Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)
Коллектив авторов

Монография посвящена исследованию вопросов государственного управления бюджетной системой в свете фундаментальных финансово-правовых категорий, в том числе бюджета, бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства государства, доходов и расходов бюджета, бюджетного контроля и ряда других.

Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Монография

Посвящается памяти профессора М. И. Пискотина.

Под общей редакцией профессора, заслуженного юриста РФ Запольского С. В.; руководитель авторского коллектива, д.ю.н. Пешкова Х. В..

© Коллектив авторов, 2017

© Издательство «Прометей», 2017

Коллектив авторов:

доктор юридических наук – Комягин Д. Л. – гл. 1, п. 1.1, п. 1.3

доктор юридических наук – Пешкова Х. В. – гл. 1, п. 1.2, п. 1.4

доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ – Запольский С. В. – гл. 1, п. 1.5.

кандидат юридических наук – Васянина Е. Л. – гл. 2, п. 2.1, П. 2.2.

доктор юридических наук – Пауль А. Г. – гл. 2, п. 2.2, п. 2.3

доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ – Шохин С. О. – гл. 2, п. 2.5, п. 2.6

кандидат юридических наук – Кондрат Е. Н. – гл. 3, п. 3.1

доктор юридических наук – Бочкарева Е. А. – гл. 3, п. 3.2, п. 3.3

доктор юридических наук – Гриценко В. В. – гл. 3, п. 3.4

кандидат юридических наук – Пачкун В. В. – гл. 3, п. 3.5

Введение

Постоянно растущий интерес широкой общественности и ученых-правоведов к проблемам бюджетного права стал одним из значительных феноменов развития юридической мысли в нашей стране в течение ряда последних лет. Это объясняется как последствиями экономического кризиса, вызывающими усиление фискальной нагрузки, так и естественным желанием коллективов предприятий, организаций и граждан проследить судьбу уплаченных в бюджет налогов и неналоговых платежей. Интерес же специалистов продиктован потребностью предотвратить имеющиеся нецелевые использования и злоупотребления бюджетными средствами, нередко выявляемые контрольно-счетными органами.

Как правило, научные публикации по бюджетному праву посвящены системе институтов этой отрасли, взаимодействию их между собой, выявлению пробелов в законодательной регламентации бюджетных отношений. Подход, положенный в основу данного монографического исследования – несколько иной: главным объектом исследования стала экономическая и юридическая эффективность существующей правовой организации бюджетного процесса, полнота реализации субъективных прав и компетенции его участников, степень соответствия регулирования бюджетных отношений общим правилам осуществления экономического оборота, действующим в стране.

В недавнем прошлом усилиями профессора Михаила Ивановича Пискотина были поставлены и обнародованы коренные проблемы бюджетного права,[1 - М. И. Пискотин. Советское бюджетное право. М., 1968.] требовавшие решения, но нерешенные и стоящие с еще большей остротой в настоящее время. Превращению бюджетного права из односторонне действовавшего механизма мобилизации средств в бюджет и их отпуска по мере надобности в полноценную сферу предоставительно-обязывающего регулирования имущественных отношений с участием федерального центра, регионов, муниципалитетов соответствующих финансовых, банковских, контрольно-счетных и правоохранительных органов посвятили свои труды многие видные правоведы, такие как Н. И. Химичева, Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Ю. А. Крохина, В. М. Зуев, Е. Ю. Грачева. Их усилиями была создана теоретическая база принятия Бюджетного Кодекса РФ,[2 - Бюджетный Кодекс РФ. ФЗ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.] положительное влияние которого, несмотря на некоторые изъяны, трудно переоценить.

Изменения, произошедшие в управлении государством, регулировании имущественных публичных отношений, способах охраны субъективных прав и интересов участников хозяйственного оборота, призвана отразить готовящаяся в настоящее время новая редакция Бюджетного Кодекса, в свете подготовки которой проблематика настоящей монографии приобретает дополнительную актуальность.

Члены авторского коллектива надеются на то, что их работа послужит делу дальнейшего развития и совершенствования бюджетного права, гармонизации публичного и частного денежного оборота, освобождению бюджетно-правового регулирования от атавизмов этатической идеологии в этой области государственного строительства.

    Заведующий сектором административного и бюджетного права ИГП РАН,
    доктор юридических наук, профессор,
    Заслуженный юрист РФ С. В. Запольский

Глава 1. Бюджетное право и государственное управление в сфере финансов

1.1. Бюджет: публично-правовые и экономические характеристики

Понятие бюджета в качестве самостоятельной категории активно используется в гражданском, административном, конституционном праве. Бюджет как источник выплат либо как место зачисления платежей упоминается во многих нормативных правовых актах. В качестве практической или научной категории бюджет изучается не только финансовым правом, но также финансовой и экономической науками. Результаты осуществления бюджетных расходов имеют важнейшее значение для всех сфер общественной жизни.

Бюджет как правовая и экономическая категория вызвал к жизни целый ряд производных от него категорий: бюджетные расходы, бюджетные доходы, бюджетное устройство, бюджетная система, межбюджетные отношения, бюджетный процесс и т. д. Бюджет является результатом человеческого творчества в общественной и хозяйственной сферах, т. е. появился и развивается как абстрактная категория; существование бюджета связано исключительно с правовыми нормами.

Сегодня накоплен значительный запас знаний о бюджете; почти два столетия развивается российское законодательство, регулирующее бюджетные правоотношения. Это определило появление бюджетного права как подотрасли законодательства, как правовой науки и как учебной дисциплины.

С точки зрения гражданского законодательства бюджет представляет собой часть казны публично-правового образования. Такое положение прямо закреплено в ст. 214 ГК РФ, согласно которой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Данное определение таит в себе несколько коллизий. Во-первых, бюджет – понятие одновременно материальное и абстрактное, но не всегда может быть назван предметом, имуществом или вещью. Как показано ниже, бюджет является правовой и экономической категорией и его нельзя определить как имущество в форме фонда денежных средств. Публичное имущество, составляющее казну, напротив, имеет материальное выражение, в большинстве случаев даже пространственные параметры. Во-вторых, все расходы и доходы бюджета закреплены за конкретными администраторами и ограничены определенным назначением, в силу чего нельзя говорить о бюджете как о нераспределенном имуществе. Объем казны, напротив, не определен, так как включает бесхозяйное имущество, иное имущество, не принадлежащее никому в частности, а также неразведанные богатства недр, континентального шельфа и т. д. Бюджет детально подсчитан, и любая его корректировка влечет дисбаланс расходов и доходов.

Развитие представлений о бюджете и бюджетном праве на протяжении долгого времени происходило без всякой зависимости от представлений о казне. Следует высказать предположение о том, каким образом в одном понятии казны соединились такие разные категории, как публичное имущество и бюджет. В эпоху металлического денежного обращения монеты, находящиеся в обороте, а также иное имущество, служившее для уплаты налогов, в действительности представляли собой имущество, вещи, номинальная стоимость которых почти совпадала с фактической. Это видно даже из того факта, что монеты стирались и их ценность, как и любого иного имущества, уменьшалась. Металлические деньги наряду с другим имуществом (землей, государственными предприятиями) составляли казну – в буквальном смысле сокровища государства.[3 - Можно отметить, что «казначейство» часто переводится на английский как treasury (сокровищница).] Бюджет понимался как фонд монет, предназначенный для публичных расходов. Эволюция денежной системы привела к появлению сначала бумажного, а потом безналичного денежного обращения. Однако из состава казны бюджет так и не был исключен, что привело к соединению бюджета и публичного имущества в одном понятии казны.

Теперь приходится говорить о денежной (бюджет) и неденежной (иное имущество) частях государственной или муниципальной казны. Статус бюджета как части казны особенный в силу его связей абсолютно со всеми иными ее частями. Реализация любых активов казны, а также наполнение казны, как правило, воздействует на бюджет, отражаясь в его доходах или расходах. Наконец, сама реализация активов казны в большинстве случаев имеет целью достижение баланса бюджета.

Какие связи существуют между денежной и неденежной частями казны? Во-первых, публичное имущество, входящее в казну, служит источником доходов бюджета. Во-вторых, расходы бюджета отчасти идут на содержание публичного имущества и на приобретение нового имущества. В-третьих, существование как денежной, так и неденежной частей казны обусловлено единой целью, которая должна совпадать с целью государственной политики и публичным интересом. Более того, собственные бюджет и территорию, иное публичное имущество можно назвать признаками государства, условиями его суверенитета.

Таким образом, категории «казна» и «бюджет» являются тесно связанными между собой, а также с категорией «государственное хозяйство», которая описывает динамическую часть государственной казны. Государственное хозяйство объемлет не только публичное имущество и финансовое хозяйство государства (публично-правового образования), но и процедуры, связанные с функционированием казны и бюджета. Это, в частности, процедуры планового процесса (стратегического планирования), бюджетного процесса, закупок для публичных нужд, национализации, приватизации, иные процедуры, оказывающие влияние на структуру и объем государственной или муниципальной казны, доходы и расходы бюджета.

Публичные хозяйственные процедуры непременно связаны с правовым регулированием и не существуют без него. Правовые нормы регулируют содержание этих правоотношений, а также полномочия их участников и в совокупности составляют бюджетное право.

Эволюция понятий о бюджете и государственном хозяйстве

Бюджет как форма образования и расходования государственных денежных средств впервые появился в Англии (последняя треть XVII в.), затем во Франции (конец XVIII в.). Эти страны первыми установили практику составления бюджетов, которая в XIX в. распространилась на большинство стран. Обратимся сначала к этимологии слова «бюджет» и его употреблению в законодательных актах и научных работах XIX – начала XX в.

Слово «бюджет» происходит от латинского слова «bulga» в значении» маленькая сумка» или «кошелек». Источником его происхождения также может служить ирландское слово «bolg» в значении «мешок» или французское «bougette» – уменьшительная форма от «bouge» – кожаный мешок. В английском языке слово «бюджет» применяется с XV в. в значении маленького кожаного мешка.[4 - См. например: Штурм Р. Бюджет. СПб., 1907. С. 3.] К концу XVI в. употребление слова расширяется за счет переноса его значения с выражения формы на содержание. Под бюджетом начинают понимать принесенные кем-то новости или длинное письмо. Таким образом данное слово вошло в название газеты «Pall Mall Budget». В экономический лексикон оно впервые попадает после 1733 г., когда появился памфлет анонимного автора «The Budget Opened», в котором критиковалась и высмеивалась политика правительства, опубликовавшего данные об источниках государственных доходов.[5 - World Wide Words: Investigating the English Language across the Globe [Электронный ресурс]: http://www.worldwidewords.org/topicalwords/twbud1.htm] Термин «бюджет», появившийся первоначально, как шутка, со второй половины XVIII в. прочно обосновался в правительственном лексиконе.[6 - См.: Гинзбург Ю. В., Комягин Д. Л. Эволюция понятий о бюджете // Финансовый вестник. 2014.№ 5. С. 9.]

Словом «бюджет» стали называть речь канцлера казначейства в Англии, содержащую цифровой отчет об истекшем финансовом годе и предложения на будущее.[7 - См.: Озеров И. Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. М., 1905. С. 4. По другой версии в кожаной сумке в английский парламент приносились акты, касающиеся государственной росписи (см.: Лебедев В. А. Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А. Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А. А. Ялбулганов. М., 2000. С. 170. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.)] Начиная с 1880 г. этим словом обозначали деятельность, связанную с планированием расходов.

В России XIX – начала XX в. термин «бюджет» практически не используется в текстах нормативных актов,[8 - В текстах правовых актов термин «бюджет» стал активно употребляться в советской России. Так, в принятой Конституции РСФСР существовал отдельный раздел «Бюджетное право» (Конституция РСФСР 1918 года // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582).] вместо него на протяжении данного периода употребляется «роспись доходов и расходов». Изданный 8 марта 1906 г. указ императора, получивший в литературе название «бюджетные правила»,[9 - См., например: Соловьев К. А. Бюджетное право в период думской монархии // Вопросы истории. 2009. № 6. С. 27.] официально именовался «Правила о порядке рассмотрения Государственной Росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных».[10 - Высочайше утвержденные «Правила о порядке рассмотрения Государственной Росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных» от 8 марта 1906 г. // ПСЗ-III. Т. 26. № 26505.]

При этом в научной литературе термин «бюджет» активно применялся. Можно предположить, что он был заимствован российскими учеными еще в начале XIX в. Источник заимствования установить сложно, так как к этому времени уже во всех европейских государствах он вошел в государственный лексикон. В работе «План финансов» (1810 г.) М. М. Сперанский употребляет данный термин, однако не в качестве самостоятельного, а как синоним сметы доходов и расходов: «…все приходы и расходы должны быть учреждаемы ежегодною сметою (бюджетом)».[11 - Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права/ науч. ред. и автор вступ. ст. А. Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А. А. Ялбулганов. М., 1998. С. 92. (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.)] В течение всего XIX в. «бюджет» используется в сходном значении – для обозначения сметы или росписи доходов и расходов: «обязанности финансового управления: оно составляет государственную роспись (бюджет)…»;[12 - Лебедев В. А. Финансовое право: учеб. С. 125.] «бюджетные государственные сметы»[13 - Мильгаузен Ф. Б. Финансовое право (извлечения) // Реформы и право. 2011. № 1. С. 55.] и т. п.

К середине XIX в. в рамках науки финансового права стало выделяться самостоятельное направление – учение о бюджете. Предмет учения о бюджете менялся с течением времени и не совпадает с предметом современного бюджетного права. Сегодня предмет бюджетного права определяют через те отношения, которые регулирует Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 1), а именно отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:

– формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– осуществления государственных и муниципальных заимствований;

– регулирования государственного и муниципального долга;

– составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;