Глава государства

По мнению Н. М. Коркунова, необходимо признать различие между юридическими нормами, которыми устанавливаются права и обязанности, и общими правилами технического характера, определяющими условия целесообразной деятельности, в пределах существующего права, хотя бы эти правила исходили и от органов государственной власти и в случае надобности могли быть поддерживаемы мерами принуждения.

Н. М. Коркунов указывал, что издание указов может быть вызвано двумя различными целями. Во-первых, указы издаются для определения общим образом способа осуществления в пределах уже существующего и так или иначе определенного права, какого-либо отдельного интереса, входящего в сферу задач государственного управления. В таком случае устанавливаемое указом общее правило есть правило только целесообразности, техническая норма и сам указ – указ технический. «Конечно, и таким указом могут быть затронуты интересы частных лиц. Для них может быть не безразлично, как именно осуществляет свои задачи администрация. Но они не могут, основываясь на таком указе, противопоставлять свои интересы отдельным распоряжениям администрации, требуя к ним уважения, как признанным правам. Если при указании подчиненным органам целесообразного способа осуществления возложенных на них задач управления и будут случайно созданы тем самым благоприятные условия осуществления каких-либо вовсе не имевшихся в виду интересов частных лиц, в этом нельзя видеть их признания, как прав»[37 - Там же. С. 237–238.].

Вместе с тем Н. М. Коркунов отмечал, что выражающееся в издании указов руководство высшими органами низшими не может ограничиваться одними только указаниями целесообразных способов осуществления отдельных задач управления. Деятельность администрации на каждом шагу неизбежно приходит в соприкосновение с разнообразнейшими интересами частных лиц, разграничение которых с интересами администрации не определено законом. Административная власть не может относиться к этим интересам безразлично и безучастно. Ими определяется отношение к администрации того общества, среди которого и для которого она действует. От этого отношения зависит в значительной степени успех и плодотворность самой административной деятельности. Поэтому администрации необходимо занять определенное положение в отношении к этим интересам, разграничиться с ними. И это не может быть предоставлено собственному усмотрению отдельных исполнительных органов, приходящих в непосредственное столкновение с интересами частных лиц. При таком порядке деятельность администрации оказалась бы лишенной надлежащего единства и последовательности; ее отношение к частным интересам определялось бы случайными, личными взглядами отдельных исполнителей. Чтобы избежать этого неудобства, администрации необходимо общим образом, указом, установить определенное разграничение со всеми этими интересами. Такой указ, устанавливающий нормы разграничения интересов, и будет юридическим указом.

«Разграничение интересов администрации и частных лиц может выразиться в наложении на граждан обязанностей, в ближайшем определении порядка уже установленных законом обязанностей, в определении порядка и способов надзора со стороны администрации за действительным выполнением обязанностей, в установлении для граждан новых прав, в определении условий дачи и эксплуатации концессий и, наконец, в определении порядка пользования услугами администрации, а также государственными учреждениями и сооружениями»[38 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 239.].

Независимо от различия юридических и технических указов Н. М. Коркунов разделял указы по их содержанию на определительные, т. е. непосредственно определяющие деятельность администрации и частных лиц, и исполнительные, т. е. определяющие непосредственно лишь условия исполнения и применения законов.

Различия определительных и исполнительных указов не совпадают с различиями юридических и технических указов. Исполнительные указы также могут устанавливать юридические нормы, в особенности исключительные указы и указы, регулирующие подробности, не предусмотренные законом, так сказать, детальные указы. «Постановление, заменяющее одну юридическую норму другой, – писал Н. М. Коркунов, – или дающее детальное развитие уже установленной юридической норме, и само, конечно, есть юридическая норма. Но точно так же значение юридических норм имеют и те исполнительные указы, которыми определяется время и место применения закона»[39 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 242.].

Н. М. Коркунов считал, что право издания указов может основываться или на общем полномочии правительства управлять государством, или на специальном на то полномочии закона. Сообразно с этим он различал самостоятельные и несамостоятельные указы. Право издания несамостоятельных указов может быть предоставлено законом всем органам управления, верховным и подчиненным. Самостоятельные указы, напротив, могут издаваться лишь тем, кто имеет общее полномочие управлять государством, другими словами, только органами верховного управления. Верховному управлению предоставляется не заведование отдельными, наперед определенными задачами государственной жизни, а дается общее полномочие управления государством. Отсюда верховное управление распространяет свою власть на все, что прямым постановлением закона не изъято из его ведения, как законодательное или судебное дело. «Компетенция верховного управления составляет, так сказать, общее правило. В силу этого оно уполномочено в пределах закона принимать все необходимые для управления государством меры, разрешить все выдвигаемые текущею жизнью вопросы. Поэтому верховное управление для права издавать указы не нуждается в особом на то полномочии, хотя такое полномочие иногда и дается ему законодателем»[40 - Там же. С. 258.].

Н. М. Коркунов указывал, что в совершенно иные условия поставлена компетенция органов подчиненного управления. Эти органы не имеют общего полномочия управлять государством; призваны осуществлять лишь отдельные, определенные задачи управления согласно с законом и указаниями верховного управления; могут принимать только те меры, на которые прямо уполномочены; издают указы во исполнение постановлений закона или указов верховного управления. Самостоятельные указы имеют обязательную силу при условии непротиворечия законам, но в этих условиях и ими могут быть установлены юридические нормы.

Вместе с тем Н. М. Коркунов полагал, что если в конституции не определено понятие закона, в ней самой нельзя найти основания для определения понятия закона в материальном смысле, то отсюда надо признать, что конституция употребляет этот термин в формальном смысле, т. е. не в смысле юридической нормы, а в смысле акта, изданного в законодательной форме и имеющего силу закона. Следовательно, требование, чтобы законы издавались не иначе как с участием народного представительства, имеет тот смысл, что только акты, изданные в таком порядке, получают формальную силу закона, но не исключает возможности установления юридических норм и указом, не имеющим силы и значения закона. Однако на чем бы ни было основано право издания указов – на общем полномочии управлять государством или на специальной делегации закона, – указ имеет обязательную силу при условии непротиворечия его законам. В силу подчинения указов законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона, ни освободить кого-либо от подчинения закону. Если в конституции прямо указано, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться не могут. Из начала подчинения указов законам вытекает также, что указом не может быть установлено обязательное толкование закона, а разрешение возникающих сомнений о законности указов надо предоставить учреждению, независимому от власти, издающей указы.

Н. М. Коркунов полагал, что контроль за законностью указов должен осуществляться в трех существенно значимых формах: это может быть контроль судебный, административный и парламентский. Судебный контроль должен быть направлен непосредственно на охрану тех субъективных прав, которые могут быть нарушены применением незаконного указа, а административный и парламентский контроль – на охрану общего авторитета закона, объективного правопорядка.

Подчинение указов законам, выражающееся в том, что указы имеют обязательную силу лишь при условии непротиворечия их законам, составляет общее правило, которое, однако, не безусловно: оно не распространяется на указы, издаваемые при чрезвычайных условиях.

Закон составляется в расчете на нормальные, обыкновенные условия общественной жизни. Между тем действительность представляет собой иногда совершенно неблагоприятное положение. Самым нормальным и согласным с началом законности исходом было бы, конечно, издание в таких случаях исключительных постановлений в законодательном порядке. Но не всегда такой подход возможен. Поэтому в конституционных государствах правительство пользуется в случаях необходимости правом издавать в форме указов общие постановления для отмены и изменения существующих законов. Такие указы contra legem называются чрезвычайными.

«Издание чрезвычайного указа, – писал Н. М. Коркунов, – есть собственно правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости. Устанавливаемые им меры могут быть по праву установлены только законодательным актом. Лишь в силу невозможности при данных исключительных условиях соблюсти это требование закон заменяется чрезвычайным указом. Отсюда само собой следует, что как только окажется к тому возможность, меры, установленные чрезвычайным указом, должны быть представлены на усмотрение законодательного учреждения»[41 - Коркунов Н. М. Указ и закон. С. 272.].

Н. М. Коркунов указывал, что право издания чрезвычайных указов составляет исключительное право главы государства, осуществление которого он не может передать подчиненным органам. Только глава государства, представитель государства как единого целого, участвующий так или иначе во всех функциях государственной власти, может судить о действительной необходимости для государства отступить от строгого соблюдения закона и предписывать правила отмены законов, опираясь на требования государственной необходимости. К тому же только указ, исходящий от главы государства, может иметь достаточный авторитет, чтобы встать наравне с законом. Наконец, издание чрезвычайных указов непосредственно главой государства имеет и то значение, что этим обеспечивается участие в издании таких указов, имеющих силу закона, по крайней мере одного из факторов, участвующих в издании законов.

Н. М. Коркунов отмечал, что поскольку право издавать чрезвычайные указы основано на фактической необходимости, то оно необходимо существует во всех государствах, как бы ни была ограничена в них власть правительства.

Учение Н. М. Коркунова об указах, основанное на опыте использования этого инструмента во многих странах, сыграло важную роль в использовании указов в советской и постсоветской России.

Во многих странах глава государства участвует в формировании правительства, а также назначает гражданских и военных чиновников.

Что касается гражданских чиновников, то ими могут быть также представители главы государства в субъектах федерации и территориальных единицах страны.

Глава государства:

а) осуществляет формирование органов судебной системы и перемещения в них судей. Ему может принадлежать важная роль в решении вопросов гражданства и политического убежища;

б) нередко практикует обращения к нации;

в) обычно является верховным главнокомандующим, хотя эта функция представляет собой лишь почетную прерогативу, поскольку оперативное руководство вооруженными силами осуществляется генеральным штабом, министерством обороны, штабами родов войск, которые действуют согласно директивам правительства;

г) объявляет чрезвычайное положение на территории всей страны или ее части, т. е. введение особого правового режима деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, допускающего установленное законом ограничение прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

На территории, где введено чрезвычайное положение, глава государства вправе вводить особые формы управления, при которых органы исполнительной власти соответствующей территории могут быть поставлены в прямое подчинение главе государства, который может назначить специальный орган для управления в условиях чрезвычайного положения, в том числе и с подчинением ему органов исполнительной власти соответствующей территории.

Чрезвычайное положение вводится для предотвращения различного рода угроз государству извне или для разрешения внутренних противоречий, в случае ликвидации последствий природных явлений и др.

В области урегулирования чрезвычайных ситуаций президент может объявлять также военное, осадное положение, вводить президентское правление в субъекте федерации, осуществлять федеральную интервенцию.

Являясь главнокомандующим, глава государства отвечает за безопасность государства как гарант его целостности.

Глава государства осуществляет помилование, смягчение или замену наказания, изменение приговора. С лица, отбывшего наказание, актом помилования может быть снята судимость.

Глава государства учреждает ордена, медали и иные знаки отличия и осуществляет награждение ими.

Орден (от лат. оrdo) является знаком отличия, почетной государственной наградой за особые заслуги. Присуждение орденов как знаков отличия связано с духовно-рыцарскими и рыцарскими орденами, существовавшими в Западной Европе с XII в. и созданными по образцу монашеских орденов.

Первоначально эти ордена являлись военно-религиозными организациями, подчинявшимися римскому папе. Позже большинство орденов перешло под власть различных монархов, которые сами учреждали новые рыцарские ордена. Их члены носили особую одежду, на которую нашивались кресты определенных формы и цвета.

В XIV–XVI вв. широко распространяются придворные ордена, учреждавшиеся монархами для поощрения дворян. Эти ордена также имели пышные орденские костюмы, особые орденские знаки, которые позднее приобрели характер наград. Особенно большое число нагрудных орденов было учреждено в XVIII–XIX вв., в том числе в странах, где раньше орденов не было.

Ордена обычно состояли из знака (креста, звезды и др.), который носили на ленте или цепи. Каждый орден мог иметь одну или несколько степеней. Правила (статуты) регулировали вопросы, связанные с награждением орденами, предусматривали особые орденские праздники, церемонии. В ряде случаев награждение орденом влекло за собой предоставление определенных льгот и привилегий (например, предоставление прав потомственного или личного дворянства).

Медаль (от лат. metallum) – вид государственной награды за заслуги. Впервые медаль как награда была учреждена в XVII в. в Швеции для награждения офицеров. В конце XVIII в. медали были введены в ряде других стран.

Первоначально медаль жаловали за военные заслуги, а затем и за гражданскую службу. В большинстве современных государств существуют главным образом нагрудные медали за военные заслуги.

Глава государства присваивает почетные звания и титулы. Почетные звания являются одной из форм морального поощрения или привилегированными званиями. Например, в России в XIX – начале XX в. для лиц, входивших в состав сословий мещанства или духовенства, было установлено звание «почетный гражданин». Оно присваивалось императорскими указами и разделялось на потомственное и личное. Все почетные граждане освобождались от рекрутской повинности, подушной подати и телесных наказаний, имели право участия в городском самоуправлении. В некоторых других странах существует почетное звание гражданина того или иного города, присваиваемое местными органами власти за личные заслуги, связанные с этим городом.

Титул (от лат. titulus) – почетное звание, наследственное или присваиваемое отдельным лицам для подчеркивания их особого, привилегированного положения и требующее соответствующего титулования (например, «сиятельство», «высочество»).

Титулы получили наиболее широкое распространение в сословнофеодальном обществе, а в некоторых странах сохраняются и поныне.

Важное место в деятельности глав государств занимают акты вручения награжденным орденов, медалей и других наград. Порядок вручения награды регулируется специальными инструкциями. Часто для вручения наград награжденные приглашаются в резиденцию главы государства, где получают свои награды непосредственно от него.

Глава государства играет важную роль в различного рода церемониях и празднествах, включая различные национальные торжества и военные парады.

Все главы государств выполняют ряд примерно одинаковых внешнеполитических функций.

Глава государства как высший представитель своей страны в сфере внешних сношений, выезжая с официальными визитами за границу, пользуется правом на особо торжественный прием и на ряд привилегий.

Визиты глав государств являются наивысшей формой международного общения и свидетельствуют о качественном состоянии политических, экономических и иных отношений государств – участников встречи. Поэтому организация и проведение такого рода визитов – важнейшая политическая функция соответствующих государственных органов принимающей стороны.

Глава государства считается представителем своей страны по праву и не нуждается для этого в специальных полномочиях. Тем не менее и международное право, и дипломатические правила знают различия в соответствии с характером запланированного визита, который может быть государственным, официальным, рабочим, неофициальным или визитом-проездом.

Государственные визиты – это визиты высшей категории. Они осуществляются в особых случаях и не более одного раза в одну и ту же страну за все время пребывания главы государства у власти. Во время государственного визита обеспечивается подчеркнуто высокий и почетный уровень встречи и проводов гостя: в аэропорту или на вокзале главу зарубежного государства встречает высшее должностное лицо принимающей стороны, поднимаются флаг страны высокого гостя и флаг государства пребывания; выстраивается почетный караул трех видов вооруженных сил, оркестр исполняет гимны двух стран; глава иностранного государства представляет глав дипломатических представительств, аккредитованных в государстве пребывания, прибывших его встречать; автомобиль главы государства по пути в отведенную ему резиденцию сопровождает почетный эскорт мотоциклистов. То же самое делается и при проводах высокого гостя. В поездке по стране главу иностранного государства сопровождает официальное лицо страны пребывания.

В честь высокого гостя дается официальный обед (завтрак) от имени главы государства пребывания. На нем предусматривается, как правило, обмен речами. Если программа визита включает поездку по стране, то церемония официальных проводов организуется в столице, а отъезд высокого гостя из страны пребывания организуется, как правило, без заезда в столицу.

Помимо государственных визитов глав государств практикуются и другие официальные визиты, целью которых является проведение политических переговоров, завершающихся нередко подписанием итогового документа. В программу визита закладываются, как правило: церемониальные мероприятия, связанные с посещением памятных мест и возложением венков к ним; официальные завтраки или обеды; посещения театра; встречи с представителями общественности; визит в парламент и т. п. Так же, как и государственным, официальным визитам присущи большая политическая значимость и торжественность.

Однако государственный визит отличается тем, что гость может не только встречаться в столице с руководителями государства, но и посетить два-три города, осуществить культурную программу, пообщаться с населением.

При государственных и официальных визитах главу государства у трапа самолета встречают главный встречающий с супругой (если гость прибывает с супругой), посол и начальник протокольной службы, которые иногда поднимаются на борт. Первыми из самолета выходят высокий гость и его супруга, затем сопровождающие лица. Руководитель протокола представляет встречающих, гость – главных сопровождающих. Супруге гостя, как правило, вручают букет цветов. После взаимных приветствий гость и главный встречающий приглашаются к почетному караулу на специально отведенное место. Оркестр играет встречный марш, после принятия рапорта начальника почетного караула исполняет государственные гимны; гость и главный встречающий проходят вдоль строя, гость останавливается перед знаменем и поклоном приветствует его. После обхода караула происходит представление официальных встречающих лиц. Гость возвращается к центральному сектору и занимает место, обозначенное ковром (иногда поднимается на специальный подиум); почетный караул проходит торжественным маршем. С аэродрома гость отправляется в отведенную ему резиденцию[42 - См.: подробнее Кузьмин Э. Л. Дипломатическое и деловое общение: правила игры. С. 137–148.].

Деловой (рабочий) визит главы государства имеет целью обсуждение актуальных двусторонних и международных проблем, проведение консультаций, участие в совещаниях и конференциях, в разного рода празднествах и торжествах, подписание ранее согласованных договоров и других документов. В ходе таких непродолжительных по времени визитов гораздо меньшее внимание уделяется церемониалу: не предусматриваются, как правило, официальное посещение театра, возложение венков, поездка по стране. Хозяева проводят одно протокольное мероприятие.