Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Приведенные примеры показывают, как легко областная администрация переступала ту черту между нею и городским управлением, которая была так резко проведена на бумаге и так слабо проходила в действительной жизни. С тою же легкостью переступало ее и центральное правительство. Когда стала производиться так называемая ландратская перепись, ландратам поручено было переписывать также и городское население. В качестве переписчиков они, естественно, должны были вмешиваться в дела городского управления и входить в соприкосновение с органами городской администрации, а хорошо известно, каким значением и какою широкою властью пользовались тогда переписчики во время производства переписей. На это время городские бурмистры должны были занять подчиненное положение в отношении к ландратам, но ландратская перепись продолжалась и не была окончена во весь период существования ландратской должности и, таким образом, бурмистры должны были оказаться в подчинении у ландратов в течение всего того времени, пока эти последние существовали. Вот почему мы и встречаемся при производстве этой переписи с таким фактом, что бурмистр, вызванный в приказную избу ландрата и подвергнутый там допросу «в неподании сказок и росписей», на основании которых составлялась перепись, приносит там повинную, сознаваясь в том своем неотправлении и изъявляя готовность потерпеть за эту вину, что великий государь укажет, иными словами, что будет угодно ландрату[161 - Там же. Дела угличской пров. канц. № 159; Ф. 248. Кн. 191. Л. 103.].

Кроме того, постоянно издавались указы, требовавшие вмешательства ландратов в городские дела, обыкновенно ради ускорения действия городской администрации в фискальных интересах, и в этих указах правительство совершенно отступало от начал, проведенных в законе 28 января 1715 года. Так, например, в 1717 году было предписано выслать из губерний в заселяемую тогда принудительными способами новую столицу на жительство купцов и ремесленников. Эти недобровольные переселенцы должны были быть избраны в городах посадскими людьми, причем губернаторам и ландратам строго запрещалось вмешиваться в эти выборы. Однако именно им же губернаторам и ландратам предписывалось «понуждать» городские власти и городское население, чтобы в этих выборах не было замедления, а легко себе представить, какими мерами и какими действиями относительно городского населения сопровождалось это ландратское «понуждение». В том же 1717 году был издан указ о приезде всех ландратов в Петербург с переписными книгами; им поручалось привезти с собой и ведомости о таможенных и кабацких сборах, заведование которыми лежало на городской администрации. Бурмистры должны были доставить эти ведомости ландратам «в самой скорости»; в противном случае ландратам предоставлено было право арестовать этих выборных городских правителей[162 - ПСЗ. № 318; РГАДА. Ф. 248. Кн. 112. Л. 107; кн. 78. Л. 730, 1003.].

Понятно, что такие действия центрального правительства и губернских органов могли только поощрять склонность самих ландратов вмешиваться в неподведомственное им городское управление и мешали им отвыкнуть от привычек старинного воеводы. При частых нарушениях его сверху пункт закона 28 января 1715 года о самостоятельности городов не мог прочно укорениться в сознании ландратов и оставить в нем глубокий след. Упомянутый уже выше[163 - РГАДА. Ф– 248. Кн. 189. Л. 651.] псковский ландрат Лопухин в том же допросе перед Сенатом показывал далее, что он вмешивался в городские дела, между прочим, еще и потому, что бурмистры добровольно людей подсудных им «предавали в суд ему, ландрату»; но, прибавил он, если бы этого добровольного отказа городских бурмистров от своей юрисдикции и не было, то и тогда он счел бы нужным вмешиваться в городские дела, «понеже в том городе по указам имеет команду он». Итак, ландрат Лопухин считал город Псков состоящим в своей команде, совершенно забыв о началах самостоятельности городского управления. Этот же случай показывает, как иногда само городское управление шло навстречу ландратским притязаниям, частию потому, что хорошо сознавало бесплодность и опасность борьбы с ними, частью, быть может, вследствие привычки к административной опеке, приобретенной в течение XVII века. Если такой большой торговый город, как Псков, не находил ничего ненормального в том, чтобы быть в команде у ландрата, то зависимость небольших городов от ландратов могла быть только еще сильнее. Случаи протеста против ландрата очень редки. Напротив, очень нередко мы видим случаи добровольного отказа от своих прав и со стороны городских властей, и со стороны посадского населения. Приведем примеры. В 1716 году в Угличе посадский сотский хватает на улице посадского человека, сказавшего за собой «государево слово», и ведет его в земскую избу, действуя вполне согласно с указом 28 января 1715 года, сосредоточившим суд над посадскими людьми в земской избе и не делавшим исключения для дел политических. Но городские бурмистры отсылают приведенного в ландратскую канцелярию, где по этому делу производится расследование, сопровождаемое «повальным обыском» – и вот, может быть, добрая половина посадского населения Углича должна была побывать на допросе перед ландратом[164 - Там же. Дела угличской пров. канц. № 215.]. Мы видим также случаи, когда сами посадские люди, минуя земскую избу, идут судиться между собой к ландрату, притом по чисто посадскому делу, по какому-нибудь иску о городской лавке, и ландрат вовсе не считает этого дела себе неподсудным[165 - Там же. № 190, 203.].

Все подобного рода повторявшиеся случаи вмешательства ландратов в городские дела по указам свыше от центральной или губернской власти, по собственной инициативе или по инициативе самого городского управления или населения – создавали на практике порядок отношений между ландратом и городом совсем противоположный тому, какой устанавливался законом 28 января 1715 года. По этому закону в основе отношений между ландратом и городским управлением должна была лежать независимость города от областной администрации. На практике получилось совсем иное. Городское население очутилось в значительной мере в ведомстве ландрата, а городское управление оказалось ему подчиненным. Между ним и чинами городского выборного управления стало даже устанавливаться правильное иерархическое отношение. Тотемский ландрат Карп Неелов, уезжая на время из доли, поручил править свою должность, как и следовало, состоявшему при нем комиссару Данилову-Домнину. Но когда и этому последнему настала необходимость уехать, он вместо себя определил отправлять дела в ландратской канцелярии тотемского бурмистра Алексея Чекалева, и, таким образом, бурмистр оказался исполняющим обязанности ландрата. Очевидно, что те, кто передавали ему эти обязанности, устанавливали между ним и собою определенную иерархическую связь[166 - Там же. Ф. 248. Кн. 80. Л. 636 и сл.].

6. Второстепенная администрация доли

Нам следует познакомиться теперь с теми вспомогательными орудиями, посредством и при помощи которых ландрат управлял своею долею и среди которых он занимал место центрального узла, стягивавшего целую сеть подчиненной ему администрации, покрывавшей собою долю.

Эта подчиненная ландрату местная администрация состояла из органов двоякого рода: одних назначало правительство, других выбирало само местное общество. К первым относятся прежде всего комиссары при ландратах. По указу 28 января 1715 года в каждой доле при ландрате должны были находиться комиссар «для управления всяких сборов и земских дел» и затем канцелярия из четырех подьячих, при которой состоят 12 конных рассыльщиков. Также, как и ландраты, комиссары назначались или, по крайней мере, утверждались в должности Сенатом[167 - Там же. Кн. 79. Л. 829; кн. 79. Л. 560; кн. 126. Л. 962: губернатор назначил комиссара в Суздаль «до указу», т. е. до утверждения его Сенатом.], притом из самых разнообразных элементов. Так, мы встречаем комиссаров из царедворцев и из городовых дворян, из недорослей, из подьячих с приписью и без приписи и даже из людей боярских[168 - Там же. Кн. 82. Л. 563; кн. 106. Л. 28 и сл.; кн. 106. Л. 75; кн. 122. Л. 204 и сл.; кн. 68. Л. 23; кн. 79. Л. 829; кн. 131. Л. 874: «Ведение о комиссарах в Нижегородской губернии». Определены к ландратам в доли к делам комиссары. А именно, в 715 г.: из царедворцев: И. А. Посников. Кн. Гр. Мещерский, П. Загоскин. Да из людей боярских, которые были у дел до разделения губерний: И. Ф. Сухой, Ив. Тихомиров. Из недорослей, которые были написаны по городу: Ф. и Л. Жадовские. Да не из приписных подьячих: А. Мацнев, С. Попов, П. Чернеев.]. По закону комиссар должен был быть помощником ландрата и заместителем его в случаях его отлучки. На практике он приобретал иногда в некоторых долях значение ландратского товарища. Угличский ландрат, когда находился в доле, всегда действовал один; но в соседней бежецкой доле ландрат действовал всегда вместе с комиссаром и приговоры составлялись от имени обоих. В этом сказывалась, быть может, старинная административная привычка действовать «с товарищи», свойственная приказному и воеводскому управлению.

Таким же бюрократическим характером отличались и так называемые «управители», подчиненные ландрату. Если доля заключала в себе несколько городов с уездами, то в некоторые из этих городов, более отдаленные или более значительные, назначались особые «управители для отправления дел под ведением ландратским». Так, в тульской доле город Богородицк состоял под ведением особого управителя из царедворцев. В состав елецкой доли входили города: Елец, Талец, Ефремов, Чернь; из них в Ефремове был посажен особый управитель, «ефремовец Иван Косиченков». Иногда в руках такого управителя сосредотачивалось управление двумя городами: так, в псковской доле города Заволочье и Ржева Пустая были поручены особому управителю[169 - Там же. Кн. 189. Л. 859; кн. 126. Л. 996 и сл.; кн. 69. Л. 415.]. Лица эти заведовали сборами и производили суд, действуя подобно самим ландратам. Управителями бывали и служилые люди и подьячие; они назначались с утверждения губернатора, но были подчинены ландрату, и это подчинение сообразно с нравами времени могло быть иногда довольно интенсивно. Ржевский управитель Афросимов жаловался на псковского ландрата, под начальством которого он состоял, что тот, заподозрив его, управителя, во взятках с работных людей, «бил его дубиною и велел бить батожьем нагого смертным боем, безвинно изувечил и сделал государю неслугою». Управитель доказывал в своей челобитной, что ландрат будто бы и судить его не имел права, а не только, что бить, «того ради, что я ему товарищ». Однако губернская инстанция, которой принесена была эта жалоба, не согласилась с таким толкованием отношений управителя к ландрату, и петербургский вице-губернатор Клокачев так ответил обиженному Афросимову: «Вершить твоего дела не буду, а ежели станешь много мне о том деле говорить, велю тебя обругать»[170 - Там же. Кн. 189. Л. 772.].

Как мы имели случай заметить выше, при образовании долей уезд не терял иногда своего старинного значения административной единицы. Точно так же сохранило свое значение и дальнейшее подразделение уезда на станы. Так, например, совпавшая с прежним уездом угличская доля, в которой считалось 5554 двора, подразделялась на 6 станов с очень неравномерным распределением между ними числа дворов: тогда как один из станов – городской – заключал в себе 2009 дворов, в другом, койском, их было всего 347. Это слишком неравномерное распределение дворов по станам, может быть, следует объяснять старинным происхождением последних.

Во главе каждого из этих станов – так было, по крайней мере, в угличской и в одной из ярославских долей, мы находим особое должностное лицо, которое носит название «станового дворянина»[171 - В большом стану, каков был указанный городской стан угличской доли, мы встречаем двух становых дворян. Вот полный перечень станов, на которые подразделялась угличская доля, с указанием становых дворян и числа дворов в ведомстве каждого:Городской стан Гведения М. Бухвалова…. 1333 двор.ведения В. Пятого…… 676 двор.Моложский стан ведения И. Хотинского… 1223 двор.Рожаловский стан ведения А. Шубинского. 758 двор.Кадский стан ведения Н. Елизарова…… 830 двор.Елоцкий стан ведения Гр. Опочинина….. 397 двор.Койский стан ведения М. Макорского…. 347 двор.Дела угличск. пров. канц. № 246.]. Незаметно, чтобы становые дворяне были выборными. По всей вероятности, они назначались самими уже ландратами, но непременно из местных помещиков. Надо при этом заметить, что становые дворяне существовали еще до введения ландратов; мы встречаем их и при комендантах, и нет ничего невозможного относить возникновение этой должности еще к XVII веку. Таким образом, ландратское управление, введенное указом 28 января 1715 года, встретилось в доле уже с готовой низшей административной организацией.

Становой дворянин был агентом местного управления и по финансовой, и по судебно-полицейской части. Его функции во многом напоминают функции теперешней уездной полиции. В финансовом отношении на нем лежали обязанности исполнительного характера. Он участвовал в производстве ландратской переписи, раздавая населению «образцовую сказку», т. е. ту образцовую ведомость, по которой население обязано было подавать о себе сведения. В некоторых местах он сам и производил перепись, принимая и проверяя подаваемые жителями стана сказки и составляя по этим сказкам переписные книги[172 - РГАДА. Дела угличской пров. канц. № 159, 364.]. Далее, он производил сбор податей с населения стана, доставляя собранные деньги в ландратскую канцелярию, и понуждал жителей стана к исполнению возложенных на них натуральных повинностей[173 - Там же. № 246.]. Наконец, он исполнял разного рода предписания ландрата, относящиеся к финансовому управлению доли. Так, например, становому дворянину рожаловского стана угличской доли А. Шубинскому было предписано осенью 1715 года произвести сыск в вотчинах Алексеевского монастыря о запустении бань, служивших, как известно, предметом особого обложения. Этот сыск происходил так, что становой дворянин приглашал к себе на «съезжий двор», расположенный в одном из больших сел стана, тех лиц, показания которых ему нужно было получить, снимал с них допрос, который затем отправлял к ландрату. Постройка мельниц, служивших также предметом обложения, могла производиться только с разрешения ландрата, и поэтому в случае подачи просьбы кем-либо из землевладельцев доли о таком разрешении ландрат предписывал становому дворянину отправиться для осмотра места предполагаемой постройки[174 - Там же. № 133 и passim.].

В судебно-полицейском отношении становой дворянин совершал те же предварительные и исполнительные действия, которые и теперь возлагаются на уездную полицию по отношению к суду. Он принимал жалобы от потерпевших и производил предварительное дознание, которое потом передавал в комендантскую, а с 1715 года в ландратскую канцелярию. Так, например, становому дворянину верховского стана Ярославского уезда подал жалобу помещик В. И. Муранов на свою тещу в том, что она не пускает его к жене, к которой он было приехал. Становой дворянин вызвал к себе жену и тещу просителя и, сняв с них допрос, передал дело коменданту[175 - Там же. № 116.]. Иногда становой дворянин производит дознание по жалобе, поданной прямо ландрату. Крестьянин одной из вотчин городского стана угличской доли бил челом ландрату о том, что у него украдена была пряжа, которую, однако, он разыскал. Был послан указ к становому дворянину о расследовании дела. Становой произвел осмотр места кражи, прислал украденную пряжу в ландратскую канцелярию и, так как потерпевший заявил, что вор, разламывая крышу, должен был непременно порезать себе руку – были найдены следы крови – то становой осмотрел руки у всех крестьян той же деревни. Он же высылает в ландратскую канцелярию, отдает на поруки или на расписку причастных судебному разбирательству лиц: ответчиков и свидетелей; в случаях убийства делает осмотр и описание мертвого тела; производит повальный обыск и снимает допросы на месте. Наконец, на него же возлагается исполнение судебных решений. Так, например, становой дворянин совершает раздел земли между спорившими сторонами согласно приговору. Он отправляет также функции полиции безопасности. Он обязан следить, чтобы в его стане не было каких-нибудь беглых людей; их он обязан ловить и присылать в ландратскую канцелярию[176 - Там же. № 162, 165, 100, 86, 94, 182, 89, 106 и др.].

Под начальством станового дворянина состоит еще целая сеть сельской полиции, так что он далеко еще не заканчивал собою административно-полицейской лестницы. Ее последней ступенью надо считать сельского десятского. Эта полиция имела общественный характер, так как ее состав: сотские и десятские должны были поставляться местным сельским населением, и эта поставка лежала на сельском населении как особая повинность. Ландраты застали сельскую полицию уже организованной, но трудно сказать, имела ли она непрерывную связь с выборной сельской полицией XVII века, состоявшей в ведении губного управления. Один приговор министров в Ближней канцелярии, относящийся к 5 июня 1710 года, дает право думать, что этой непрерывной связи не было. Этот приговор предписывает организовать сельскую полицию, выбрав сотских, пятидесятских и десятских специально для надзора, чтобы нигде не находили себе пристанища беглые солдаты, рекруты и недоросли. Если потребовалось издать особый указ об организации выборной сельской полиции, то очевидно, что этой полиции или совсем не было, или если она существовала, то не везде. Приговор 1710 года любопытен еще в особенности тем, что он пытался привлечь к исполнению полицейских обязанностей сельское духовенство. Приход становится полицейским центром, так как приговор предписывал «съезжих дворов для народной тягости не строить, а собираться сотским у церквей». Этим сотским приходские священники обязывались подавать ежемесячные сказки под опасением очень значительного по тем временам штрафа в 15 рублей, о том, что в их приходах беглых людей и воров нет. Таким образом, приходский священник должен был явиться по этому указу в роли полицейского, следящего за тем, чтобы в его приходе не было подозрительных людей[177 - ПСЗ. № 2271.].

Выборы сельских сотских и десятских были произведены еще при комендантах в 1713 году, как это можно заметить по сохранившимся практическим документам; притом они были общими, а не частичными, т. е. избирался весь состав сельской полиции в стану и, по-видимому, по крайней мере в угличской доле, происходили впервые, а не имели целью лишь перемену прежнего состава избранных. Были ли они запоздалым исполнением указа 5 июня 1710 года, или состоялись в силу какого-нибудь нового указа, сказать трудно. Та часть постановлений 1710 года, которая относилась к полицейским обязанностям приходского духовенства, не была исполнена, по крайней мере, в угличской доле, которую мы особенно пристально наблюдаем. Не было здесь избрано и пятидесятских, о которых говорил указ 1710 года.

Чтобы познакомиться с порядком выборов, посмотрим подробнее, как они происходили в одном из станов Угличского уезда, койском. 4 февраля 1713 года от коменданта А. И. Нарышкина был послан указ становому дворянину о производстве выборов, которым предписывалось выбрать в сотские и десятские «людей добрых и пожиточных, и правдивых, и к таковому делу заобыкновенных». При каждом сотском должно было состоять девять человек десятских, но непременно так, чтобы по одному десятскому приходилось из каждой деревни, несмотря на ее размеры, даже хотя бы она состояла только из одного двора. Окончив выборы, становой дворянин должен был переслать коменданту избирательные протоколы с рукоприкладствами избирателей и за своею подписью и затем списки избранных чинов сельской полиции с указанием, какие селения со сколькими дворами приходятся на округ каждого сотского. Койский стан заключал в себе всего 347 крестьянских дворов. В полицейском отношении он был подразделен на три сотни, включавшие в себя по сту дворов с небольшим каждая, и поэтому для выборов состава сельской полиции состоялось три избирательных собрания. В каждом избирательном собрании участвовало далеко не все население сотни. В нем заседала только хозяйственная администрация вотчин, как частновладельческих, так и монастырских, т. е. сельские старосты и их помощники, так называемые «выборные». Эту сельскохозяйственную администрацию следует отличать от сельской полиции. Первая имела частный характер: старосты и выборные в вотчинах исполняли, главным образом, хозяйственные обязанности в имениях. Сельская выборная полиция, подчиненная становому дворянину, носила публично-правовой характер. Число членов этих избирательных сотенных собраний было в иных случаях очень ограничено, тем более что такая сельскохозяйственная администрация существовала только в крупных имениях, и ее, конечно, не было в тех деревнях, которые состояли из одного-двух дворов. Так, в состав первой сотни койского стана вошли владения восьми помещиков, в которых было 15 селений разных названий. На избирательном собрании участвовало лишь 6 членов, из которых пятеро принадлежали к одной крупной вотчине стольника Нелединского-Мелецкого, состоявшей из села Коя с деревнями. Это были староста и четверо «выборных». Таким образом, только владения двух помещиков из восьми были представлены на избирательном собрании первой сотни. Вторая сотня заключала в себе владения 13 помещиков, и только владения семи были представлены на избирательном собрании. На избирательном сходе третьей сотни присутствовало 6 членов: из них трое были – целовальник и выборные вотчины угличского Покровского монастыря, один – староста вотчины Антониева монастыря и двое старост частновладельческих вотчин. Итак, эти избирательные собрания были не чем иным, как сходами сельских властей крупных имений; они-то и производили назначения сотских и десятских из жителей селений сотни. Так как число селений в сотне было обыкновенно больше, чем сколько надо было избрать в десятские, то, вопреки указу, десятский назначался не в каждой деревне. Зато в двух сотнях избрано было десятских по десяти вместо девяти, требуемых указом.

Избирательная коллегия, производя выборы на полицейские должности, брала на себя ответственность за избранных лиц. «А буде вышеписанный сотский и десятские по указу царского величества за выбором нашим отправлять во исполнительство не будут, – так заканчивается обыкновенно протокол избрания, – и великий государь указал бы нам жестокое наказанье». Протокол скреплялся подписями избирателей, за которых по безграмотности подписывался земский или церковный дьячок, а также подписью станового дворянина, который, давая свою подпись, также разделял ответственность за избранных лиц. В этом протоколе перечисляются обыкновенно те обязанности, для исполнения которых избирались сотские и десятские. На них возлагалось наблюдение за безопасностью в сотне. Им предписывалось смотреть, чтобы в их сотнях не находили себе убежища беглые и подозрительные люди, тати, разбойники, смертные убийцы, коренщики, ведуны, беглые драгуны и солдаты. В случае появления таких они должны были их ловить и отводить к становому. Если сотский и десятские получают известие о грабеже и разбое, они обязаны преследовать и ловить виновных со всяким усердием, не стесняясь границами сотни, уезда и даже губернии. Сотский и десятские должны были также отыскивать вора по следу и вынимать поличное. Этот наказ сельской полиции, как видим, очень напоминает собою старинные губные наказы, в которых на сотских и десятских, состоявших под начальством губных старост, возлагались такие же обязанности. В исполнении этих обязанностей по предупреждению и пресечению преступлений сельская полиция действовала довольно самостоятельно. Получив известие о появлении подозрительных людей или о совершившемся преступлении, сотский и десятские должны были тотчас же принимать меры к поимке без всяких распоряжений свыше. Но эти же чины были также и низшими служителями при становом дворянине и при ландратской канцелярии. Они караулили и конвоировали колодников, исполняли обязанности рассыльных и т. п.[178 - РГАДА. Дела угличской пров. канц. № 79, 84, 165.]

7. Деятельность ландратов в губернской канцелярии в 1715–1719 годах

Издавая указ 28 января 1715 года о разделении губерний на доли и превращая ландратов из постоянных членов губернского совета в правителей этих областных единиц, преобразователь, однако, не совсем отказался от идеи коллегиального управления губернией. Правда, большой постоянно действующий губернский совет ландратов под председательством губернатора с изданием этого указа прекратил свою деятельность; тем не менее губернатор не был оставлен распоряжаться губерниею один. Указ 28 января 1715 года предписывал: «Из ландратов всегда быть при губернаторах по два человека с переменою по месяцу или по два месяца». Таким образом, на место большого губернского совета ландратов стал теперь малый комитет, в котором должны были присутствовать по очереди по двое из ландратов. Но и большой совет не был уничтожен указом 28 января 1715 года окончательно. По этому указу в конце года все ландраты должны были «съезжаться к губернаторам со всеми правления своего ведомостьми к счету и для исправления дел всем вместе». Отменялось только постоянное действие ландратского совета, и он обращался в ежегодный временный ландратский съезд. Итак, вместо постоянного губернского ландратского совета указ 28 января 1715 года вводил два коллегиальных учреждения: постоянное губернское присутствие из двух очередных ландратов под председательством губернатора и съезд всех ландратов в конце каждого года. Этою мерою в значительной степени усложнялась прежняя простая схема губернской администрации.

Нам следует теперь посмотреть по уцелевшим практическим документам, насколько эти нормы указа 28 января 1715 года были осуществлены в действительности. Что касается очередного дежурства ландратов при губернаторе, то его можно считать вполне доказанным. Бумаги губернских канцелярий показывают ежедневное присутствие там ландратов. Эти дежурные ландраты называются «очередными» и «месячными», а самое их дежурство «ландратской чередой». Приговоры и указы губернской канцелярии подписываются губернатором и дежурными ландратами; иногда, впрочем, исходящие из губернской канцелярии бумаги, даже такие как доношение в Сенат, скрепляются только одним из дежурных ландратов. Скрепляя своею подписью приговоры, указы и доношения, дежурные ландраты разделяли с губернатором ответственность за действия губернии перед Сенатом. Одним из указов Сената было предписано Московской губернии прислать в Петербург дьяка Московской губернской канцелярии Тихменева. Губерния не исполнила этого указа. Тогда наложен был Сенатом штраф на губернатора в размере двухсот рублей и на каждого из двух месячных ландратов по пятидесяти рублей. В 1718 году в комиссии строения гаваней произведен был допрос московскому губернатору Нарышкину, вице-губернатору Ершову и месячным ландратам Д. Потемкину и Д. Камынину: «На гаванное строение с Московской губернии расположили они по 1 р. 7 алт. 4 д. с двора, итого 258 000 руб. И такое великое число для чего расположили собою без указу и не описывая о том к правительствующему Сенату и у приговора их, ландратов, закрепа есть ли?» Ландраты ответили, что приговор они подписали вместе с губернатором, но тотчас же после того уехали в свои доли и поэтому не знают, было ли доведено об этом приговоре до сведения Сената или нет[179 - Там же. Ф. 248. Кн. 226. Л. 371; кн. 82. Л. 125,291; кн. 81. Л. 611; кн. 272. Л. 135: «А я с ландраты бываю всегда в губернской канцелярии в неделю дни по два, и по три, и по четыре, и по пяти», – доносит в 1716 г. Сенату московский губернатор Салтыков; кн. 127. Л. 142: «А я взят был в губернскую канцелярию в очередные ландраты и был в очередных», – говорит о себе один из ландратов Московской губернии; кн. 117. Л. 309: «Доправить штраф на месячных ландратах»; кн. 106, д. 1: «Ландрат Ждан Григорьев Кудрявцев сказал: в бытность его в Казани в чреде своей» и т. д.].

Эта кратковременность ландратского дежурства при губернаторе вела к большим неудобствам в делопроизводстве, на которые указывала Сенату Московская губерния в 1716 году: месячные ландраты, отбыв свой месяц, уезжали в свои доли, как это имело место в приведенном выше случае, не дождавшись окончания дел, при них начатых. Ландраты, являвшиеся им на смену, заставая дело в середине его течения, должны были терять много времени на ознакомление с его началом. Губерния просила увеличить срок ландратского дежурства до одного года, указывая, что тогда дела будут начинаться и оканчиваться при одних и тех же ландратах[180 - Там же. Кн. 122. Л. 212.]. К этому ходатайству она прибавляла еще просьбу увеличить число дежурных ландратов до шести, так как двое не могут справиться с тою массою дел, которая сосредоточивается в губернской канцелярии. Временно до сенатского указа в Московской губернии было уже установлено дежурство шести ландратов. Сенат не утвердил этого нововведения и предписал соблюдать указ 28 января 1715 года, но через два года должен был уступить и согласиться на увеличение в Москве присутствия ландратов до пяти человек[181 - Там же. Кн. 125. Л. 182; кн. 126. Л. 986.].

Гораздо труднее решить вопрос, собирались ли на практике ландратские съезды «при окончании года» и насколько в этом отношении осуществился указ 28 января 1715 года. Ясных свидетельств, которые бы доказывали бесспорно регулярное существование таких ежегодных съездов, нам не пришлось встретить в памятниках делопроизводства губернии. Однако нельзя сказать, чтобы относящийся сюда параграф указа 28 января 1715 года сразу и совершенно стал мертвой буквой. Есть указания, что, по крайней мере, мысль о ландратских съездах не замирала некоторое время в губерниях. В 1715 году Троицкий Сергиев монастырь затеял тяжбу с одним из соседей по имению в Юрьев-Польском уезде. Дело сначала разбиралось у юрьевского ландрата М. Трусова, но монастырь остался решением ландрата недоволен, нашел, что он дружит и норовит противной стороне и на такую ландратскую «посяшку», т. е. потачку, принес жалобу московскому губернатору. Этот последний сначала было решил отправить в юрьевскую долю ландрихтера для розыска, как то и следовало по указу 28 января 1715 года в случае ландратских «прегрешений», но затем решение свое отменил и уполномоченному Троицкого монастыря «изволил сказать, что де он ландрихтеру в город Юрьев посылку отставил, потому что юрьевский ландрат М. Трусов, також и другие ландраты каждый из своей провинции с делами и со всеми своими правлениями будут к Москве в губернскую канцелярию в декабре ж месяце»[182 - Там же. Кн. 121. Л. 227.]. Отсюда видно, что съезд московских ландратов в декабре 1715 года все-таки предполагался, и до него был отложен разбор дела Троицкого монастыря с соседними крестьянами. Неизвестно, состоялся ли этот съезд. По крайней мере, дело монастыря решено не было, и это дает право думать, что предположение губернатора о съезде едва ли осуществилось.

Иногда можно встретить в документах следы совещания губернатора с ландратами, но трудно сказать, были ли это именно те съезды, о которых говорил указ 28 января, или экстренные совещания, собираемые ad hoc для решения каких-либо чрезвычайных затруднительных дел. Такое совещание имело место в Казани в 1717 году. На нем участвовало пять ландратов из общего числа восьми, полагавшегося в Казанской губернии по отделении от нее Нижегородской[183 - РГАДА. Ф. 248. Кн. 226. Л. 371. Ср.: Докл. и приг. V.]. Дело шло о применении в одном частном случае недавно изданного закона 23 марта 1714 года о единонаследии, вызывавшего вообще большие недоумения и затруднения на практике. Мнения на совещании разделились. Казанский вице-губернатор и двое ландратов стояли за распределение наследства между сонаследниками, предлагая свое толкование закона 23 марта 1714 года. Губернатор и трое других ландратов с этим толкованием не согласились и настаивали на том, чтобы обратиться за разъяснением в Сенат. В этом смысле и составлен был приговор. Мнения свои каждый из ландратов представлял письменно, один за другим, и так как мнения эти помечались датами, то можно проследить, что представление их тянулось в течение месяца – с половины февраля до половины марта[184 - Докл. и приг. IV, № 245; РГАДА. Ф. 248. Кн. 106. Л. 36. № 1384. Имущество вологодского архиепископа описывали архангелогородский губернатор и 7 ландратов.]. Был ли это один из ежегодных ландратских съездов? Во всяком случае, он происходил не при окончании года в декабре, а в начале следующего года. Итак, прямых свидетельств об осуществлении указа 28 января 1715 года относительно ежегодных ландратских съездов мы пока не имеем. По косвенным соображениям мы можем заключать скорее, что указ этот не исполнялся или исполнялся не в той мере, на какую был рассчитан. Если съезды действительно происходили, они должны были оставить по себе следы в документах. Съезд, например, 44 ландратов Московской губернии был бы настолько внушительным явлением, что не мог проходить незамеченным. Другим соображением, говорящим в пользу того, что закон 28 января 1715 года не исполнялся, является, как увидим ниже, отвлечение ландратов от губернского центра, кроме их обычных дел в доле, различными посторонними возлагавшимися на них поручениями, так что для них не было времени являться еще на губернские съезды.

И самые отношения ландратов к губернатору сложились на практике совершенно не так, как их предполагал в своих указах преобразователь. В самом деле, указ 24 апреля 1713 года, учреждавший впервые самую должность, давал ландратам значение членов губернского совета, в котором губернатор был только председателем, и его отношение к ландратам формулировалось словами, что он «у них не яко властитель, но яко президент». И другой указ 28 января 1715 года, перенесший деятельность ландрата в долю, обеспечивал ему самостоятельное и независимое положение относительно губернатора. По этому указу ландрат являлся ответственным не перед губернатором, но перед съездом ландратов под председательством губернатора. Губернатору запрещалось вмешиваться в ландрат-ское управление в доле: «Губернаторам ни для каких сборов и дел от себя никуда в ландратское правление нарочных не посылать». Только в случае совершения ландратом преступления губернатор должен был командировать в долю ландрихтера «для розыску», т. е. для производства следствия. Но подсудным ландрат был не ландрихтеру и не губернатору, а тому же губернскому совету ландратов под председательством губернатора. Этот последний закон стремился таким образом сделать из ландрата областного правителя доли, вполне независимого от губернатора и подчиненного лишь исключительно губернскому ландратскому совету. На практике вышло совершенно иначе, и ландрат сделался правителем второстепенного подразделения губернии, подчиненным вполне губернатору. Характеризуя отношения московского губернатора Салтыкова к ландратам, московский вице-губернатор Ершов заявлял Сенату, что он, Салтыков, поступает, «яко властелински, а не яко президентски, делает, что хочет, не принимая товарищеского совета»[185 - РГАДА. Ф. 248. Кн. 272. Л. 135–224.]. Губернатор приказывает ландратам, как начальник подчиненным, и в таком тоне изображает свое отношение к ним. «Велел я им, ландратам, отправить дьячка в Петербург», – доносит Сенату смоленский вице-губернатор; «велел он, вице-губернатор нижегородский, в губернской канцелярии всякие губернские дела отправлять ландрату Ст. Кирееву»[186 - Докл. и приг. IV, № 844; РГАДА. Ф. 248. Кн. 106. Л. 147.]. По указу 28 января 1715 года ландраты должны были присутствовать в губернской канцелярии поочередно, проводя там по месяцу и по два; но губернатор нарушает этот очередной порядок. Ландрат первой вологодской доли А. Курбатов доносил Сенату, что он «определен был вице-губернаторским приказом в Вологодскую губернскую канцелярию к его, великого государя, расправным и розыскным делам, также и к денежным сборам и был в той губернской канцелярии с того 1716 г. июля с 20-го числа по 2-ое июля 1717 г.». Сын умершего ландрата алексинской доли Г. Камынина рассказывал, что его покойный отец только числился в той доле, но на самом деле во все время своего ландратства «указом губернатора Салтыкова одержан был в Москве у губернских дел беспеременно». Другой ландрат, дмитровской доли, М. Арцыбашев жаловался Сенату, что он был «от доли своей отрешен и выслан губернатором не в очередь в Петербург». Наконец, мы встречаем случай, когда ландрат приносит на вице-губернатора жалобу в том, что тот не только отрешил его от управления долей, но и посадил под арест «за караул, безвинно, при губернской канцелярии»[187 - РГАДА. Ф. 248. Кн. 78. Л. 791; кн. 126. Л. 1036, 970, 218.].

Одною из причин, расстраивавших ландратское управление в том виде, как оно было установлено указом 28 января 1715 года, было то, что на ландратов постоянно возлагались отдельные поручения, отвлекавшие их от их прямых обязанностей: и от управления долями, и от присутствия в губернском совете. Иногда ландрату дается то или другое специальное поручение в пределах губернии. Так, например, двоим из ландратов Московской губернии было поручено: одному, Левашову, – заведование Дворцовым приказом, а другому, Есипову, – «приход денежной казны всей губернии». Последний был сделан, таким образом, чем-то вроде губернского казначея. Находясь «безотлучно» у этих «губернских нужных дел», они, разумеется, уже не заглядывали в свои доли[188 - Там же. Кн. 126. Л. 986; кн. 78. Л. 791.]. Но бывали случаи, когда ландратам поручались дела, выводившие их совсем за пределы губернии. Так, в 1717 году ландрату уржумской доли Казанской губернии Ждану Кудрявцеву «поведено было быть у отправления судов в морской поход в Астрахани и был он весь тот 1717 год в отлучке». Отлучки ландратов из губерний вызывала происходившая тогда постройка Кроншлота и Кронштадта. Доставка строительных материалов: леса и камня, необходимых для этих сооружений, а равным образом, и рабочего персонала была возложена на губернии и разверстана пропорционально количеству тяглых дворов в каждой. Для надзора за этой доставкой к месту назначения и командировались из губерний ландраты по очереди. Так, в 1717 году Московская губерния доносила Сенату: «Велено изготовить к гаваню с Московской губернии бревен всего 99 000, камня всего 13 735 сажень. А к приуготовлению того лесу и камня и для надсмотру над работными людьми из Московской губернии наряжены из ландрат первые по списку по очереди два человека»[189 - Там же. Кн. 106. Л. 1; кн. 123. Л. 425, 204; кн. 100. Л. 335; кн. 122. Л. 223; кн. 126. Л. 774 и сл.].

Чрезвычайным поручением, наиболее вредившим правильному ходу ландратского управления, была народная перепись 1715–1718 годов, так называемая ландратская, предпринятая вскоре после переписи 1710 года, результатами которой правительство осталось крайне недовольно. 10 декабря 1715 года, т. е. в тот же самый год, в который ландраты получили в управление доли, было им поведено «переписать дворы крестьянские и бо-быльские, и другие»[190 - ПСЗ. № 2964.]. Правительство предполагало, очевидно, что окончание этой переписи последует весьма скоро за ее началом, так как в том же указе предписывалось ландратам, окончив перепись, прислать немедленно переписные книги в Сенат, а самим не выезжать из своих долей, а ждать приезда туда особых правительственных ревизоров, которые будут назначены для проверки ландратской переписи. Однако эти ожидания не сбылись. Ревизорам не пришлось проверять этой переписи, так как она производилась ландратами крайне медленно и в иных долях не была окончена даже к тому времени, когда уже оканчивала свое существование самая ландратская должность. Затем она оказалась и ненужной, так как тяглый двор перестал быть податною единицею, уступив место «душе», и в 1719 году была предпринята новая перепись населения – поголовная. Эта последняя уже и проверялась особыми ревизорами, отчего и получила название «ревизии», сохранившееся и для всех последующих народных переписей до половины XIX века.

Было немало причин такой медленности в исполнении этого экстраординарного дела, порученного ландратам. Одного ландрата «одерживал» губернатор в течение целого года в губернской канцелярии, не отпуская его в долю. Другой был отвлечен от всех своих дел чрезвычайными приготовлениями «для шествия его величества, государыни царицы и других персон» через его долю и несколько месяцев должен был, ожидая этого шествия, наблюдать за сбором на подставах подвод и доставкой съестных и питейных припасов, отчего «переписное дело в те месяцы останавливалось». Ландраты Киевской губернии замедлили переписью, потому что почти все оказались «забранными» из своих долей в Курск к командированному туда «для розыска» капитану Головкину «и за тем взятьем книг своих не окончили». Само правительство замедляло иногда перепись, не доставляя ландратам книг предыдущих переписей, с которыми переписчикам вменялось в обязанность сравнивать и сверять новые полученные ими результаты и которые должны были служить базисом и отправным пунктом для новой переписи. Малочисленность служебного персонала, находившегося в распоряжении ландратов, мешала со своей стороны быстроте хода переписи, и на «малолюдство» подьячих они указывают, как на самую общую причину своей медленности. Этот недостаток личного состава администрации доли был тем более чувствителен, что производство переписи осложнялось иного рода действиями. При переписи ландратам предписывалось сыскивать беглых крестьян и водворять их к их законным владельцам, и такой сыск и возвращение не могли, конечно, не задерживать самой переписи, тем более что число беглых оказывалось иногда громадным. Средним числом считалось в доле, как мы уже знаем, 5536 дворов. Между тем ландрат можайской доли Дохтуров сыскал при переписи целых 494 беглых двора и возвратил владельцам 4853 человека обоего пола. «И за такою отдачею беглых крестьян, – доносил этот ландрат, – тех переписных книг отправить в скорых числах было невозможно». Наконец, и само население оказывало нередко сопротивление переписи. Как известно, одним из моментов переписи была подача самим населением так называемых «сказок», т. е. написанных по установленной форме показаний о дворах и душах в каждом имении. Получив эти сказки, переписчик проверял затем наличность населения и по проверке вносил их в переписную книгу. «Неподача» сказок землевладельцами и служила, как писали ландраты, «к немалому продолжению переписи»[191 - РГАДА. Ф. 248. Кн. 112. Л. 296; кн. 78. Л. 791; кн. 191. Л. 103; кн. 68. Л. 23; кн. 106. Л. 98-110; кн. 125. Л. 218 и сл.].

Благодаря всем этим причинам, перепись затянулась и, когда 22 июля 1717 года последовал сенатский указ ландратам прислать переписные книги в Петербург, а затем был прислан из Голландии указ Петра от 25 августа того же года, которым повелевалось ландратам явиться в Петербург с книгами лично, а губернаторам высылать их, ландратов, по самому первому зимнему пути, эти распоряжения исполнялись весьма медленно, и в течение всего следующего года прибыли в Петербург далеко не все ландраты. К псковскому ландрату Лопухину было послано из губернской канцелярии о явке его в Петербург целых пятнадцать указов: ко всем он остался совершенно глух и в Петербург не показывался. Правительство должно было прибегнуть к суровым мерам совсем в духе Петра Великого, чтобы заставить ландратов оканчивать перепись и привозить книги. Оно предписывало высылать запоздавших ландратов скованными в цепях, и такие высылки производились в течение 1719-го и даже еще в 1720 году. Их приводили в исполнение уже вновь назначенные провинциальные воеводы. Но и такие меры не всегда производили устрашающее действие на ландратов и встречали упорное сопротивление. Ландрата Шелонской пятины Мякинина было предписано выслать в Петербург с переписными книгами скованного за караулом. Новгородский судья, которому пришлось исполнять этот указ Сената, послал двух дворян, приказав им привезти Мякинина в Новгород, если же не поедет, то заарестовать и захватить его крепостных людей. Посланные, однако, доносили, что ничего не могли сделать: «Оной Мякинин в приказную палату (в Новгород) сам не поехал и людей своих взять им не дал, а сказал: ежели кто станет людей брать, того он станет бить»[192 - Там же. Кн. 78. Л. 730 и сл.; кн. 189. Л. 859; кн. 114. Л. 485, 517; кн. 191. Д. 14. Л. 35–48.].

Приезжавшие с переписными книгами в 1718 году в Петербург ландраты, отдав книги и явившись на смотр, отпускались обратно в свои доли. Приезжавшие позже, в 1719 и 1720 годах, получали из Петербурга уже иные назначения, так как в это время произошла реформа областных учреждений и ландратура была отменена. Но, возвращаясь в свою долю на то короткое время, которое оставалось до этой отмены, ландрат не имел возможности всецело посвятить себя текущим делам областного управления. Едва успел он окончить и сдать одну перепись, как приходилось приняться за другую. Ландратская подворная перепись оказалась ненужной для податных целей, ради которых переписи и предпринимались, и сохранила за собою лишь простое значение статистического материала, необходимого для различных расчетов при предпринятой областной реформе. Вот почему правительство и продолжало настаивать на ее окончании и торопило с нею ландратов. Собственно, для фискальных целей предпринята была в 1719 году новая поголовная перепись, по которой предполагалось собирать новую подушную подать. Возвратившись в долю, ландрат и должен был приступить к приему «поголовных сказок», т. е. к производству новой переписи. Пошла опять та же история. Губернаторы рассылали об этой переписи во все доли к ландратам указы «с великим подкреплением и страхом», грозя жестокими взысканиями преслушникам указа. Ландраты опять оказывались неисправны и не только не оканчивали в срок новой переписи, но даже и не отвечали о получении губернаторских указов, так что приходилось прибегать для их понуждения к военной силе. В доли рассылались офицеры и унтер-офицеры гарнизона, которые и должны были торопить ландратов в переписном деле[193 - Там же. Кн. 56. Л. 532; кн. 127. Л. 73.].

Итак, перепись населения, начавшись одновременно с учреждением долей, тянулась все время, пока долями правили ландраты. Понятно, как это чрезвычайное поручение, ранее, в XVI и XVII столетиях, исполнявшееся особыми переписчиками, рассылаемыми из столицы, а теперь возложенное на областную администрацию, должно было мешать правильному ходу областного управления, как, в свою очередь, обязанности ландрата мешали правильному и скорому ходу переписи, затягивая ее на такое продолжительное время. Ландрат, отвлекаясь от своих прямых обязанностей областного правителя и судьи, обращался в «писца», принужденного разъезжать по доле и заниматься сбором сказок, проверкой их на месте, изготовлением переписной книги и разработкой полученных статистических данных для составления разного рода «табелей и перечневых выписок», требовавшихся правительством. Комиссар, помощник ландрата, также бывал отвлекаем переписью ради ускорения работы, и, благодаря этому, текущие дела областного управления шли кое-как, а судебные разбирательства не могли не тянуться годами. Вот почему и происходили случаи вроде таких, что симбирский ландрат А. Колычев, спрошенный в 1718 году в Сенате о доходах и расходах своей доли за предыдущий год, простодушно отвечал, что он «о том не сведом, понеже с начала 1717 г. генваря по 1 число сего 718 г. был он в доле своей у переписного дела». Точно так же ландрат староосколь-ской доли Чириков заявил, что он, будучи в своей доле у переписного дела, сам казенными сборами не заведовал, предоставив их комиссару[194 - Там же. Кн. 106. Л. 98-110; кн. 114. Л. 491.]. Если ландраты, занятые переписью, отстранялись, таким образом, от казенных «государевых» дел, то легко понять, в каком пренебрежении должны были находиться те дела по областному управлению, в которых на первом плане стоял частный интерес, так называемые «челобитчиковы дела», к которым относилось большинство дел судебных. В особенности вреден для правильности хода местного управления был вызов ландратов в Петербург для личного представления результатов переписи, заставлявший ландрата проводить значительное количество времени вне пределов доли. При таких отлучках делались совершенно невозможными для ландратов съезды их в губернском центре в конце года, предписанные законом. Наконец, перепись еще более усиливала зависимость ландратов от губернатора. Ответственность за успешный ход переписи лежала на этом последнем. В медленном исполнении переписного дела ландратом губернатор мог видеть то ландратское прегрешение, в случае которого закон позволял ему вмешиваться в управление долей. Вот почему губернаторы, не довольствуясь посылкой к ландратам грозных указов, командировали в доли особых комиссаров в виде офицеров или иногда унтер-офицеров гарнизона, которые должны были производить давление на ландрата, торопить его, а иногда вести под арестом в губернскую канцелярию для отправки в Петербург в цепях. Все это очень мало могло способствовать приобретению ландратом качеств самостоятельного областного правителя, каким предполагал его указ 28 января 1715 года, и ландрат, в конце концов, стал не более как вполне подчиненным губернатору второстепенным исполнительным агентом в областном подразделении губернии, каким была доля.

* * *

В институте ландратов можно видеть попытку провести в областное управление три начала: участие земских сил, коллегиальный порядок и децентрализацию. Эта попытка по всем трем пунктам окончилась неудачей.

Самодеятельность земских сил в местном управлении не удалась прежде всего потому, что к этой самодеятельности призывалось дворянство, а именно дворянство было тогда наименее способным к ней общественным классом. В эти годы Северной войны, с которыми совпала ландратская реформа, оно было не только отвлечено от местности, но в значительной мере и увлечено за пределы России в полках, находившихся за границей. А между тем, вводя институт ландратов и придавая ему выборный характер, законодатель не позаботился организовать остатки дворянских уездных обществ для этих выборов. Едва ли, впрочем, и возможна была какая-либо их организация в тот момент; поэтому, вероятно, Сенат и оставил без исполнения указ 1714 года о выборах. Ими не могли быть заинтересованы и сами уездные общества. Не то чтобы они были равнодушны к составу и деятельности местной администрации, так близко касавшейся их землевладельческих интересов. Но самое значение выборов, имевших смысл поручительства, коллективной ответственности избирателей за избранных, было таково, что не могло привлекать к себе симпатий общества. Тем более что и без выборов местная администрация находилась в руках дворянства.

Не осуществился и коллегиальный порядок ландратского управления. Губернский совет ландратов не удался, как не удалась прежде в 1702–1705 годах коллегия воеводских товарищей. Коллегиальное управление не прививалось также, прежде всего, вследствие фактического недостатка в служилом персонале, того служилого «малолюдства», на которое так жалуются официальные памятники. Когда явилась потребность учредить подразделения губернии – доли, необходимо было снабдить их правительственным персоналом; но служилых людей не хватало для замещения должностей и членов губернского совета и правителей долей. Этот недостаток и вынуждал прибегнуть к совмещению функций обеих должностей, и члены губернского совета были в то же время сделаны и правителями областей. Недостаток экономических ресурсов на содержание того увеличенного административного персонала, какой потребовался бы коллегиальными учреждениями, также, может быть, сыграл свою роль при этом совмещении. Но помимо недостатка в количестве служилого персонала и ресурсов, тормозящее действие оказывало и качество этого персонала. Коллегиальный порядок управления, с которым Петр познакомился за границей, требовал для своего успеха особых качеств в администраторах, какими не отличались служилые люди петровской эпохи: большей сдержанности, большого уважения к чужому мнению, способности подчинить свою волю воле большинства. Всех этих свойств не хватало петровскому администратору, не стеснявшемуся в поступках относительно своих товарищей, которых он продолжал считать «в своей команде». Поэтому воевода «драл» бумаги, написанные его выборными товарищами, а губернатор поступал с ландратами «не яко президентски, но яко властелински» и сажал их под арест. В результате получилось полное подчинение товарищей президенту, при котором о коллегиальном порядке не могло быть и речи.

Наконец, не удалась и децентрализация местного управления. Целью губернской реформы 1707–1710 годов было расчленение прежнего единого центра на восемь областных. Все бесчисленные нити управления, протянутые из местностей, сходившиеся прежде прямо в Москву и здесь сплетавшиеся в сложный центральный узел, были теперь стянуты к восьми местным узлам, которые соединялись с главным центральным. Эти узлы сообщали нитям более натянутое положение, препятствуя им обвисать на слишком далеком расстоянии, каким было прежде расстояние между отдаленным уездом и столичным центром. Такая децентрализация управления подготовлялась ранее, B XVII веке, и губерния Петра являлась лишь завершением прежнего процесса. Но, в свою очередь, губерния была моментом в административном дроблении территории России, которое пошло дальше. Восемью губернскими центрами дело не ограничилось, нити продолжали подтягиваться, и административная сеть усложнялась. В губернии продолжался тот же порядок расчленения, результатом которого была и сама губерния. Уже в самое первое время ее существования туманно выступает неопределенная, неоформленная и недоразвитая обер-комендантская провинция. Ландратская доля, ее сменившая, представляет из себя значительный шаг вперед в областном разделении: это уже довольно правильная клетка сплетающейся административной сети. Ее правильность обусловливается искусственностью ее происхождения. В основу деления на доли был положен статистический факт, определенная цифра податного населения, а не исторические традиции и связи, так что образование доли однородно с образованием позднейшего уезда Екатерины II или французского департамента. Той же искусственности своего происхождения это разделение на доли обязано другою своею чертой: общностью для всей территории России. Вся поверхность государства раздробилась теперь на однообразные областные единицы, заменившие собою прежнюю пестроту. Вместе с тем однообразнее складывалось и управление: каждая доля была снабжена одинаковым административным персоналом. Таким образом, доля в развитии русского областного управления была моментом, занимающим середину между обер-комендантской провинцией и воеводской провинцией 1719 года.

Однако начало децентрализации преобразователь намеревался провести далее, чем это могла позволить окружающая действительность. Эти ландратские центры он стремился сделать очень самостоятельными относительно губернского. Ландрат, по мысли законодателя, должен был быть почти независимым от губернатора, действуя под контролем того совета, в котором он сам принимал участие. На практике самостоятельность такой областной единицы, какою была доля, оказалась преждевременной. Вопреки намерению расположить вновь образованные областные клетки в ряд как равноправные, действительность завязывала между ними иерархическую связь, и ландрат как правитель доли оказался совершенно подчиненным губернатору органом. Прежде всего, не следует при объяснении этого факта упускать из вида причину, действовавшую снизу, со стороны общества. Русская область была слишком долго и слишком сильно централизована. С XVI века каждый мелкий уезд был связан непосредственно с центром, и областной правитель не мог шагу шагнуть без указа сверху. Русский воевода не привык действовать самостоятельно, вот почему он не мог приобрести этой самостоятельности, когда его русское название было заменено немецким названием ландрата. Будучи теперь лишен возможности искать опоры в московском приказе, куда прежде писал бесчисленные отписки о всяком пустяке, он стал видеть ее в указе из губернской канцелярии, без которого ему и самое малое дело часто казалось «вершити немочно». Другою причиною, вредившей началу децентрализации сверху, была фискальная ответственность губернатора за губернию, продолжавшая на нем тяготеть. Центральному правительству нужны деньги, ему удобнее было обращать свои требования в этом случае к восьми-десяти губернаторам, чем почти к полутора сотне ландратов, а предъявляя это требование, оно параллельно с тем усиливало их власть в местности. Итак, действуя в одном и том же направлении, обе эти причины: и давление высшего правительства, тяготевшее над губернатором, и неспособность местной администрации действовать самостоятельно, – приводили к одному и тому же результату. Доли, на которые разделилась губерния, сложились в подчиненную губернскому центру группу; местная администрация строилась в виде иерархической лестницы. По этому типу продолжалась и ее дальнейшая эволюция, несмотря на все стремления преобразователя децентрализовать область и придать ей самостоятельное значение, положенные в основу провинциальной реформы 1719 года. Иначе и не могла развиваться местная администрация, преследующая не благоустройство местности, а удовлетворение военных и фискальных потребностей центра. Эта задача и отразилась на ее централизованном складе.

notes

Сноски

1

Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. СПб., 1866. С. 75.

2

Если верить Татищеву, еще при царе Федоре Алексеевиче была сделана попытка привлечь местное общество к участию в местном управлении, притом отличавшаяся большею широтою замысла. Участие общества должно было проявляться не в выборе товарищей к назначенным воеводам, а в выборе самих воевод. Прежние воеводы, рассказывает этот историк, «смело грабили; для сего царь Федор Алексеевич положил воевод шляхетству избирать». Был ли действительно составлен проект такого закона при царе Федоре, или это мнение Татищеву было навеяно шляхетскими притязаниями, в эпоху разгара которых он жил и действовал, покажут дальнейшие исследования во многих отношениях замечательной эпохи, предшествовавшей реформе Петра Великого.

3

ПСЗ. № 1900.

4

Чичерин Б. Н. Областные учреждения в России в XVII веке. М., 1856. С. 77.

5

РГАДА. Дела разрядные: № 3. Л. 503; № 5. Л. 417; № 12. Л. 353; книга 24. Л. 73; Там же. Дела приказные старых лет 1704 г., сент. 7, № 41.

6

ПСЗ. № 2018. В городах, в которых по отпуску из Судного Московского приказа по выбору тех городов жителей у челобитчиковых дел с воеводами были московских чинов и городовые дворяне, быть им с ними, воеводами, по-прежнему у челобитчиковых дел, да им же быть у всяких его государевых дел и у денежных всяких сборов. А в которых городах с воеводами товарищей нет и тем воеводам выбрать в товарищи к себе тех городов из помещиков, из московских чинов и из городовых же, людей добрых и заобычных, человека по два в городе; и ведать им, воеводам с теми выборными всякие его государевы и челобитчиковы дела и сборы денежные… А буде которые воеводы или их товарищи учинят по грамотам и в денежных сборах замедление и поноровку и в челобитчиковых всяких делах какую неправду: и им, воеводам, и товарищам их за то учинено будет жестокое наказание.

7