Глава государства

В. Н. Суворов подчеркивал, что при выполнении функций главы государства важно, что он выступает от имени самого государства (а не правительства и парламента, состав которых меняется), олицетворяя его преемственность и посредство, выступая высшим представителем государственной власти в целом, а не какого-либо государственного органа, политические позиции которого меняются в зависимости от результатов выборов[8 - См.: Там же. С. 54.].

«Сам глава государства, не имея серьезных юридических инструментов осуществления власти, может обладать значительным политическим весом и авторитетом, что усиливает его политическое влияние, способствует эффективному взаимодействию с ветвями власти, их между собой, политическими партиями, повышает значение этого института в политической системе»[9 - См.: Там же.].

Политическая роль главы государства хорошо сформулирована в конституциях некоторых стран. Например, в соответствии с Конституцией Испании 1978 года король является главой государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы.

В целом же для зарубежных конституций такая буквальная характеристика президента или монарха не является обязательной.

Вместе с тем, как показывает практика, должность главы государства – наиболее удобная форма узурпации власти при авторитарных или тоталитарных политических реформах.

Существует ряд юридических форм главы государства. Это чаще всего либо единоличный монарх, либо единоличный президент – дань традиции единоличного главы государства, пришедшей к нам из Средневековья[10 - Подробнее о главе государства в республиках и монархиях см.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Пг., 1919. С. 189–217.]. Однако практике известны и коллегиальные органы, выполняющие функции главы государства, а также государственные органы, не являющиеся главами государства, но исполняющие их функции наряду с другими.

Многие из этих форм использовались и в России. В Российской империи главой государства был единоличный монарх, унаследовавший свою должность. И хотя слово «монархия» в переводе с греческого означает «единовластие», в России, которая не переставала быть монархией, бывали эпохи двоевластия. «Так было, например, при Михаиле Федоровиче с 1619 по 1634 год, пока был жив его отец, патриарх Филарет, – писал Н. И. Лазаревский. – На царство они были избраны вместе, и патриарх тоже писался Великим Государем. Михаил Федорович так формулировал свое отношение к власти отца: "Каков я государь, таков и отец мой; наше государское величество нераздельно". Между 1682 и 1696 годом, когда был жив царь Иоанн Алексеевич, в России было два царя: Иоанн и брат его Петр I»[11 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. С. 63.].

В Советской России глава государства – Президент РСФСР – появился незадолго до ликвидации советской власти. В годы советской власти в РСФСР функции главы государства исполняли различные коллегиальные органы.

В постсоветский период главой государства стал Президент Российской Федерации.

Юридическая форма главы государства определяется формой правления, от которой зависит организация в государстве верховной власти, а также ее носитель.

Традиционное деление государств на монархию, аристократию и демократию, данное Аристотелем и основывающееся на числе правящих (один, немногие, все), сегодня уже устарело, поскольку оно устанавливает такие типы правления, которых в настоящее время не существует (аристократия).

В настоящее время наиболее распространенной является классификация государств, основанная на двух формах правления: монархии и республики. Если главой государства является монарх, то формой правления является монархия. Все другие государства являются республиками.

Типичным для современных условий главой государства с республиканской формой правления является единоличный президент. Это должностное лицо возглавляет государство в 150 странах мира (из приблизительно 200 государств), остальные имеют ту или иную монархическую форму правления.

В свое время различия между этими формами правления видели в различии числа правящих: в монархии власть принадлежала одному, а в республике – всем или по меньшей мере многим. Однако сегодня так просто этот вопрос решить нельзя, поскольку, например, в монархической Англии число властвующих ничуть не меньше, чем, скажем, в республиканской Франции. Не случайно поэтому в литературе давно уже поставлен вопрос об отсутствии принципиального различия между современными конституционными монархиями и республиками, поскольку конституционный монарх есть не что иное, как наследственный президент, а президент является конституционным королем, действующим, правда, в рамках ограниченного законом времени. Тем не менее различия между монархией и республикой, конечно, есть.

Так, Н. И. Лазаревский считал, что различие между монархией и республикой надо устанавливать в трех отличительных правах монархов, отсутствующих у президентов: бессрочности (пожизненности) полномочий, безответственности и в том, что законы, изменяющие права монарха, не могут быть изданы без его согласия. По его мнению, совокупность этих прав создает для монарха совершенно своеобразное, вполне независимое и самостоятельное положение[12 - См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. С. 66–68.].

Однако сегодня такой подход к решению этого вопроса устарел. Думается, прав А. А. Мишин, который считал, что существующие в современных государствах формы правления в большей степени говорят об исторической традиции, чем о конкретном характере самого государства. Определяющие качественные особенности государства, такие как демократизм или реакционность, централизация или децентрализация и некоторые другие, не находятся в прямой зависимости от формы правления.

«Тем не менее форма правления, – указывал А. А. Мишин, – существенна, так как она налагает определенный отпечаток на структуру государственного аппарата и существующие между его отдельными звеньями взаимоотношения.

Монархия представляет собой такую форму правления, при которой верховная государственная власть юридически принадлежит одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия.

Республика представляет собой такую форму правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением»[13 - Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 119–120, 125.].

Характеризуя форму правления, недостаточно сказать «монархия» или «республика». Сегодня нужно также сказать, о какой монархии или республике идет речь. От этого зависит юридическая модель отношений между главой государства и другими высшими государственными органами. Что касается монархии, то она может быть либо абсолютной (неограниченной), либо конституционной (ограниченной).

Абсолютная монархия возникла в период позднего феодализма и характеризуется тем, что в руках монарха сосредоточена вся полнота государственной власти: он сам осуществляет законодательство, непосредственно или через правительство, назначенное им, руководит административной деятельностью, вершит высший суд. При этом никаких юридических ограничений его власти нет. Для абсолютной монархии характерен авторитарный политический режим, а государственный режим обычно именуется абсолютизмом.

Сегодня абсолютная монархия как форма правления является очевидным раритетом.

Конституционная монархия может быть дуалистической или парламентарной.

Дуалистическая монархия является переходной формой правления, характерной главным образом для стран, имеющих сильные пережитки феодализма. Дуалистическая монархия – форма правления, при которой существуют одновременно два политических учреждения: феодальная монархия и буржуазный парламент, делящие между собой государственную власть.

Монарх при дуалистической монархии юридически и фактически независим от парламента в сфере исполнительной власти. Он назначает ответственное перед ним правительство.

Парламент, который наделяется законодательными полномочиями, не оказывает никакого влияния ни на формирование правительства, ни на его состав и деятельность. Законодательные полномочия парламента ограничены тем, что монарху предоставляется право вето, право назначения в верхнюю палату и право роспуска парламента.

Дуализм такой формы правления предопределяет неизбежность ее эволюции либо в парламентарную монархию, либо в республику.

Парламентарная монархия своему происхождению обязана полной победе буржуазии над феодализмом и является политическим выражением этой победы.

В условиях парламентарной монархии власть монарха ограничена не только в области законодательства, но и в сфере государственного управления посредством контроля над правительством, который выражается в том, что хотя юридически за монархом сохраняется право назначения главы правительства и министров, но сделать это он может только в соответствии с предложениями лидеров парламентских фракций, располагающих большинством мест в нижней палате парламента.

В странах с парламентарной монархией министры формально считаются министрами, а само правительство – правительством монарха. Однако ни министры, ни правительство никакой ответственности перед монархом не несут. В этих странах правительство ответственно за свою деятельность только перед парламентом.

«В парламентарной монархии монарх обычно лишен каких-либо дискреционных полномочий, – указывал А. А. Мишин. – Все исходящие от него акты приобретают юридическую силу только в том случае, если они контрасигнуются соответствующим министром. Без министерской скрепы ни один акт монарха не имеет юридической силы. В отличие от дуалистической монархии в парламентской монархии главным орудием диктатуры господствующего класса является правительство, которое не только осуществляет полномочия и прерогативы монарха, но и контролирует и направляет всю деятельность парламента»[14 - См.: Мишин А. А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. С. 123.].

В некоторых странах парламентарной монархии монарх является чисто символической фигурой, наделенной лишь церемониальными полномочиями. Именно таким монархом является, например, император Японии.

Формой правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются, либо формируются общенациональным представительным учреждением, является республика, при которой полностью ликвидируются какие бы то ни было признаки феодальной государственности.

Практика государственного строительства знает два основных вида республиканской формы правления: президентскую и парламентскую республики.

Главная политическая особенность президентской республики заключается в соединении в руках президента полномочий главы государства и главы правительства. Другими специфическими чертами президентской республики являются внепарламентский метод избрания президента посредством прямых или косвенных выборов и внепарламентский способ формирования правительства.

Президентскую республику иногда называют дуалистической[15 - См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 4-е изд. М., 2005. С. 392–394.].

Выделяют также полупрезидентскую республику, которую характеризует наличие сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской республики (наличие председателя правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом).

В основу системы высших органов государственной власти парламентарной республики положен принцип верховенства парламента, перед которым правительство несет коллективную ответственность за свою политическую деятельность. В парламентской республике в отличие от президентской правительство остается у власти до тех пор, пока оно пользуется поддержкой парламентского большинства.

Надо сказать, что форма правления, тесно связанная с юридической формой главы государства, не оказывает определяющего влияния на характер государственного строя. Как известно, монархическая Великобритания давно уже является демократическим, конституционным государством, в то время как республиканский Советский Союз таким государством не был никогда. И наоборот, монархическая Россия не была ни демократическим, ни конституционным государством, тогда как республиканская Франция таким государством является давно.

И тем не менее республиканская форма правления в большей мере, чем монархическая, соответствует характеру демократического, конституционного государства. Дело в том, что для монархии ее конституционный вариант – такое же искажение ее сути, как для республики – вариант тоталитарный. Поэтому конституционная монархия гораздо ближе по своему существу к демократической республике, чем тоталитарная республика. И наоборот, тоталитарное государство с республиканской формой правления мало чем отличается по своей сути от государства, признанного абсолютной монархией.

Республиканской форме правления присуща демократия, а демократии – республиканская форма правления. Демократия как равная для всех свобода дополняет республиканскую форму правления. Республика служит этой равной свободе, способствует ее подъему и развитию, включая равномерно распределенные социальные блага, равные выборы, равный доступ к государственным должностям, к образованию, собственности, к участию в формировании политической воли, а также правовой организации сил, претендующих на правительственную власть.

Положение главы государства в значительной мере определяется принятой в стране структурой исполнительной власти.

Сегодня в науке конституционного права структура исполнительной власти является достаточно спорной. Одни авторы исходят из того, что в состав исполнительной власти обязательно входит глава государства[16 - См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть./ Отв. ред. Б. А. Страшун. М., 1996. С. 564–592.]; другие – из тенденции отделения главы государства от исполнительной власти в парламентских и особенно в полупрезидентских республиках. В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, координационно-арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти[17 - См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 320.]; третьи подвергают сомнению право относить главу государства в качестве составной части к исполнительной ветви власти, считая, что вопрос о правовом статусе этого лица должен решаться конкретно в зависимости от особенностей конституционного строя, урегулированности положения главы государства действующей конституцией, национальным законодательством и практикой функционирования государственных институтов. Поэтому априорная оценка места и роли главы государства, его отнесение к той или иной ветви власти неоправданны[18 - См.: Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2005. С. 210.].

Можно согласиться с В. В. Маклаковым, по мнению которого, глава государства всегда либо юридически, либо фактически являлся или является составной частью исполнительной ветви власти[19 - См.: Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006. С. 712.]. Именно по этому пути в основном идет и наука.

В большинстве стран глава государства включается в систему исполнительной власти, которую возглавляет либо он сам, либо он вместе с главой правительства (бицефальная, т. е. двухглавая структура). При нашей структуре конкретная роль главы государства в осуществлении исполнительной власти зависит от формы правления и государственной режима.

В президентских республиках, в ограниченных монархиях, не говоря уже об абсолютной монархии, монарх конституционно или фактически входит в состав исполнительной власти и является ее главой.

Главам государств могут предоставляться расширенные полномочия, что не исключает их участия в исполнительной власти. При этом они нередко юридически являются главами исполнительной власти.

При монистической структуре исполнительная власть принадлежит одному органу. Она существует в президентских республиках, в которых президент возглавляет исполнительную власть, являясь главой государства. В этих случаях всю исполнительную власть осуществляет один орган.

В большинстве западноевропейских стран преобладает дуалистическая модель исполнительной власти. В них исполнительная власть разделена между президентом и правительством, назначаемым главой государства, но независимым от него и несущим ответственность перед парламентом. В этих странах глава государства часто играет роль арбитра между политическими силами.

Однако в некоторых странах глава государства не входит ни в какую ветвь власти либо входит и в законодательную, и в исполнительную.