Глава государства

Н. М. Коркунов отмечал, что постепенное развитие в литературе государственного права учения об указах представляет собой картину упорной и постоянной борьбы общепринятого понимания власти как единой воли с необходимостью ввиду свидетельства фактов признать существование указов нормальным и даже необходимым явлением государственной жизни[28 - См.: Там же. С. 9—10.].

Эта борьба продолжилась и в годы советской власти, и в постсоветский период. Однако как бы ни решался данной вопрос в теории, на практике глава государства как часть системы исполнительной власти всегда получал возможность определенного нормотворчества, выходящего за рамки отношений, урегулированных законами. И эта возможность, диктуемая потребностями нормальной организации управления государством, не ставила и не ставит под сомнение место главы государства в системе государственной власти.

В условиях когда глава государства не является составной частью какой-либо ветви власти, он все равно тяготеет к исполнительной власти и поэтому пользуется упомянутой возможностью участвовать в нормотворчестве либо занимает не связанное с любой ветвью власти положение, не участвует в осуществлении исполнительной власти и, следовательно, не пользуется такой возможностью, которую получает правительство.

Следует сказать, что хотя глава государства всегда занимает в системе высших органов власти юридически первое место, возглавляет всю государственную машину, обладает важными полномочиями и наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость, нейтральность, его фактическая роль в системе власти в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению. На практике глава государства принимает весьма незначительное участие в делах управления государством. Обычно усиление его роли и значения возможно только за счет получения полномочий со стороны парламента или правительства, что, конечно, во многих случаях противоречит самой сущности демократического государства.

В подавляющем большинстве стран существует единоличный глава государства, правовое положение которого зависит от формы правления страны.

Так, в странах с монархической формой правления главой государства является монарх, правовое положение которого зависит от вида монархии.

В странах с абсолютной монархией монарх властвует неограниченно, по собственному праву и считается источником всей государственной власти, а все государственное управление осуществляется от имени монарха. Н. М. Коркунов писал по этому поводу, что в руках монарха «видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха»[29 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1893. С. 380.]. Однако власть монарха не всегда безгранична. В конституционной монархии он разделяет свою власть с народным представительством. В современных парламентарных монархиях все государственное управление тоже совершается от имени монарха. Однако фактически он абсолютно бессилен в сфере осуществления государственной власти.

Отсутствие у монарха реальных властных полномочий не делает его фигуру безразличной для действующей политической системы. Часто даже самая бесправная монархия остается нужной и полезной в странах, для которых монархия давно уже стала традиционной формой правления, обретая новую силу и привлекательность именно в своей слабости.

Вместе с тем нужно отметить, что, будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки сохраняет за собой право участвовать так или иначе во всех отправлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточия всей государственной деятельности[30 - См.: Там же. С. 380.].

Монарх как глава государства характеризуется также тем, что его власть является наследственной и переходит от одного представителя царствующего дома (династии) к другому в установленном законом порядке. Наследственный принцип является характерным для всех монархий. Однако в истории разных стран, включая и Россию, известны случаи, когда монархи избирались.

Существующая в наше время избирательная монархия (Малайзия) представляет собой сочетание монархического и республиканского элементов, при котором республиканский элемент не носит существенного характера и не меняет характер самого института.

Монарх обладает рядом атрибутов монархической власти. В их число входят корона, мантия, трон, скипетр и держава и др., а также титул, в котором обычно перечисляются владения монарха, подчеркивается божественное происхождение его власти и т. д. Монарх имеет право на резиденцию, при нем состоит значительное число чиновников, образующих королевский двор.

Личность монарха признается законодательством страны неприкосновенной и даже священной. Уголовное законодательство предусматривает особые составы преступлений, направленных против личности монарха или его достоинства.

Денежное содержание монарха складывается из ассигнований из государственного бюджета, устанавливаемых парламентом, доходов от его личного имущества и от других принадлежащих ему средств.

Современная правовая наука видит в монархе «символ единства нации» и «беспристрастного арбитра», подчеркивает его нейтральность. Однако ценность монархии не только в этом, она не только дань традициям. При острых политических ситуациях спящая прерогатива монарха, который имеет, по словам видного английского государствоведа XIX в. Беджгота, «право советовать, право поощрять и право предупреждать», может быть гальванизирована и использована в интересах общества, являясь своеобразным конституционным резервом.

В ходе исторического развития монархия приспособилась к множеству социальных и политических изменений в такой степени, что, даже утратив свою былую власть, она продолжает занимать важное место в политической системе и национальной жизни соответствующих стран.

Надо сказать, что монархия часто используется также в пропагандистских целях. Различного рода церемонии и торжества, проводимые с участием монарха, который наделяется официальной идеологией самыми различными достоинствами, используются для сплочения народа, особенно в острых политических и экономических ситуациях.

В государствах с республиканской формой правления главой государства является обычно президент, который как высшее должностное лицо республики всегда избирается или приходит к власти в результате государственного переворота.

В странах с республиканской формой правления правовое положение главы государства зависит от вида республики.

В президентских республиках в руках президента соединяются полномочия главы государства и главы правительства. Поскольку президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей, в ней глава государства представляет исполнительную власть, не только структурно обособлен, но и обладает значительной самостоятельностью по отношению к высшим органам законодательной и судебной власти.

Президентская республика создает наиболее благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента гигантских полномочий. Она характеризуется внепарламентским методом избрания президента, внепарламентским методом формирования правительства и отсутствием института парламентской ответственности, отсутствием у президента права роспуска парламента.

В президентской республике правительство носит стабильный характер, а парламент обладает большими реальными полномочиями, нежели в странах, где провозглашена парламентская система.

В парламентарных республиках глава государства, как правило, избирается парламентским путем. Формально он наделяется значительными полномочиями, однако на практике не оказывает почти никакого влияния на осуществление государственной власти, а любое его действие допускается только с согласия правительства. Исходящие от государства нормативные акты приобретают юридическую силу только после контрасигнации их соответствующим министром, который и несет за них ответственность.

Для парламентарной республики в значительно большей степени, чем для президентской, характерен разрыв между юридическим и фактическим положением главы государства. В ней президент наделяется обширными полномочиями, но осуществляются они правительством, а не им.

В некоторых современных странах формы правления сочетают черты парламентской и президентской республик. К числу этих стран относится и Российская Федерация. Сочетание признаков президентской и парламентской республик обычно выражается в наличии сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской формы (наличие главы правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти правительства парламентом и роспуск парламента президентом).

Для стран, имеющих президентско-парламентскую, или, как иногда ее называют в юридической литературе, «полупрезидентскую» республиканскую форму правления, характерно то, что, во-первых, президент избирается всеобщим голосованием (в этом ее отличие от парламентарной формы), во-вторых, он располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от правительства, в-третьих, наряду с президентом действуют председатель правительства и министры, образующие правительство, в определенной мере ответственное перед парламентом (в этом ее отличие от президентской республики).

«Однако главной чертой президентской власти в полупрезидентской республики, – считает В. Е. Чиркин, – является… стремление поставить президента над ветвями власти, над институтами государства, но не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках важные полномочия других ветвей власти, а в качестве арбитра в отношениях с ними»[31 - Чиркин В. Е. Президентская власть. С. 20.].

Практически повсеместно в странах сегодня существует индивидуальный глава государства. Однако есть и исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом (например, Федеральным советом в Швейцарии). Впрочем, в чистом виде функции главы государства осуществляются коллегией очень редко и притом временно. Наиболее распространенной коллегией такого рода является регентский совет, который назначается в парламентарных монархиях при вакантности престола или до достижения установленного возраста малолетним монархом.

§ 2. Традиционные функции главы государства

Занимая фактически неодинаковое место в системе органов государственной власти в разных странах, главы этих государств не могут выполнять одинаковые функции. Однако среди этих функций имеются и традиционно свойственные главам государств. Таким образом, главы государств выполняют в основном идентичные традиционные функции, хотя в каждом случае последние имеют свои особенности.

Рассматривая вопрос о традиционном перечне и содержании функций главы государства, можно сказать, что к ним относят функции, которые, как правило, в прямом смысле не являются управленческими, в основном не направлены непосредственно на организацию исполнения законов, на решение вопросов управления (хотя они все-таки входят в сферу исполнительной власти), и в то же время не являются непосредственным осуществлением законодательной власти, но могут быть связаны с этим так же, как и с осуществлением исполнительной власти. Глав государств обычно относят к исполнительной власти, однако их функции могут быть связаны и с другими ветвями власти[32 - Суворов В. В Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти. / Право и жизнь. 1998. № 13 С. 51.].

Анализ конституций и других законодательных актов различных государств показывает, что главы государств выполняют некоторые функции, связанные с выборами парламентов, других органов государственной власти, а также органов местного самоуправления. К их числу практически во всех странах относятся назначение очередных или внеочередных выборов и установление даты их проведения.

Глава государства выполняет довольно обширный ряд функций в законодательной области, что позволяет ему в случае необходимости активно воздействовать на парламент. Он созывает парламент на очередные и чрезвычайные сессии, которые при определенных условиях может прерывать. В соответствующих ситуациях он распускает парламент (как правило, его часть – нижнюю палату). Главы государств практикуют различные формы и методы участия в законодательном процессе. В определенных случаях глава государства выступает с законодательной инициативой, которая осуществляется им в виде посланий (тронных речей). Глава государства иногда практикует обращения к парламенту с посланиями, которые в отдельных странах служат программой законодательной деятельности для парламента.

Во многих странах глава государства расценивается как непременный участник законодательной деятельности. Юридическим выражением такого участия является получение законопроектом силы только после санкционирования главой государства. Глава государства может наложить на законопроект вето, которое влечет за собой ряд правовых последствий.

Различают три вида вето главы государства: абсолютное или резолютивное, относительное или отлагательное и выборочное вето.

В случае применения главой государства абсолютного или резолютивного вето отказ главы государства утвердить принятый парламентом законопроект является окончательным и непреодолимым. Эта функция главы государства сводит на нет все полномочия парламента. Надо сказать, что это вето практически не применяется.

При относительном или отлагательном вето запрет, налагаемый главой государства на законопроект, может быть преодолен парламентом или носит временный характер. Налагая вето, глава государства, как правило, составляет акт, в котором излагаются его возражения против законопроекта.

Получив возражения главы государства, парламент может их принять и внести в законопроект соответствующие изменения или отклонить посредством повторного одобрения законопроекта квалифицированным большинством голосов.

Отлагательное (относительное) вето в руках главы государства часто является действенным орудием его активного вмешательства в законодательный процесс. Оно используется главным образом в президентских республиках.

Под выборочным вето принято понимать предоставление главе государства права опротестовывать не весь законопроект, а лишь отдельные его статьи, одобряя законопроект в целом. Однако выборочное вето – явление довольно редкое, хотя его широкое использование сделало бы право вето более действенным.

К функциям главы государства в законодательной области относится также назначение им в некоторых случаях членов верхних, а иногда и нижних палат парламента.

Роль главы государства в законодательной деятельности находит отражение в трактовке в ряде стран монарха или президента как члена парламента (Великобритания, Индия, Пакистан, Кения и др.). «Несмотря на ее условный характер, – отмечал В. Н. Суворов, – она удобна в том смысле, что объясняет права главы государства по отношению к парламенту, по участию в законодательной деятельности, санкционирование законов, право вето, которые иначе выглядят как внешнее воздействие на "суверенный" законодательный орган. Такие права при ином подходе к статусу главы государства, конечно же, противоречат буквальному толкованию принципа разделения властей, самостоятельности и независимости законодательной власти, если рассматривать проблему прямолинейно»[33 - Суворов В. Институт главы государства: юридическая природа и положение в системе власти. С. 60–61.].

Особое место среди функций, выполняемых главами государств в законодательной области, занимает издание ими указов.

По мнению Н. М. Коркунова, указ есть общее правило, устанавливаемое в порядке управления. Он отличается от закона отсутствием законодательной формы, а от других актов управления тем, что им устанавливается не частное распоряжение, а общее правило. Поэтому содержание указов может быть самое разнообразное. «Достаточно, – писал он, – чтобы было общее правило, все равно какое. Указы могут относиться ко всему тому, что составляет предмет деятельности государственного управления. Но юридическое значение имеет, конечно, лишь то различие в содержании указов, которым обусловливается различие и в их обязательной силе»[34 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 228.].

Такое различие он видел между указами, устанавливающими юридические нормы, и указами, содержащими лишь правила целесообразности, нормы технические. Первые из этих указов Н. М. Коркунов называл юридическими, а вторые – административными, или, точнее, техническими, поскольку «административный» не предполагает противопоставления «юридическому».

Он полагал, что различия указов юридических и технических имеют очень важное практическое значение. Указы технические, определяющие, по его мнению, общие правила целесообразного осуществления какой-нибудь отдельной задачи управления, составляют внутреннее дело самой администрации. Они дают указания лишь органам администрации, а не частным лицам и поэтому не подлежат обнародованию ко всеобщему сведению, а соблюдаются лишь соответствующими учреждениями.

«Определяя только техническую сторону ее деятельности, – писал Н. М. Коркунов, – они не связывают и самой администрации. Сообразно изменчивым условиям времени и места, сообразно имеющимся в данное время в распоряжении администрации средствам, сообразно, наконец, успехам техники, они могут быть изменяемы во всякое время, и принятые на основании их распоряжения могут быть, если встретится надобность, отменены. Заинтересованные, в том числе частные, лица не могут требовать, чтобы раз изданный технический указ неуклонно соблюдался администрацией, покуда не будет отменен другим указом. Указы технические именно потому, что они содержат только правила целесообразности, ни для кого никаких прав не устанавливают. Их применение и толкование есть собственное дело администрации, не подлежащее вовсе контролю суда»[35 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 228.].

Совершенно иной характер усматривал Н. М. Коркунов в юридических указах. Он считал, что, устанавливая юридические нормы, они тем самым обусловливают собою установление прав и обязанностей и для частных лиц. Поэтому их значение не ограничивается только внутренней сферой самой администрации. Они распространяют свое действие и на частных лиц, не принадлежащих к составу администрации. Именно поэтому они так же, как и законы, требуют обнародования. Устанавливая права для частных лиц, эти указы связывают свободу издавшей их власти, покамест не будут формально отменены. Юридические указы действуют только на будущее время и как содержащие нормы права обязательны не только для администрации, но и для суда, а обязательное их толкование составляет предмет деятельности судебной власти.

Н. М. Коркунов подчеркивал исключительную важность установления точной границы между техническими и юридическими указами. Однако решение этой задачи он связывал с определением самого понятия права.

Н. М. Коркунов считал, что нельзя исходить из того, что юридические указы могут быть изданы только на основании специального полномочия законодательной власти. Обнародование не является исключительной принадлежностью юридических указов, поскольку многие чисто технические указы также требуют не только их сообщения соответствующим административным учреждениям, но и обнародования для всеобщего сведения. Бывают, конечно, технические указы, не могущие быть обнародованными в силу их содержания, но среди них много и таких, которые, безусловно, требуют обнародования, не превращаясь из-за этого в юридические указы. Разделение указов на юридические и технические не может быть обусловлено чисто внешними, формальными признаками, не относящимися к содержанию указов. Между отдельными категориями указов в зависимости от их содержания наблюдается весьма существенное различие в их обязательной силе. Уничтожение такого различия во всех отношениях нежелательно. Целесообразное и плодотворное осуществление задач государственного управления было бы немыслимо, если бы все раз изданные технические правила признавались для администрации безусловно обязательными, а за заинтересованными в этом лицами признавалось право требовать от административных учреждений неуклонного их соблюдения. «У чиновника, – указывал Н. М. Коркунов, – привыкшего к известной рутине, у частного лица, как-либо соприкасающегося в своих интересах с деятельностью данного административного учреждения, может явиться интерес в том, чтобы старый, привычный им порядок осуществления определенной задачи государственного управления сохранялся на будущее время»[36 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 235.].