свою руку на город, а с другой – отучить горожан обращаться к воеводе. Уцелевшее делопроизводство «приказных изб», т. е. комендантских, и «земских изб», т. е. бурмистерских канцелярий, показывает их взаимные отношения. Комендант понуждает посадское население к отправлению казенных повинностей так же, как и всякое другое. Так, например, бежецкий комендант постоянно беспокоит бежецких земских бурмистров присылкою к ним указов: то о выборе добрых посадских к приему провианта и фуража, то о выборе кузнецов, плотников и других работников для отсылки их в Петербург, то об изготовлении подвод «под шествие царского величества» или «светлейшего князя»[22 - РГАДА. Дела бежецк. уездн. суда. Оп. II. Д. 112; Дела угличской пров. канц. № 57.].

Но комендант же и судит посадских людей. В иных случаях он представляет из себя апелляционную инстанцию, куда восходят дела по жалобам недовольных на решения бурмистров. Вдова бежецкого посадского человека Самойлова по делу о наследстве покойного мужа била челом бежецким земским бурмистрам на завладевшего этим наследством деверя. Но когда ей показалось, что те решили дело несправедливо, «дружа и норовя» ответчику, она перенесла его к бежецкому коменданту, который и вытребовал к себе все производство по этой тяжбе из бежецкой земской избы[23 - РГАДА. Дела бежецк. уездн. суда. Оп. II. Д. 92.]. Комендант производит суд между посадскими людьми также и в качестве первой инстанции по делам как уголовным, так и гражданским. Притом уголовные дела, поступающие к коменданту, – иногда самого неважного свойства, разобрать которые могли бы беспрепятственно и в земской избе. Так, в 1712 году двое бежецких посадских судились у коменданта в нанесении одному другим побоев. Тот же комендант разбирал процесс между посадскими людьми братьями Кузнецовыми, из которых один обвинял другого в назывании его вором. Посадские люди ведут перед комендантом тяжбы о приданом, о спорной дворовой земле, о займе и т. п.[24 - Там же. № 124, 127, 128; Дела угличск. пров. канц. № 68, 90, 127.] Наконец, посадские люди обращаются к коменданту с жалобами на неправильные действия своих выборных властей и по делам городского управления. Разумеется, по большей части речь в этих жалобах идет о несправедливой раскладке или неправильном сборе податей, что и было главным предметом деятельности выборной городской администрации. Так, например, бежецкие кузнецы жаловались на земских бурмистров и земских старост в том, что эти бурмистры и старосты несправедливо отягощают их повинностями и «бьют на правеже смертно». Другой пример: в 1714 году к тому же бежецкому коменданту поступило коллективное челобитье всего бежецкого посада на своих же окладчиков, выбираемых для раскладки податей, падавших на посад. В этом челобитье посадские люди просили коменданта взять окладчиков в приказную избу и допросить их о неправильной раскладке податей. Таким образом, сами же посадские люди втягивали коменданта в сферу своего самоуправления, и комендант вмешивался в него не менее прежнего классического воеводы[25 - РГАДА. Дела бежецк. уездн. суда, оп. II, д. 102, 126, 104, 154; Дела угличск. пров. канц. № 96,131. Все эти примеры относятся к 1710–1713 годам.]. Врезаясь клином в область городских интересов, комендантская власть только увеличивала еще антагонизм между различными экономическими слоями посадского населения, в особенности если комендант позволял себе различные злоупотребления. Так «малоплателыцики» города Калуги жаловались в Сенат на своего коменданта, что он неравно относится к интересам состоятельных и маломочных классов посада: болыпеплатежным дружит и норовит, а им, малоплателыцикам, чинит великую налогу, сковав, держит их в приказной избе за решеткою и бьет на правеже босых перед приказом более десяти недель[26 - Докл. и приг. V, № 210.]. Недаром жители города Ростова, освобожденные от некоторых сборов, хлопотали перед Сенатом об отправке из Сената указа вновь назначенному коменданту с известием о такой льготе для того, «чтоб им впредь от того коменданта в какой изневоле не быть»[27 - Там же. IV, № 311.]. При таком отношении коменданта к посаду известный указ 1714 года о порядке судебных инстанций, которым повелевалось «всяких чинов людям» (без всякого исключения для посадских) о всяких делах подавать свои челобитные комендантам, не вводил ничего нового сравнительно с практикой; он только игнорировал совершенно прежние указы об изъятии посадского населения из судебного ведомства воевод, не осуществленные жизнью[28 - ПСЗ. № 2787.].

Итак, комендант начала XVIII столетия близко напоминает собою воеводу середины XVII. Те же обязанности, та же сфера ведомства; то же отношение к управляемому населению и те же жалобы со стороны последнего: «взял он, комендант, нападками своими хлеба 25 четвертей, и тот хлеб на мирских подводах к нему отвезли; да он же, комендант, взял с них нападками своими денег 25 рублей, да вместо праздничных баранов берет с них по полуполтине за барана… да к нему ж, коменданту, ездит неведомо какая старица… в деловую пору на их мирских подводах» и т. д.[29 - Докл. и приг. V, № 609; Описание дел Архива морского министерства. СПб., 1877. Т. 1. № 229.] Однако, как не ясно из-под оболочки петровского коменданта сквозит московский воевода, – введение комендантского управления не было простою переменою слов. Оно стояло в связи с общим переустройством областной администрации в ту эпоху.

По некоторым уцелевшим отрывочным документам можно догадываться, что, когда правительство Петра приступило к первой, губернской областной реформе, у него был составлен довольно стройный план губернского устройства, который и можно восстановить по этим документам. План этот заключался в следующем. Во главе каждой из восьми громадных областей, на которые разделена была Россия, должен был стать губернатор – правитель всей суммы губернских дел во всей их совокупности. Под ним среднее место должны были занять четыре «губернские персоны», а именно: обер-комендант, заведующий военным управлением, обер-комиссар и обер-провиант, делящие между собой управление губернскими доходами так, что в руки первого поступают денежные, а в руки второго хлебные сборы и, наконец, ландрихтер, заведующий губернской юстицией. Таким образом, эти четыре персоны делили на четыре доли всю совокупность губернских дел, сосредоточенную в руках губернатора. Под ними предполагалось поставить низшие органы областного управления – уездных комендантов, каждый из которых, будучи подчинен каждой из губернских персон по ее ведомству, сливает в своих руках опять все четыре ведомства в одну совокупность, простирая свою власть на небольшое подразделение губернии – уезд[30 - Подробности этого плана см.: Милюков П. Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1892. С. 354–356; ПСЗ. № 2097, 2135.].

Этот план губернской иерархии не осуществился на практике, и устройство областной администрации получило иной, менее сложный вид. Было необходимо заполнить громадную пустоту между губернатором и множеством подчиненных ему уездных комендантов. Проект правительства устанавливал для этой цели среднюю инстанцию из четырех губернских персон, строя ее на начале разделения между ними ведомства по роду дел. На практике в губернскую схему вдвинулась средняя инстанция, построенная на ином начале, на начале территориального разделения. Такою среднею инстанцией стала провинция с обер-комендантом во главе.

Уже в административной практике XVII века замечается стремление соединять города с их уездами в особые группы, «приписывать» несколько городов к одному какому-нибудь главному. Такие группы складывались иногда сами собою, естественным путем, помимо правительственного воздействия. Вокруг значительного города, в особенности если он находился на окраине государства, возникали с течением времени небольшие городки, тесно связанные с главным экономическими и административными отношениями. Некоторые окраинные города, например, Казань, Симбирск, Астрахань, – были окружены целыми плеядами таких пригородов[31 - Пригороды Казани: Сергиев, Тиинск, Мензелинск, Новошешминск, Алексеевск, Старошешминск, Билярск. Пригороды Симбирска: Тагаев, Уренск, Большая Корсунь, Малая Корсунь, Аргаш, Сурск, Тальск, Белый Яр, Верыклинск. Пригороды Астрахани: Черный Яр, Красный Яр, Гурьев. Пригороды Уфы: Бирск, Каракулино. РГАДА. Ф. 248. Кн. 102. Л. 391; кн. 107. Л. 899.]. Административное устройство пригородов бывало различно: иногда они не составляли отдельных административных целых и находились под непосредственным управлением воеводы главного города; иногда в пригороды назначались особые воеводы, находившиеся в различной степени подчинения воеводе главного. Эта степень подчинения проявлялась обыкновенно в двух отношениях: во-первых, в праве назначения воеводы пригорода, иногда предоставляемом воеводе главного города, иногда оставляемом центральным правительством за собой; во-вторых, в большем или меньшем праве непосредственного сношения с центральным правительством.

Но кроме такого естественного образования групп из городов с пригородами, иногда правительство XVII века ради военных целей или удобств администрации прибегало к искусственному соединению отдельных соседних городов, даже и не находившихся между собою в филиальных отношениях пригорода к главному городу. Были различные мотивы для такого соединения. Сюда относятся прежде всего разборы, верстанья и раздачи жалованья уездным служилым людям. Обыкновенно эти операции производились не в каждом городе особо, а для служилого населения целой группы городов из одного какого-нибудь центрального[32 - Милюков П. Н. Указ. соч. С. 302.]. Точно таким же образом некоторые из городов делались в XVII веке посредствующими инстанциями в сношениях центрального правительства с областями. Грамоты и указы рассылались из Москвы не во все города непосредственно. Так, например, указ отправлялся в Серпухов, и уже на обязанности серпуховской администрации лежало озаботиться рассылкою его в Каширу и Алексин точно так же, как калужский воевода должен был переслать присылаемые к нему экземпляры указа в Перемышль, Мещовск, Воротынск, Масальск, Козельск и Серпейск[33 - Дворц. Разр. VI, 1005–1006; 1135–1036.]. В обоих приведенных примерах группы городов, соединяясь ради известных удобств, не складываются еще в прочные и постоянные административные системы, построенные на началах субординации. Тем не менее создаются привычные сочетания соседних городов, и в этих группах выдвигаются города, играющие роль главных мест и центров. Г. Милюков показал, как на окраинах государства под влиянием военных потребностей из таких групп образовались объединенные военным и финансовым управлением округа. Но в конце века начинают слагаться такие административные системы и без военных потребностей, исключительно в административных целях в центральных местностях государства. Так, в 1692 году города Ростов и Переяславль-Залесский были приписаны к Ярославлю. Ярославскому воеводе было предоставлено, во-первых, назначать от себя в эти города воевод, во-вторых, ведать эти города «всякими расправными и татиными, и разбойными, и убивственными делами» – формула, которою обозначалась тогда юрисдикция по гражданским и уголовным делам, составлявшая, главным образом, функцию воеводы в 90-х годах XVII века, когда финансовое управление было изъято из его рук[34 - ПСЗ. № 1442.]. Через два года к ведомству ярославского воеводы на тех же основаниях были присоединены еще два близких к Ярославлю городка: Углич и Романов[35 - Дворц. Разр. IV, 870.]. Когда были заведены воронежская, а затем олонецкая верфи, по нескольку городов, доходы с которых были назначены на кораблестроение, были приписаны к Воронежу и к Олонцу, сделавшимся административными центрами для приписанных городов.

Так понемногу административная практика созидала здесь и там комплексы городов с уездами, административные системы, которые вызывались, очевидно, назревшею потребностью в большей стройности иерархии, с одной стороны, и в некоторой децентрализации управления – с другой. В центральном ведомстве, приказе, накоплялась масса мелких и неважных дел, решить которые, однако, представлялось затруднительным вдали от местности, но передать всецело во всем ее объеме власть центрального ведомства в руки местного воеводы не решались; поэтому в отдельных случаях и устанавливалась средняя инстанция в лице воеводы большого, главного города.

В самом конце XVII века предпринята была в более широких размерах попытка децентрализации посредством составления городовых групп в сфере, впрочем, не воеводского, а ратушского управления. В том же году, когда управление торгово-промышленным классом городов было сосредоточено в Московской бурмистерской палате, Ратуше, был издан указ, направленный к рассредоточению той массы дел из городов, которая, очевидно, стала скопляться в этой Ратуше, по местным центрам путем приписки к этим последним группы близлежащих городов. Было поведено «учинить провинции к Великому Новгороду, Пскову, Астрахани и иным таким городам малые города и уезды приписать, которые к которым надлежат». Земские бурмистры «приписных» городов, поставленные в зависимость от бурмистров «настоящих», были лишены права непосредственного сношения с Московской ратушей; по всем делам они должны были получать указы от бурмистров «настоящих» городов. И только уже эти последние могли писать в Москву в том случае, если дело превышало их компетенцию[36 - ПСЗ. № 1706, 27-го октября 1699 г. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. СПб., 1885. Т. 1. С. 162.].

В этом указе впервые было упомянуто слово «провинция», и из него же ясно значение этого слова в то время. Так стали называть группу городов, приписанных к одному главному «в присудство», как тогда выражались. При слове «провинция» у нас возникает представление о некотором территориальном целом, рисующееся нам, может быть, даже в виде цветного пятна с определенными очертаниями на употребляемой нами географической карте.

Затем мелькает представление об известной совокупности учреждений, объединяющих это географическое целое в административную единицу. При чтении приведенного выше указа в воображении его современника не возникало ни географического представления, так как он не пользовался географической картой, ни представления о совокупности административных учреждений, так как для управления провинцией в 1699 году не заводилось особых провинциальных учреждений, а оно поручалось местным ратушам главных городов подобно тому, как и самый центральный орган городского управления, общий для всей России – Московская ратуша – был в то же время местным органом, ведающим дела города Москвы. В уме этого современника при слове «провинция» должны были мелькать лишь имена городов, приписанных к главному, и от его памяти зависело, насколько полным мог ему представляться этот список[37 - Термином «провинция» называлась вообще группа городов. Докл. и приг. IV, № 1138: «Посланы для смотру и свидетельства и переписки дворов… ландраты… и дано им для того дела не по одному городу, но по провинциям, города по 2, и по 3, и по 4, и по 5».].

Это разделение городов на провинции по указу 1699 года не было общим; оно было только специальным делением городского ведомства, министерства городов, если можно так выразиться, подобно тому, как теперь существуют специальные территориальные подразделения в различных министерствах, например военные, судебные, учебные и т. п. округа. Но во втором десятилетии XVIII века вместе с появлением комендантов мы встречаем такого же рода провинцию и с общеадминистративным характером. До нас не сохранилось никакого общего указа о введении таких провинций, как не дошло, с другой стороны, и указа о повсеместном введении комендантов. Да появление провинций в этот период вовсе и не было общим. Не следует думать, что восемь губерний были правильно подразделены на провинции, как это было впоследствии в 1719 году. Теперь же только там и сям составились группы городов, получившие названия провинций. Можно заметить, что в провинции складывались города, удаленные от губернского центра. Так, в Петербургской губернии группа верхневолжских городов во главе с Ярославлем[38 - Сюда вошли: Ярославль, Углич, Тверь, Кашин, Бежецкий Верх, Торжок, Романов. Докл. и приг. I, № 3, 183, 108, 353; III, № 183.] составила Ярославскую провинцию, округ, настолько выделяющийся из губернии, что при перечислении губерний он иногда упоминается наряду с последними, в виде особой областной единицы. В деловых отметках говорилось, например, так: указы посланы во все губернии и в Ярославскую провинцию[39 - Докл. и приг. I, № 70; II, № 197.]. Но это и была единственная провинция в Петербургской губернии; по крайней мере, группа городов, приписанных к олонецкой корабельной верфи, такого названия не носила. В Архангелогородской губернии организовались две провинции из городов, наиболее удаленных от губернского города: Галичская и Устюжская[40 - Галичская: Галич, Чухлома, Соль-Галицкая, Парфеньев, Кологрив, Унжа, Судай. РГАДА. Ф. 248. Кн. 81. Л. 676. Устюжская: Устюг, Соль-Вычегодская, Тотьма; Ibid.]. Всего более образовалось провинций в Московской губернии, целых восемь, а именно: Владимирская[41 - Владимир и Суздаль. Она также иногда называется Суздальской. Что это была одна провинция, а не две разных, видно из того, что она управлялась одним обер-комендантом. Затем, если в перечне провинций упомянута Владимирская провинция, то Суздальской не встречаем, и наоборот. Докл. и приг. III, № 122, 321; IV, № 1419, 470, 182.],Ростовская, Костромская[42 - Докл. и приг. II, № 943: «Велено ему костромской провинции в городах» и т. д. Вероятно, под этими городами разумелись костромские пригороды: Буй, Судислав, Любим и Кадуй.], Рязанская[43 - Переяславль-Рязанский, Коломна, Зарайск, Михайлов, Пронск, Печерники, Гремячий. Докл. и приг. IV, № 159. Она же называется иногда Коломенской. Докл. и приг. IV, № 1199. Но что Коломна и Рязань входили в состав одной и той же провинции, видно из Докл. и приг. III, № 719: «Рязанской провинции в г. Коломну». Одного и того же обер-коменданта П. Я. Левашова мы видим в Коломне и в Рязани. Докл. и приг. III, № 716, 776.], Каширская[44 - Докл. и приг. IV, No ПО; III, № 715, 1094.], Серпуховская[45 - Серпухов, Алексин, Тула. Докл. и приг. III, № 1045, 1280.], Калужская[46 - Калуга, Боровск и, вероятно, калужские пригороды, упомянутые выше. Докл. и приг. II, № 589, 620.], Звенигородская[47 - Верея, Можайск, Звенигород, Волоколамск, Вязьма. Докл. и приг. IV, № 549.]. Из этого перечня видно, что некоторые наметившиеся во втором десятилетии XVIII века в этой губернии провинции сохранились и при разделении 1719 года и продолжают существовать в виде губерний и в настоящее время. В Азовской губернии находим две провинции с центрами в Тамбове и в Воронеже[48 - Тамбовская: Тамбов, Шацк, Ряжск, Темников, Верхний и Нижний Ломовы, Красная Слободка, Керенск, Козлов, Касимов, Елатьма, Троицкий Острог, Наровчат. Докл. и приг. II, № 971, 985, 1036. Воронежская: Скопин, Романов, Чернь, Воронеж, Лебедянь; Ibid.]. В Казанской обозначились две группы городов на северной и южной ее окраинах с довольно самостоятельным управлением и местными центрами в Нижнем и Астрахани, которые потом составили отдельные губернии: Нижегородскую и Астраханскую. Тот же процесс наблюдается в Смоленской губернии, которая впоследствии и распалась на две самостоятельные губернии: Рижскую и Смоленскую. В Киевской губернии в период времени, о котором идет речь, не находим провинций, вероятно, потому, что здесь сохранилось старинное деление на полки[49 - Те провинции 1715–1718 годов, о которых упоминает г. Мрочек-Дроздовский (Областное управление России в XVIII в. С. 24), представляют из себя ландратские доли, которые в Киевской губернии носили почему-то название провинций.]. Итак, одновременно с появлением комендантского управления возникают в различных губерниях особые второстепенные областные единицы – провинции. Это провинциальное деление не было еще таким всеобщим, какое было введено позже, в 1719 году; тем не менее оно было более общим явлением, чем группы приписных городов XVII века. Вся Россия еще не была размежевана на правильные небольшие областные единицы, подобные более поздним провинциям; но провинции сложились уже там, где в них чувствовалась особая потребность.

Теперь предстоит показать, что эти провинции 1712 – 15 годов представляли из себя подразделение общеадминистративного характера. Мы уже видели выше, что в каждом городе с уездом появился с 1711 года комендант, сосредоточивший в своих руках управление всеми классами общества по финансовым и судебным делам. Ему же принадлежала и военная власть над гарнизонами в тех городах, где они были. Там, где образовались провинции, в каждой из них появляется особое должностное лицо, которому подчинены все коменданты провинции: это обер-комендант. Обер-коменданты встречаются также и в главных городах, бывших губернскими, но не провинциальными центрами, как Москва, Казань, Киев, где они были начальниками крепостей и гарнизонов, нося титул обер-комендантов ввиду важности мест, где они находились, и вовсе не будучи областными правителями. Но обер-коменданты, стоявшие во главе провинций, имели именно этот последний характер. Это были провинциальные начальники, и каждая провинция имела непременно своего обер-коменданта[50 - Докл. и приг. IV, № 610, 1037: «О посылке указов к губернаторам, а в провинции к обер-комендантам и в города к комендантам, чтобы указ учинить».]. Впрочем, эта высшая провинциальная должность не была свободна от одной черты, которой отличалась администрация того времени, а именно: будучи для всей провинции общим высшим органом, которому были подчинены уездные коменданты, обер-комендант в то же время в одном из городов провинции исполнял иногда обязанности и местного коменданта, совершенно так же, как и прежде воевода главного города был второю инстанцией для городов приписных и только первою для главного. Только в Ярославской провинции мы встречаем в Ярославле кроме обер-коменданта еще и коменданта, но, судя по сохранившимся остаткам делопроизводства, этот комендант имел скорее значение помощника или товарища обер-коменданта, чем самостоятельного администратора Ярославского уезда.

Таким образом, обер-комендант является высшей инстанцией для подчиненных ему комендантов по всем отраслям их управления: финансовой, судебной, – и в тех городах, где были гарнизоны, – военной. Сношения центральных учреждений и губернской канцелярии с комендантами производятся через обер-коменданта провинции. Так, указы из Петербургской губернской канцелярии направляются к ярославскому обер-коменданту, который уже и передает их угличскому и кашинскому комендантам. Этот порядок, однако, еще не твердо налажен, и можно иногда встретить случаи прямого сношения комендантов с высшими местами. В финансовом отношении, как мы видели, комендант был агентом центрального правительства в местности. Но комендант в этом качестве действовал не по своей инициативе; его приводит в движение указ, полученный от обер-коменданта, который является передаточным звеном в движении указа от высших инстанций. Произведя какой-либо предписанный ему сбор, комендант был обязан выслать предмет сбора вместе с отчетами в провинциальный город, к обер-коменданту, и последний уже переправлял собранное в губернский центр[51 - РГАДА. Дела угличской пров. канц., № 57.].

В судебных делах обер-комендант также является следующею высшею инстанцией по отношению к коменданту. Правда, в известном указе 21 марта 1714 года, установившем порядок инстанций, по которому должно восходить челобитье, чтобы дойти до государя, обер-комендант не составляет высшей инстанции и не различен от коменданта; однако на практике это было именно так, и можно привести целый ряд случаев, когда комендант обращается к обер-коменданту за решением по таким судебным делам, по которым не считает себя компетентным постановить приговор, которых ему было «вершить не-мочно», как тогда выражались. Вот примеры: в 1713 году в угличской приказной избе комендант разбирал дело о крестьянской девке, обвиняемой в детоубийстве. Комендант, произведя следствие, не решился постановить приговор и обратился за этим последним к ярославскому обер-коменданту. Точно так же он обратился к тому же обер-коменданту по делу драгуна с крепостных дел надсмотрщиком (нотариусом) о ложном доносе. Как это нередко бывало в то время с трибуналами высших инстанций, в обоих этих случаях ярославский обер-комендант не вывел угличского коменданта из затруднения, приказав ему «указ учинить самому по его, великого государя, указам и по новоизданным статьям». Обер-комендант нашел, следовательно, что решение по этим делам могло быть постановлено на основании уже существующего законодательства; однако он предписал коменданту о постановленном приговоре немедленно донести себе, и таким образом, дело восходило к обер-ко-менданту, как ко второй инстанции, в ревизионном порядке[52 - РГАДА. Дела угличской пров. канц., № 63, 101 и passim.].

Кроме обер-коменданта в провинции 1711–1715 годов можно заметить другое высшее должностное лицо с титулом обер-инспектора. Обер-комендант и обер-инспектор называются иногда «обер-командирами» провинции. Как и обер-коменданты, обер-инспекторы были учреждены «для лучшего в городах всяких сборов управления»[53 - Докл. и приг. II, № 443.]. Сколько можно судить по изданным документам Сената, эти обязанности провинциальных обер-инспекторов не совсем были сходны с возложенными на инспектора Московской ратуши Курбатова или на рижского обер-инспектора Илью Исаева, которые были поставлены во главе купеческого управления. На провинциальных обер-инспекторов возлагались заботы о сборах также с уездного населения. Так, например, обер-инспектор Рязанской провинции Поливанов производит «досмотр и сыск» о пустых дворах в поместье Ртищева[54 - Там же. III, № 59.]. Совместно с обер-комендантами обер-инспекторы Рязанской и Владимирской провинций получают из Московской губернии предписание освидетельствовать пустоту в посадах и в уездах[55 - Там же. IV, № 1199.]. Такой же обер-инспектор действует, кроме названных выше провинций, еще в Калужской[56 - Там же. II, № 954.]. В 1712 году Азовская губерния жаловалась Сенату, что в нее такие управители не назначены[57 - Там же. № 443.]. Но из этого самого ходатайства Азовской губернии о введении в ней обер-инспекторов можно заключать, что, по крайней мере, предполагалось ввести эту должность во всех провинциях[58 - Ср.: Там же. № 632.].

Итак, провинция 1711–1715 годов представляла из себя административный округ, снабженный особою провинциальной администрацией в лице «обер-командиров», т. е. обер-коменданта и обер-инспектора. Из них положение первого обрисовывается современными актами яснее. Исполняя комендантские обязанности в провинциальном городе с уездом, он по отношению к комендантам других городов с уездами представляет из себя высшую инстанцию по всем делам их управления[59 - Однако назначение и увольнение комендантов не входило в компетенцию обер-коменданта. Первое предоставлено было губернатору с тем, чтобы он выбирал на эту должность «годных и умных людей», удовлетворяющих притом известному возрастному цензу; а именно, в коменданты не могли назначаться люди моложе 40 лет (ПСЗ. N 2484, 2754. Докл. и приг. III, № 180). О каждом таком сделанном им назначении губернатор должен был уведомлять Сенат. Такой порядок не всегда, впрочем, применялся. Иногда коменданты назначались именным высочайшим указом: Докл. и приг. IV, № 57 (в Саратов), иногда Сенатом: Докл. и приг. III, № 180,396; V, № 60. В последних трех случаях самое определение назначенных Сенатом кандидатов на места предоставляется губернатору. В 1714 году Сенат назначил Бахметева комендантом в Саратов, но казанский губернатор назначил его обер-комендантом в Уфу, обратившись, впрочем, к Сенату за утверждением (РГАДА. Ф. 248. Кн. 104. Л. 104). Смещать коменданта своею властью не мог даже и губернатор. В случае жалобы на коменданта или усмотрев за ним какие-нибудь упущения по должности, губернатор обязан был предать коменданта суду особого присутствия, которое под председательством губернатора состояло из вице-губернатора, ландрихтера и обер-комендантов губернии. Приговор этого присутствия должен был сообщаться в подлиннике Сенату.]. Со введением должности обер-комендантов до некоторой, незначительной впрочем, степени усиливалась децентрализация управления. Некоторая часть дел, главным образом судебных, могла теперь разрешаться ближе к месту их возникновения, не доходя даже до губернского центра. Затем, благодаря этой должности, развилась более последовательная иерархия администрации, обеспечивавшая большую быстроту и силу в действии правительственного механизма. Над группами отдаленных от губернатора уездных комендантов были поставлены в лице обер-комендантов особые, если не руководители, то ускорители их движения и наблюдатели за ним. Между большим губернским колесом, каким был губернатор, и десятками мелких, приводимых первым в движение, обер-коменданты были средними колесами, назначение которых состояло в том, чтобы возбуждать и ускорять движение этих мелких. Вместо сотни отдельных воеводств, связанных непосредственно с столицей, губернская реформа Петра создала восемь отдельных центров, с которыми были связаны отдельные ячейки. Этот процесс расчленения пошел дальше, и в огромных районах, какими были петровские губернии, эти уездные ячейки стали складываться в особые группы – обер-комендантские провинции. И если комендантской системе было далеко еще до совершенства в отношении иерархической стройности, то в ней, по крайней мере, выразилось напряженное стремление к этому совершенству.

III. Ландраты

Института ландратов касались все исследователи, занимавшиеся как историей русского областного управления, так и историей реформы учреждений при Петре Великом. Первый очерк этого учреждения был сделан Кавелиным в 1844 году; затем о нем говорили Неволин, Дмитриев, Андреевский, Градовский и гг. Романович-Славатинский, Мрочек-Дроздовский и Милюков[60 - Кавелин К. Д. Основные начала русского судоустройства и гражданского судопроизводства, в период времени от Уложения до Учреждения о губерниях // Сочинения. М., 1859. Ч. 1. С. 229; Неволин К. А. Поли. собр. соч. СПб., 1859. Т. VI. С. 243; Дмитриев Ф. М. История судебных инстанций и гражданского апелляционного судопроизводства от Судебника до Учреждения о губерниях. М., 1859. С. 443; Андреевский И. Е. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864. С. 111; Градовский А. Д. Указ. соч. С. 76; Он же. Начала русского государственного права. СПб., 1881. Т. III. Ч. 1. С. 88; Романович-Славатинский А. В. Дворянство в России от начала XVIII века до отмены крепостного права: свод материала и приуготовительные этюды для исторического исследования. СПб., 1870. С. 403. Мрочек-Дроздовский П. Н. Областное управление России XVIII века до Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 года. М., 1876. Ч. 1. С. 55–56; Милюков П. Н. Указ. соч. С. 511–512.]. И тем не менее в вопросе о ландратах остается до сих пор много невыясненного. Можно указать два главные недостатка, благодаря которым приведенной литературе не удалось решить вопроса во всей его полноте. Во-первых, все, без исключения, названные авторы касаются ландратуры только мимоходом и поэтому говорят о ней вскользь, не считая нужным входить в подробности; во-вторых, источником для значительного большинства авторов (кроме гг. Мрочек-Дроздовского и Милюкова) служил лишь напечатанный материал, заключающийся в Полном собрании законов, по количеству очень ограниченный, а по качеству очень односторонний. Все это главным образом памятники законодательства, а не документы практического делопроизводства, поэтому они и знакомят нас более с теми идеями, которые возникали в голове законодателя, чем с конкретными фактами, которые происходили в действительности. Большинство исследователей из тех, в руках которых было лишь Полное собрание законов, и ограничиваются только последовательным изложением находящихся в нем законодательных актов, как бы не предполагая возможною какую-либо разницу между мыслью законодателя и ее практическим осуществлением в действительности. Таким образом, очерки ландратуры, какие находятся в сочинениях Кавелина, Неволина, Дмитриева и Андреевского, – не более как простой пересказ актов, находящихся в Полном собрании законов. Двое других писателей, не имевших под рукой архивных документов, Романович-Славатинский и, в особенности, Градовский, обладавший какою-то удивительною способностью почуять истину при всей неясности найденных ее следов, отнеслись к делу с большею осторожностью, верно оценивая достоинство находившегося в их распоряжении материала, и поэтому снабдили свое изложение оговорками и указаниями на спорность данных и невозможность сказать ничего положительного по некоторым возникавшим при исследовании ландратуры вопросам, как, например, о способе назначения ланд-ратов (Градовский) и о деятельности ландратов на практике (Романович-Славатинский)[61 - Градовский А. Д. Высшая администрация. С. 76: «Ничего нельзя сказать положительного о способе назначения ландратов». Он же. Начала русского государственного права. Т. III. Ч. 1. С. 88: «Вопрос о выборах в ландраты представляется спорным». Романович-Славатинский А. В. Указ. соч. С. 403: «До нас не дошло сведений о деятельности ландратских коллегий, и мы не можем судить, насколько они привились к жизни. По аналогии мы можем думать, что их постигла такая же судьба, как и многие другие заморские учреждения Петра Великого».].

Такие положительные сведения до нас не доходили только благодаря тому, что оставались нетронутыми документы, хранящиеся в Московском архиве министерства юстиции. За их разработку, к небольшой, впрочем, выгоде для занимающего нас вопроса, взялся в 70-х годах проф. Мрочек-Дроздовский. Свежий материал, который попал в руки этого исследователя, показывал ему совершенно иное положение дела, чем каким оно рисовалось по законодательным памятникам Полного собрания, но какая-то робость в выводах и преклонение перед предыдущими авторитетами мешали ему отрешиться вполне от прежних взглядов и разом покончить с ними. Он предпочел держаться середины и старался сочетать прежние взгляды с новыми полученными им заключениями. Так, до г. Мрочек-Дроздовского существовало мнение, что должность ландрата была выборного, как можно было думать по законодательным памятникам. Документы практического характера показывали автору, что ландраты всегда назначались правительством; но он не решался все-таки выступать против таких авторитетов, как Неволин и Дмитриев, – и вот является у него мнение, что «порядок назначения и смены ландратов соединял в себе как начала общественные, так и начала правительственные. Выборы не всегда были необходимым условием для назначения в ландраты: иногда Сенат сам без выборов назначал то или другое лицо ландратом»[62 - Мрочек-Дроздовский П. Я. Указ. соч. С. 61–62.]. Вторым недостатком, свойственным методе этого исследователя, была излишняя догматичность изложения. Он рассказывает о ландратуре таким тоном, как будто это учреждение просуществовало неизменно, по крайней мере, несколько десятков, если не сотен лет, и было строго определено законодательством или приобрело постоянство своих форм благодаря долговременному обычаю. Автор совершенно упустил из вида, что это учреждение просуществовало всего едва-едва пять лет, никогда не было сколько-нибудь точно регламентировано и даже за этот короткий промежуток своего существования совершенно изменило то значение, которое было ему придано законодателем при его установлении. Так, например, характеризуя деятельность ландратов, г. Мрочек-Дроздовский повествует, что «ландрат был обязан время от времени переписывать дворы своей доли… Эти периодические переписи, предшественницы позднейших более правильных ревизий народонаселения, были одним из главных занятий ландратов»[63 - Там же. С. 57.]. Между тем хорошо известно по архивным памятникам, что ландраты едва-едва успели за все мимолетное время своего существования сделать одну перепись – ту самую, которая была им поручена при реформе ландратуры в 1715 году. Известно, что древнерусские переписи были делом весьма сложным и трудным, тянувшимся иногда по нескольку лет; возможно ли при таких условиях говорить об их многократности и даже периодичности за какие-нибудь пять лет?

При таком положении вопроса в литературе не будет лишним вновь пересмотреть сохранившийся материал и попытаться разъяснить существующие недоразумения. Две стороны вопроса должны при этом привлечь к себе особенное внимание исследователя. Во-первых, необходимо решить окончательно, были ли ландраты выборного должностью; во-вторых, следует подробнее характеризовать два различные момента в деятельности этого учреждения, только намеченные некоторыми из прежних исследователей.

1. Назначение ландратов

Можно считать вполне принятой мысль, высказанную Кавелиным, что самая идея учреждения ландратов появилась у преобразователя благодаря знакомству его с администрацией Остзейского края. В 1710 году были завоеваны Лифляндия и Эстляндия, и тогда же были заключены так называемые аккордные пункты с этими провинциями, причем последняя просила о возвращении 12 ландратам их прежней почести, достоинства и чинов. Еще более могло привлечь внимание правительства к этому учреждению ходатайство Лифляндии, получившее удовлетворение в 1712 году в виде «Дополнения к аккордным пунктам 4-го июля 1710 г.». В это время Лифляндия домогалась пожалования лифляндским ландратам чинов, выдачи им жалованья, допущения их ко всем делам управления и учреждения верховного провинциального судебного трибунала, членами которого были бы ландраты. Кое-что из этих требований русским правительством было удовлетворено, кое-что даровано с ограничениями, иное отложено на неопределенное будущее – так или иначе в 1712 году русскому правительству пришлось заниматься институтом остзейских ландратов. И вот, не далее как в следующем, 1713 году, является первый указ о введении ландратов в России. Происхождение идеи института из остзейских провинций таким образом ясно до очевидности[64 - ПСЗ. № 2299, 2496.].

Припомним теперь прежде всего ход законодательства о ландратах. «Объявить господам сенаторам, – читаем мы в одной из записок, уцелевших в делах кабинета Петра, к сожалению не помеченной никакой датой, – чтоб учинили ландратов во всякой губернии из тамошних жителей дворян самых добрых и честных людей человека по четыре или больше, смотря по препорции губерний и чтоб без их совету губернаторы ничего не делали»[65 - РГАДА. Каб. д., I, Л. 469.]. Это, очевидно, зародыш мысли о ландратах. 24 апреля 1713 года эта мысль облекается в законодательную форму: повелевалось «учинить ландраторов» (так переиначен был этот термин). Число их в каждой губернии поставлено было в зависимость от ее величины, но вообще оно более значительно, чем в первоначальной записке: для больших губерний было установлено – 12, для средних – 10 и для малых – 8 ландратов. Губернаторам предписывалось прислать в Сенат списки кандидатов в ландраты в двойном числе сравнительно с числом последних, положенным на губернию. В этом указе 24 апреля 1713 года нет ни слова о том, чтобы ландраты должны были избираться местным обществом; избрание кандидатов было, как видим, поручено губернатору, назначение из них ландратов было предоставлено Сенату[66 - ПСЗ. № 2673.].

Исполнение по этому указу шло с обычной медленностью, с какой исполнялись и другие указы Петра. К 14 сентября того же, 1713 года, т. е. почти через полгода, были присланы в Сенат требуемые списки кандидатов, но только из четырех губерний: Московской, Киевской, Смоленской и Архангелогородской. Притом вполне удовлетворила требованиям только одна Московская: из нее был прислан список действительно с двойным числом кандидатов. Три других прислали списки, но не с двойным числом: Киевская – 8, Смоленская – 12 и Архангелого-родская – 13 имен. Неизвестно, как шло дело в Петербургской губернии, о назначении ландратов в которой пока не найдено известий в бумагах Сената. Остальные три губернии: Сибирская, Казанская и Азовская – вовсе не прислали никаких списков к сентябрю 1713 года. Сибирская не знала, какою считать себя, – большою, среднею или малой и какому быть в ней комплекту ландратов, о чем и спрашивала Сенат. Из Казанской и Азовской ответили, что там не могут приступить к назначению кандидатов вследствие отсутствия губернаторов. 25 сентября 1713 года состоялся приговор Сената. Сенат вычеркнул некоторые имена из списка Московской губернии, предписав заменить их другими; Киевской губернии указал дополнить свой список до двойного числа, а трем неприславшим списков губерниям велел избрать кандидатов немедленно же без всякого отлагательства и проволочек[67 - Докл. и приг. III, № 769, 1713 г. 25 сентября.]. Ни в этом деле о присылке кандидатских списков из губерний, рассматривавшемся Сенатом в сентябре 1713 года, ни в самом сенатском приговоре нет никакого намека на то, чтобы выбор ландратов был предоставлен местному дворянскому обществу. Из этого дела видно, напротив, что выбор этот поручен был губернаторам и за отсутствием последних в двух губерниях не мог состояться. Видно также ясно, как затягивалось назначение ландратов. Если принять во внимание, что приведенный выше сенатский приговор 25 сентября 1713 года не скоро мог быть сообщен губерниям (рассылка указов по нему состоялась только 5 октября), и что губернии, в свою очередь, не скоро могли его исполнить, то можно заключать, что до конца 1713 года это назначение не могло состояться. Действительно, список кандидатов Московской губернии не был еще выработан в конце ноября 1713 года[68 - Там же. III, № 1093.].

Дело о назначении ландратов таким образом еще тянулось, как вдруг резолюциями 20 января 1714 года способ этого назначения изменяется. В этих резолюциях, «пунктах», содержатся несколько распоряжений преобразователя по самым разнообразным предметам, может быть, данных в ответ на предыдущие запросы Сената: здесь находится запрещение жениться дворянским детям, не обучившимся цифири и геометрии, далее распоряжение о том, чтобы не делать более медных денег, и о том, куда употребить предназначенный для их выделки запас смолы, и, наконец, совершенно без всякой связи с предыдущим коротенькая фраза: «Ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворяны за их руками»[69 - Докл. и приг. IV, № 66; ПСЗ. № 2762.]. Это распоряжение действительно предписывало выборы ландратов местными дворянскими обществами и шло совершенно вразрез с порядком, принятым на практике при исполнении указа 24 апреля 1713 года. Само собою разумеется, что это новое распоряжение вызывало большие неудобства. Во-первых, оно было очень неясно, так как очень противоречиво определяло те округа, по которым должны были теперь избираться ландраты, предписывая их выбирать «в каждом городе или провинции». Провинциями назывались тогда группы городов с уездами, приписанных к одному главному для административных целей, и, следовательно, если надо было избирать ландратов по провинциям, то нельзя было говорить в то же самое время об избрании их в каждом городе, т. е. по уездам. Во-вторых, губернии были поставлены в недоумение относительно тех кандидатов, имена которых были уже представлены в Сенат, и московский губернатор тотчас же после распоряжения 20 января обратился в Сенат с запросом: «Ландратам тем ли быть, которых имена поданы в канцелярию правительствующего Сената, или выбирать по провинциям»[70 - Докл. и приг. IV, № 114.]. Итак, в первых шагах законодательства об учреждении ландратов надо отметить два акта: указ 24 апреля 1713 года, не говоривший ни слова о выборах в ландраты местными дворянскими обществами, предоставлял этот выбор Сенату из двойного числа кандидатов, намеченных губернаторами; изданный через 9 месяцев указ 20 января 1714 года устанавливал выборы в ландраты дворянством. Дмитриев совершенно верно заметил, что ландраты как выборная должность были установлены только последним указом 20 января 1714 года. Только с этого момента ландратура по закону становится выборной.