Российская автономия

К. Кульчицкий предлагал части Российской империи, отличающиеся друг от друга по своему национальному племенному составу, разделить на три категории: в состав первой категории вошли бы территории, дикое или полудикое население которых не может принимать участие в представительных государственных учреждениях, но пользуется внутренней автономией под контролем государственной власти; в состав второй – территории с культурным населением, коренным русским или другим, которое пользуется более или менее широкой культурно-национальной автономией; наконец, в состав третьей категории вошли бы территории также с культурным населением, которое, однако, исторически и национально так резко выделяется из всего коренного русского населения, что в сфере своих внутренних дел должно обладать полной политической автономией, и только для военных, таможенных, иностранных и т. п. дел должно посылать своих депутатов в центральный парламент.

С. А. Котляревский считал, что автономия есть самоограничение власти в унитарном государстве, основанное на признании не только особых интересов данной области, но и особого права удовлетворять эти интересы при помощи местных органов, она есть расширение местного самоуправления, при котором функции, обычно осуществляемые в государстве центральной властью, передаются местным органам, и в то же время за членами государственного союза, живущими в данной области, признается соответственное право на участие в той или в другой форме в этих органах.

«Отсюда вытекает важное следствие, – писал он, – автономия вовсе не предполагает равноправия наделенной ею части государственного целого со всеми другими. Наоборот, она обычно есть своеобразная привилегия, основанная на исключительных материальных и культурных условиях единой области: наличность автономии в одной части государства не дает никаких прямых оснований для домогательств других частей, где подобные условия совершенно отсутствуют. Можно быть сторонником широкой автономии Финляндии и Польши, и отсюда не вытекает еще никакого обязательства отстаивать автономию Литвы или Малороссии»[67 - Котляревский С. А. Власть и право. М., 1915. С. 271, 272.].

С. А. Котляревскй подчеркивал, что, если в государстве несколько автономных областей, широта наличного в них самоуправления может очень сильно колебаться. «Можно говорить о типическом распределении правомочий в союзном государстве, – писал он, – но совершенно невозможно было бы говорить о типической автономии»[68 - Котляревский С. А. Власть и право. С. 272.].

С. А. Котляревский полагал, что автономия есть выражение растущей децентрализации центрального государства: политически ее введение может быть оправдываемо старыми вольностями и правами данной области; юридически она всегда не подтверждает старые права, а создает новые, создает новое юридическое лицо. «Образование автономии, – писал он, – лишь подводит юридический итог социально-культурному процессу, выделившему данную область из общей государственной территории…

С другой стороны, автономия, созданная на этой естественно подготовленной для нее почве, прямо отвечает современной тенденции переносить известные государственные полномочия из центра на периферию и привлекать к ним местную самодеятельность; эта тенденция к развитию местного самоуправления вытекает из простой необходимости разделения труда при крайне осложненной государственной и общественной жизни и проявляется даже в стране с такими сильными навыками централизма, как Франция. Очевидно, здесь есть не только политическая необходимость, но и правовая потребность. В настоящее время в науке господствует государственная теория самоуправления, усматривающая в последнем известную форму государственного управления; но даже исходя из нее, нельзя отрицать, что при этой форме создаются субъективные публичные права членов местного союза, подобные субъективным публичным правам членов союза общегосударственного»[69 - Там же. С. 274.].

А. Ф. Саликовский отмечал, что слово «автономия» в точном переводе значит «самозаконность», т. е. право издавать для себя законы. Этим правом, подчеркивал он, пользуются все отдельные части федеративных государств.

«Но права автономных частей федеративного государства, – писал он, – не ограничиваются изданием законов. Они гораздо шире. Автономные части всякой федерации располагают также правом без всякого контроля проводить в жизнь изданные местными законодательными палатами законы по внутренним делам, касающимся этой части. Иначе говоря, никакая центральная власть не вправе изменить, отменить или задержать исполнение местных законов. В местное законодательство никто не вправе вмешиваться. Ввиду этого во всякой автономной части федеративного государства имеется своя исполнительная власть, т. е. свое министерство или правительство. Она может разно называться, но сущность дела от этого не изменяется. Эта власть проводит местные законы в жизнь и наблюдает за их исполнением – так же, как центральное правительство федерации проводит в жизнь и наблюдает за исполнением законов, изданных федеральными законодательными палатами по делам, касающимся всей федерации»[70 - Саликовский А. Ф. Что такое автономия и федерация? Пг., 1917. С. 20, 21.].

Под федерацией А. Ф. Саликовский понимал союз автономных государств, имеющий общую законодательную власть и общее правительство, которые ведают делами и законами, касающимися всего союза и точно указанными в федеральной конституции. Он различал автономию политическую, или государственную, и областную, или провинциальную. Он указывал, что областная автономия не имеет своего правительства, а ее законодательные собрания хотя и вырабатывают законы по местным делам, но эта законодательная деятельность находится под контролем центральных властей.

Он считал, что при областной автономии нет настоящей самостоятельности в местных делах и все зависит от того, какая народность или область сильнее и кому из них покровительствует центральное правительство. «Оно вмешивается, – писал он, – во внутреннюю жизнь областей и проводит только те законы, с которым и само согласно или которые идут на пользу его любимцев. Такой порядок порождает взаимное озлобление и ослабляет связь областей с государством, тогда как политическая автономия… только укрепляет силу федеративных государств, взаимную связь его частей. Они дорожат этой связью и хранят ее как величайшую драгоценность»[71 - Там же. С. 22.].

Исследуя вопросы автономии и федерации, М. Я. Лазерсон подчеркивал, что там, где каждая отдельная национальность сознает себя в многонациональных государствах обеспеченной в своих правах на самоопределение, где она знает, что никакая другая рядом живущая народность не собирается ее поглотить, там все отдельные народности преданы всему государственному целому не за страх, а за совесть.

Отмечая тот факт, что отмена национальных ограничений есть только первый шаг по пути освобождения национальностей, М. Я. Лазерсон считал, что необходимо создавать новые положительные формы многонародного государства, формы, дающие возможность каждой отдельной национальности жить самой и «жить давать другим». Эти формы он сводит к двум основным: к автономии и федерации[72 - См.: Лазерсон М. Я.Автономия и федерация. Пг., 1917. С. 5.].

«Как известно, – писал он, – в руках государства сосредотачивается устроение и охрана всего правопорядка. В этом устроении правопорядка современное демократическое государство принуждено обращаться не только к специальным лицам и учреждениям, на обязанности которых лежат определенные обязанности в области законодательной, исполнительной и судебной власти, но и ко всему населению. Население управляется не только сверху, правительственными органами, но и снизу, самим населением, население само собою управляет при помощи органов самоуправления. Эти органы самоуправления – начиная с мелких, волостных и сельских и кончая областными – сложной всепроникающей сетью покрывают все государство. Таким образом, самоуправление является одним из самых важных средств привлечения широких народных масс к общественному и государственному строительству. Самоуправление является важною школою политического развития широких масс, эти массы путем участия в органах самоуправления научаются ведать общественными делами, быть на страже общественных интересов и нести ответственность за свои действия. Действия органов самоуправления ближе и понятнее местному населению, чем отдаленные и усложненные общегосударственные органы и поэтому участие в этих органах является подготовкой для ознакомления с общегосударственными органами. Всякое подлинно демократическое государство должно поэтому всемерно стремиться к самому широкому самоуправлению.

Но самоуправление может быть разделено на два вида: на местное самоуправление и на политическое самоуправление, или автономию (греческое слово «автономия» и означает самоуправление)»[73 - См.: Лазерсон М. Я. Указ. соч. С. 8.].

М. Я. Лазерсон указывал, что местное самоуправление имеет прежде всего целью отнять у государства и его бюрократических, чиновных органов всю полноту их административных полномочий. Демократические слои населения заинтересованы в том, чтобы вся административная деятельность государства, касающаяся их повседневных нужд, находилась не в руках назначенных чиновников, а в руках выборных представителей.

М. Я. Лазерсон считал, что, независимо от степени широты предоставленных ему полномочий, местное самоуправление охватывает круг полномочий, сосредотачивающихся вокруг области управления. «Даже и те функции органов местного самоуправления, – писал он, – которые на первый взгляд принадлежат к области законодательства – как, например, функция издания обязательных постановлений, правил, инструкций и т. д. – относятся к области управления. Ибо эти правила и инструкции не устанавливают новых законов (чем занимаются законодательные органы), – но в пределах существующих законов служат для более успешного проведения административных мер. Издание обязательных постановлений и т. п. норм играет здесь только чисто вспомогательную, подсобную роль, и нисколько не меняет того общего административного характера, который присущ всем органам местного самоуправления, начиная с мелкой земской единицы, с сельской общины и кончая крупным городом или областью»[74 - Там же. С. 9, 10.].

Как отмечал М. Я. Лазерсон, в основу местного самоуправления кладется местный интерес. Удовлетворяя этот интерес, государство часть своей административной деятельности передает органам местного самоуправления. Другие цели ставятся перед органами автономии. «Органы автономии, – писал он, – не ограничивают свою деятельность областью администрации, управления, они в своем круге ведения захватывают также и законодательство. Таким образом, автономия является более полным видом самоуправления, автономия берет на себя помимо административной деятельности и деятельность законодательную, и отчасти судебную»[75 - Лазерсон М. Я.Указ. соч. С. 10.].

М. Я. Лазерсон отмечал, что в отличие от местного неполитического самоуправления, в основе которого лежит интерес местный, интерес, положенный в основу автономии, носит иной характер. Органы автономии в противоположность органам неполитического местного самоуправления имеют своей основной интересы особенности данной местности или области. «Если данный город (или земство), – рассуждал он, – по форме организации, кругу полномочий и интересов совершенно и во всем похож на другой город (или другое земство), то данная автономная область существенно разнится от другой»[76 - Там же. С. 11.].

Он говорил, что одна автономная область в зависимости от своих особенностей, которые положены в основу ее автономии, может получить один круг полномочий, одну организацию, а другая – иной круг полномочий и иную организацию.

«Но для всякой автономии, – подчеркивал он, – остается характерным то обстоятельство, что государство, сохраняя в своих руках сосредоточие всего правопорядка, выделяет известный круг полномочий – административных, законодательных и т. д. той или другой автономной области. В общем государстве, в коем установлены автономные части, главный круг полномочий остается в руках центра и только по некоторым вопросам полномочна автономная единица. Эта черта автономии является важной для отличия автономии от федерации… Но даже выделив из общих своих полномочий известный круг их в пользу той или иной автономной единицы, государство представляет себе право последнего слова даже по этим выделенным вопросам. Это сказывается например, в том, что все законы, издаваемые автономным парламентом (сеймом), нуждаются в утверждении общегосударственной власти»[77 - Там же. С. 108.].

М. Я. Лазерсон считал крайне важным тот факт, что всякое государство, признающее автономию за отдельными своими частями, сохраняет тем не менее единство своей территории. Это единство выражается главным образом в том, что компетенция центральных органов общегосударственной законодательной власти в виде общего парламента, исполнительной власти и т. д. распространяется на всю государственную территорию и что, за малым исключением, пределы действия имперских законов совпадают с пределами государственной территории. Автономные области мыслятся при этом как отдельные областные клеточки одной общей территории, охваченной общей государственной властью.

«Лишь в следующих отношениях, – писал он, – сказывается особый характер земель как частей общегосударственной территории: 1) земли суть особые округа для исполнительной власти всего государства и для установления пределов ведению областных учреждений, начиная с высших и кончая низшими; 2) каждая земля обладает особым областным представительством (местным парламентом или так называемым сеймом), установленными как для участия в осуществлении законодательной власти, так и для осуществления самоуправления области в областях благоустройства и финансов»[78 - Лазерсон М. Я.Указ. соч. С. 15.].

Говоря о законодательных полномочиях отдельных областей, т. е. о полномочиях местных парламентов, М. Я. Лазерсон подчеркивал, что эти полномочия заключаются прежде всего в праве на местное областное автономное законодательство. Однако остается неизменным то основное положение, что законодательный центр тяжести остается в руках общего государства и его органов.

«Первенство целого над частным, – указывал М. Я. Лазерсон, – выражается при автономии в том, что целое, выделяя определенный автономный круг полномочий автономной части, в то же время сохраняет за собой право сузить или вернуть себе этот круг полномочий и право надзора за осуществлением автономной единицею ее полномочий, выражающееся в праве утверждения центром автономных законов. Этот принцип лежит в основе всякой автономии…»[79 - Там же. С. 19, 20.]

Касаясь различий между автономией и федерацией, М. Я. Лазерсон отмечал, что если «для истории возникновения автономных областей характерным является то обстоятельство, что целое отказывается от полного сосредоточения всех государственных дел и предоставляется часть этих дел – в особенности законодательство – отдельным частям, областям или национальностям, то для истории возникновения федераций характерно как раз обратное: здесь части сходятся и соединяются в одно целое, в общее государство»[80 - Там же. С. 29.]. Эти государства, прежде самостоятельные, подчеркивает он, решают отказаться от полноты власти и соединиться с тем, чтобы новому целому, новому союзу (foedus означает союз, от слова «федус» и происходит понятие «федерация») были выделены некоторые права и полномочия[81 - См.: там же. С. 29, 30.].

По мнению М. Я. Лазерсона, в отличие от автономии, где центр тяжести остается в целом, при федерации, которая возникает не из распада целого, а наоборот, из слияния отдельных частей, этот центр – в отдельных государствах-членах[82 - Лазерсон М. Я. Указ. соч. С. 34, 35.].

Н. И. Лазаревский рассматривал автономию в качестве одной из ступеней «умаления» централизации государственной власти. «Слово это в науке, – писал он, – не имеет твердо установленного значения. По этимологии, определяющей его обычное употребление, это слово обозначает наличность своей законодательной власти. Поскольку всякое государство естественно законодательствует, указание на его автономию излишне, и это слово обыкновенно применяют к негосударственным единицам (провинциям), которые, несмотря на то, что они не государства, тем не менее обладают законодательною властью, т. е. имеют право издания постановлений с силою закона. Сила закона состоит в том, что закон может быть отменен или изменен только новым законом, и таким образом при коллизии закона с незаконодательным актом применяется закон, а из двух несогласных между собою законов применяется позднейший. В государствах с единою законодательной властью никакое постановление местных властей не может отменить закона; в государствах же, где отдельным провинциям предоставляется по тем или другим вопросам автономия, по этим вопросам позднейшие постановления местной власти отменяют для данной провинции несогласные с ним ранее изданные законы центральной власти. При этом существенно отметить, что термин автономия применяется обыкновенно к таким образованиям, которые получают свое право издания законов от центральной законодательной власти: она при этом определяет и организацию автономной провинции, и круг тех предметов, по которым она может законодательствовать, с тем, что эта организация и этот круг предметов могут быть изменены только центральною, а не местною законодательною властью»[83 - Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 217, 218.].

Н. И. Лазаревский отмечал, что некоторые исследователи обычно понимают автономию несколько шире и усматривают ее там, где какая-либо негосударственная единица имеет право установить правые нормы. Последние же могут быть установлены не только законом, но, например, и обязательными постановлениями органов самоуправления, которые, однако, ни в чем действующим законам противоречить не могут и вообще имеют силу и юридическую природу не законодательных, а административных актов. Таким образом, считал он, более широкое понимание автономии, даваемое некоторыми авторами, уничтожает различие между автономией и самоуправлением[84 - См.: там же. С. 218.].

«При самоуправлении, – писал Н. И. Лазаревский, – местная администрация получает направление в духе местного населения и служит прежде всего его потребностям; при автономии в таком же духе получают свое разрешение и некоторые более существенные дела, некоторые из тех, которые по заведенному порядку разрешаются не в административном, а в законодательном порядке. Что не менее важно, автономия приводит к разгружению центрального законодательного механизма, в настоящее время повсеместно столь заваленного работою и столь сложного, что вопросы местного значения или вовсе не получают своего разрешения, потому что центральному правительству некогда ими заняться, или же получают разрешение неправильное, потому что центральное правительство не в состоянии уделить им должное внимание, ни даже правильно представить себе местные условия. Местные законодательные учреждения разрешают местные дела и с действительным знанием местных условий, и с пониманием того значения, которое эти дела представляют. Наконец, автономия знаменует разрыв с прежнею политикой денационализации областей с иноплеменным населением, которая приводила к репрессиям, стесняя проявления местной жизни, препятствовала всем культурным начинаниям и сделала из этого населения врагов данного государства; поэтому автономия хотя и уменьшает единообразие государственного строя, но вместе с тем, уменьшая силу противогосударственных начал, в действительности лишь увеличивает силу сцепления отдельных частей государства»[85 - Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 220, 221.].

А. А. Жилин отмечал, что децентрализация иногда может идти так далеко, что, не ограничиваясь сферой управления (и суда), распространяется также и на законодательство. «В последнем случае, – писал он, – говорят об автономии, и части государства, обладающие особыми местным законодательными органами, называют автономными областями. От несуверенных государств эти области отличаются тем, что организация их вытекает из правопорядка того государственного союза, в состав которого они входят, и власть, осуществляемая областными органами, имеет характер делегированный, производный от власти этого союза»[86 - Жилин А. А. Учебник государственного права. Пособие к лекциям. Пг., 1916. С. 416.].

А. А. Жилин считал, что общий тип устройства автономных областей таков, что, наряду с особыми высшими местными правительственными органами, они имеют также еще и особые органы местного законодательства, организованные наподобие государственных парламентов, а издаваемые местными законодательными учредителями законы устраняют действие общегосударственных законов для данной местности. Он указывал, что для участия в законодательстве, имеющем общегосударственное значение, от автономных областей посылаются депутаты в общегосударственный парламент[87 - См.: Жилин А. А. Указ. соч. С. 416].

Я. М. Магазинер отмечал, что автономная провинция, как и всякая другая самоуправляющаяся часть государства, получает свою власть от государства или пользуется своею властью с согласия государства и поэтому сама является не государством, а лишь частью его. В отличие от автономии центральная государственная власть ни от кого своей власти не получает и может действовать законно без всякого признания извне, т. е. обладает первоначальной, непроизводной властью. В этом и заключается главное отличие государственной власти от всякой другой в государстве[88 - См.: Магазинер Я. М. Лекции по государственному праву. Общее государственное право. Пг., 1919. С. 22.].

Я. М. Магазинер подчеркивал, что автономная провинция единого государства существенно отличается от государства, входящего в федерацию. «Организация автономной области, во-первых, и по своему происхождению, и в своем дальнейшем существовании и функционировании в решающей мере зависит от центральной власти, так что центральная власть сохраняет право контроля над местной, в форме утверждения ее законов, высших должностных лиц и т. п., – что недопустимо в федерации, где у государства-члена объем прав часто гораздо уже, чем у автономной области, но права эти оно осуществляет бесконтрольно… во-вторых, в создании центральной власти автономная провинция иногда вовсе и не участвует… В особом положении находятся также неполные государства или «государственные обломки» (Staatsfragmente, по обозначению Еллинека), как автономная до 1917 г. Финляндия… представлявшая собою высшую полноту автономии…»[89 - Там же. С. 144.]

Таковы наиболее важные представления, соображения, которые были высказаны в русской правовой литературе по поводу автономии.

§ 2. Виды автономии в дореволюционной России

По мере постепенного увеличения территории Российской империи она включала в себя множество ранее самостоятельных государств или владений других государств. Российская империя нередко сохраняла за вошедшими в ее состав территориями их местные законы и учреждения, предоставляя им более или менее широкую автономию. В некоторых случаях такая автономия приобретала настолько значительные формы, что служила даже поводом для многих исследователей усматривать «в некоторых присоединениях России унию с нею как бы самостоятельных государств»[90 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 133.].

Однако какие бы формы ни принимала автономия в рамках Российской империи, их нельзя связывать только с конкретными регионами России, правовой статус которых постоянно изменялся. Необходимо также учитывать тот исторический этап, на котором в данный конкретный период находился соответствующий регион.

Так, 8 января 1654 г. состоялась Переяславская рада, которая приняла решение о воссоединении Украины с Россией. Мартовскими статьями 1654 г. оформлено автономное положение Украины в составе России, а также определены права и привилегии казацких старшин, украинской шляхты и верхушки духовенства.

На основании Мартовских статей вся территория Украины была разделена на три части: левобережную Украину, разделенную на полки; слободскую Украину, также разделенную на пять полков; Запорожскую Сечь – наиболее автономную часть Украины.

Полки и сотни стали административно-территориальными единицами Украины. Вся верховная власть была сосредоточена в руках гетмана, который командовал войсками, издавал универсалы, где устанавливались общие правовые нормы, располагал высшей судебной властью.

Контроль за деятельностью украинских властей осуществлял созданный в 1663 г. Малороссийский приказ, превращенный в 1722 г. в Малороссийскую коллегию, надзиравшую за судебными и административными органами Украины.

В 1734 г. гетманская власть была упразднена, а казацкое войско поставлено под русское командование. Управление Украиной было передано царскому представителю.

Однако уже в 1747 г. гетманство на Украине было восстановлено. В подчинение гетману была передана Запорожская Сечь.

В 1764 г. гетманство было вновь упразднено, а для управления Украиной создана Малороссийская коллегия во главе с президентом, состоящая из четырех русских и четырех украинцев. Однако должности президента и прокурора украинцы занимать не могли. Кроме того, на Украине была введена должность генерал-губернатора Малой России.

Местное управление на Украине совпадало с военным, которому подчинялись не только казаки, но и крестьяне и мещане в городах и местечках. Наиболее крупные города управлялись магистратами.

На Украине действовали нормы второго и третьего Литовских статусов, Магдебургского (городского) права. В 1728 г. было принято решение создать комиссию для кодификации украинского права, которая в 1743 г. завершила подготовку Свода «Права, по которым судится малороссийский народ». Свод был представлен на утверждение Сената. Он состоял из трех книг: статуса Литовского, Зерцала саксонского и книги «Порядок».

В 1763 г. были созданы земские градские и подкоморские суды по образу литовских, действовавшие на основе Литовского статуса. После распространения на Украину (Малороссию) действия Учреждения о губерниях 1775 г. система судов была приведена в соответствие с общероссийской. Однако в 1796 г. восстановлено прежнее судоустройство, существовавшее до 1783 г.

В 1796 г. Левобережная Украина была преобразована в Малороссийскую губернию, Слободская Украина – в Слободско-Украинскую (с 1835 г. – Харьковскую) губернию. Правобережье в административном отношении разделялось на Киевскую, Волынскую и Подольскую губернии, составившие с 1832 г. Киевское генерал-губернаторство. Малороссийская губерния в начале XIX в. стала генерал-губернаторством, в которое вошли Черниговская и Полтавская губернии. На юге Украины в 1802–1803 гг. были созданы Екатеринославская, Херсонская и Таврическая губернии, вошедшие после 1812 г. вместе с Бессарабией в Новороссийско-Бессарабское генерал-губернаторство. Все это привело к полной утрате Украиной своей автономии.

Присоединенная к России Грузия вначале рассматривалась как государство, состоящее под протекторатом России. Более прочная связь Грузии с Россией была установлена договором 1783 г., определившим их отношения. Согласно этому договору заключивший его царь Ираклий объявлял «перед лицом всего света, что он не признает над собою иного самодержавия кроме верховной власти и покровительства» русской императрицы, которая со своей стороны брала на себя обязательство охранять его владения от внешних врагов, охранять власть Ираклия и его потомков, а «власть, с внутренним управлением сопряженную, суд и расправу и сбор податей передавать Его Светлости Царю в полную его волю и пользу». В свою очередь царь кроме признания верховной власти Императора обязался «быть всегда готовым на службу Ея Величества».

Окончательное присоединение Грузии к России произошло в 1801 г. Поводом к нему послужили как просьба об этом грузинского царя Георгия, выраженная им в представленных Павлу I «Просительных пунктах» 17 ноября 1800 г., так и возникшие после смерти царя Георгия разногласия по вопросу о престолонаследии. 18 января 1801 г. Павлом I был издан манифест о присоединении Грузии. Однако вступивший на престол Александр I высказал «крайнее отвращение посягнуть на принятие царства того в подданство России, посчитал несправедливым присвоение чужой земли» и поставил на обсуждение Государственного Совета вопрос о восстановлении самостоятельности Грузии. Однако после многократных обсуждений Совет признал присоединение Грузии одинаково желательным как в интересах России, получившей таким образом возможность окружить непокорных горцев, так и самой Грузии, раздираемой династическими разногласиями и находившейся под постоянной угрозой нападения со стороны Персии.