Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

В связи с проявлением сущности федеративного типа государственного устройства в сфере бюджетной деятельности государства в науке сформулировано понятие «бюджетный федерализм», отражающее одноименный принцип бюджетного права.[187 - См.: Тедеев А. А., Парыгина В. А. К вопросу о некоторых принципах финансового права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной деятельности // Налоги. 2010. № 1. С. 11–14.] Бюджетный федерализм исследуется многими учеными.[188 - См.: Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. М., 2002. С. 17; Другова Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: автореф. дис. … к.ю.н. М., 1999. С. 3–20; Каюров Е. А. Общая характеристика истории становления и развития в России идей бюджетного федерализма // История государства и права. 2013. № 4. С. 46–52; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 39–74; Утешев Р. Р. Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде: Сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. … к.ю.н. М., 2004. С. 3–4; Фадеев Д. Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации: автореф. дис. … к.ю.н. М., 2003. С. 3–20.] Он рассматривается как совокупность бюджетных отношений между органами власти федерации и ее субъектов на основе децентрализации, баланса общегосударственных и территориальных интересов. Принцип федерализма в бюджетном праве определяет самостоятельность бюджетов субъектов федерации на всех стадиях бюджетного процесса в сочетании с единой бюджетной политикой.[189 - См.: Галицкая С. В. Указ. соч. С. 17.] Это означает, что, например, в современном Российском государстве принимается не один государственный бюджет, а «целая серия законодательных актов о бюджетах различных уровней».[190 - См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 103.] Ю. А. Крохина бюджетный федерализм признает исходным началом бюджетной деятельности, выражающимся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов федерации, заключающихся в распределении бюджетных доходов и расходов, разграничении бюджетной компетенции в соответствии с предметами ведения.[191 - См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 40.] Иными учеными бюджетный федерализм трактуется как система налоговых и межбюджетных отношений между территориальными образованиями различных уровней;[192 - См.: Бетин О. И., Преображенский Б. Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования. Воронеж, 2001. С. 43; Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: Теория и практика. С. 225.] бюджетная система с присущими федеративному государству принципами организации;[193 - См.: Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 15.] сопоставляется с особенностями бюджетного регулирования, формой бюджетного устройства в федеративном государстве[194 - См.: Годин А. М., Подпорина И. В. Указ. соч. С. 198.] и т. д.

Бюджетный федерализм, как правило, связывают с наделением бюджетной компетенцией членов федерации и реализацией ими направлений государственной деятельности (финансовой, бюджетной). В зарубежной литературе федерализм анализируется и в аспекте содержания компетенции муниципальных образований.[195 - См.: Alder J. Указ. соч. P. 123; An Outline Of American Government. P. 104–108.] Это объясняется тем, что развитие бюджетных правоотношений между федерацией и субъектами федерации предопределяет ход этих правоотношений «внутри» последних: задействуются региональные и местные бюджеты как части единой бюджетной системы государства.

Особенности бюджетного федерализма, обусловленные соответствующим типом государства, накладывают отпечаток и на формирование системы финансовых органов, контрольных органов, реализующих компетенцию в рамках бюджетной деятельности. Например, в ФРГ создано федеральное Министерство финансов и земельные министерства финансов, в каждой земле – Верховная финансовая дирекция, выполняющая полномочия самостоятельно.[196 - См.: Вовченко Н. Г., Кочмола К. В. Финансовые системы зарубежных государств: учеб. пособ. Ростов-на-Дону, 2004. URL: www.ff.rseu.ru/MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm (дата обращения: 23.02.2012).]

Содержание принципа федерализма применительно к бюджетному устройству России анализируется в судебной практике: баланс интересов Российской Федерации и субъектов РФ;[197 - П. 3.5 Постановления КС РФ от 4 апр. 2002 г. № 8 – П // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497; п. 5 Постановления КС РФ от 15 дек. 2006 г. № 10 – П // Вестник КС РФ. 2007. № 1.] необходимость при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ учитывать разграничение предметов ведения органов власти в сфере бюджетного регулирования.[198 - П. 5.2 Постановления КС РФ от 11 нояб. 2003 г. № 16 – П // Вестник КС РФ. 2003. № 6.]

Следовательно, свойства федеративного типа государственного устройства предопределяют особенности бюджетно-правовой характеристики государства. Эти особенности заключаются в следующем: трехуровневая бюджетная система, сформированная в соответствии с трехуровневым административно-территориальным делением; самостоятельность бюджетов бюджетной системы, находящихся в ведении публично-правовых образований; самостоятельное осуществление бюджетного процесса и бюджетного контроля применительно к бюджетам всех уровней бюджетной системы; наделение публично-правовых образований собственной бюджетной компетенцией; сочетание общегосударственного и территориального бюджетно-правового регулирования; многоуровневая система распределения бюджетных средств в режиме бюджетного регулирования, межбюджетных отношений.

Таким образом, тип государственного устройства обуславливает особенности финансово-правовой характеристики государства, непосредственно – содержание его бюджетно-правового статуса. Это подтверждает связь между известными свойствами категорий «бюджетное устройство» и «государственное устройство», а также обусловленность бюджетного устройства типом государственного устройства. От типа государственного устройства зависят не только виды и правовой статус публично-правовых образований в составе государства (субъекты бюджетного права, их бюджетная компетенция, подходы к разграничению бюджетных полномочий, пределы управленческого воздействия на сферу финансов), но и состав бюджетной системы, требования к формированию и функционированию бюджетов, принципы бюджетной системы, развитие отношений межбюджетного характера, распределение финансовой ответственности органов власти.

Итак, именно тип государственного устройства имеет определяющее значение для установления бюджетного устройства в том или ином содержании. Но существует и противоположная точка зрения: государственное устройство зависит от бюджетного устройства и «распределения полномочий между центром и регионами. Степень реальности федерализма определяется прежде всего тем, имеют ли субъекты Федерации финансовую автономию».[199 - Козырин А. Н. Публичные финансы и финансовое право // Финансовое право России: актуальные проблемы/ под ред. А. А. Ялбулганова. М., 2007. С. 9 (серия «Монографические исследования. Право»).] Представляется, это суждение носит оценочный характер: касается последствий наделения публично-правовых образований финансовой самостоятельностью, обеспечения их финансовыми средствами для реализации требований федерализма, поэтому не может рассматриваться в аспекте причинно-следственной связи между сущностью анализируемых категорий. Как отмечалось, бюджетное устройство государства подразумевает наличие бюджетов. Виды публично-правовых образований, пределы их бюджетной компетенции, соответственно, состав бюджетов бюджетной системы, обусловлены административно-территориальным делением государства – государственным устройством. Поэтому высказывание относительно первичной зависимости государственного устройства от бюджетного устройства является несостоятельным. Дальнейшее исследование известных сторон бюджетного устройства во взаимосвязи с категорией «бюджет» подтверждает вывод относительно зависимости бюджетного устройства от типа государственного устройства.

Обусловленность бюджетного устройства государственным устройством констатирована законодательством Российского государства еще периода СССР.[200 - Ст. 2 Закона СССР от 30 окт. 1959 г. «О бюджетных правах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 221.] В современном законодательстве – ст. 6 БК РФ – подчеркнуто, что государственное устройство положено в основу бюджетной системы РФ.

Обратим внимание, что мы рассмотрели особенности бюджетно-правового регулирования на примере государств федеративного и унитарного типа государственного устройства. В мировой практике особый статус сложился также у конфедераций – союза государств, в состав которого входят государства, сохраняющие суверенитет (Европейский Союз, СНГ).[201 - Договор о Европейском союзе. Г. Маастрихт, 7 февр. 1922 г. // Конституции зарубежных государств. С. 286–306.] Конфедерация сочетает в себе черты и международно-правовой, и государственной организации, созданной для достижения общих целей – политических, экономических, военных и др.[202 - См.: Крылова Н. С. Содружество наций: политико-правовые проблемы. М., 1991. С. 20–34; Шинкарецкая Г. Г. Содружество независимых государств (правовые основы деятельности). М., 2006. С. 9; Шульженко Ю. Л. Объединение Европы: история и современность (рецензия на научную статью Смирновой Е. С. «Объединение Европы как свершившееся или желаемое? (Мнение исследователя в ракурсе истории права)») // История государства и права. 2009. № 24. С. 10.] У конфедерации есть собственный бюджет, формирующийся из добровольных взносов входящих в нее государств. Но у государств – членов конфедерации – имеются и свои бюджетные, налоговые системы, поэтому в рамках настоящего исследования нецелесообразно вести речь о целостной бюджетно-правовой характеристике конфедерации.

Подчеркнем, в настоящем работе мы исследуем признаки бюджетного устройства во взаимосвязи именно с такой характеристикой государства как «государственное устройство». Юридическая наука типологию государств рассматривает и с позиций политического режима, формы правления.[203 - См.: Алексеев С. С. Государство и право. М., 1996. С. 40–45; Нудненко Л. А. Теория демократии. М., 2001. С. 6–10.] На наш взгляд, модель бюджетного устройства учитывает, прежде всего, тип государственного устройства. Это объясняется тем, что сущность бюджетного устройства обусловлена наличием «бюджета», которым наделяются территориальные образования в составе государства, обеспечивающие его функционирование, целостное существование как субъекта права в соответствии со сложившимся типом государственного устройства. Иные характеристики государства – форма правления, политический режим – в широком смысле подразумевают организацию власти в государстве. Они не «порождают» модель бюджетного устройства, а обеспечивают реализацию бюджетного устройства в соответствии со сложившимися подходами ведения государственного хозяйства. Иными словами, именно государственное устройство является предпосылкой формирования содержания бюджетного устройства, а не иные характеристики типологии государства, «обслуживающие» бюджетное устройство уже в «готовом» виде, влияющие, например, на реализацию компетенции органов власти, в лице которых государство выступает в бюджетной деятельности. Вместе с этим, нельзя отрицать, что форма правления, политический режим оказывают влияние, например, на формирование системы доходов и расходов государства.

3.2. В основу категории «бюджетное устройство государства» также положены свойства правовой категории «бюджет». Она является исходной для формирования многих бюджетно-правовых понятий, категорий, выражающих различные стороны содержания бюджетной деятельности государства и муниципальных образований («бюджетная система», «бюджетный процесс», «бюджетная классификация», «бюджетное регулирование» и др.). Считается, что в бюджете «объединяются» и получают взаимообусловленную реализацию «все финансовые категории»: государственные доходы, расходы, возможные источники сбалансирования бюджета и др.[204 - См.: Герасимов Б. И., Дьякова О. В. Региональная экономика: качество казначейского исполнения бюджета по расходам. Тамбов, 2001. С. 3–5; Ковалева Т. М., Барулин С. В. Указ. соч. С. 25–26.] Эти и некоторые иные категории исследуются нами в контексте элементов бюджетного устройства. Различные аспекты понимания бюджета позволяют охарактеризовать особенности финансово-правового статуса государства (публично-правовых образований) как субъекта, к ведению которого относится бюджет. В свою очередь, определение этих особенностей позволяет установить те или иные стороны бюджетного устройства.

Материально-правовое понимание бюджета, выражающее наделение публично-правовых образований правом собственности на бюджет как денежный фонд, также учитывает свойства типа государственного устройства. В федеративных государствах бюджетные средства субъектов федерации и муниципальных образований принадлежат им на праве собственности (применительно к России – ст. 214–215 ГК РФ). В унитарных государствах бюджетные средства местного уровня выступают частью общегосударственной материальной базы. Входящие в их состав публично-правовые образования реализуют правомочия пользования и распоряжения бюджетными средствами с учетом ограничений, установленных «центральными» органами власти. Такой подход к разграничению собственности, связанный с образованием государственных и муниципальных бюджетных фондов, обуславливает развитие отношений межбюджетного характера, бюджетного регулирования для распределения бюджетных средств между бюджетами, но в общегосударственных целях. В частности, государственный бюджет КНР включает доходы, перечисляемые местными органами власти центральному правительству, и расходы в форме субсидий, выделяемых центральным правительством местным органам (п. 4 Закона о бюджете КНР). В Италии коммуны за счет перераспределения средств из государственного бюджета получают около 80 % своих доходов.[205 - См.: Емельянов А. М. Некоторые подходы к правовому регулированию муниципальных отношений в зарубежных государствах // Международное публичное и частное право. 2006. № 6. С. 21–23.]

Денежный характер сосредоточиваемых в бюджете средств, обуславливающий его материально-правовое понимание, указывает, что эти средства выступают объектами многих бюджетных правоотношений. Поэтому многие правоотношения, обеспечивающие реализацию элементов бюджетного устройства, носят характер материальных бюджетных правоотношений. Процессуальные правоотношения, выражающие организационные основы бюджетного устройства, позволяют управлять обращением с этими средствами в соответствии со сложившимися подходами бюджетного процесса, разграничения бюджетной компетенции публично-правовых образований, обеспечить контроль за правоотношениями. В гл. 2 природа бюджетных правоотношений исследуется в аспекте правовых основ бюджетного устройства России.

Как отмечалось, бюджет, будучи публично-правовой категорией, имеет публичную целевую предназначенность – финансовое обеспечение реализации государственных задач и функций. Поэтому наличие бюджета выступает обязательным атрибутом государства, условием и средством государственного управления сферой финансов. Однако задачи и функции государства, требующие финансирования бюджетными средствами, могут реализовываться публично-правовыми образованиями на различных территориальных уровнях в зависимости от административно-территориальной структуры федеративных и унитарных государств. Это также связано с экономическим пониманием бюджета, заключающимся в его распределительной функции – в т. ч. распределении бюджетных средств между публично-правовыми образованиями в ходе бюджетного регулирования в целях формирования финансовой основы их функционирования. Например, Основной закон ФРГ (ч. 1 ст. 104 а(1)) предусматривает, что Федерация и земли раздельно несут расходы на решение своих задач. Соблюдение целевого предназначения использования средств бюджета на территориальных уровнях обеспечивается установлением в государстве институтов финансового контроля, юридической ответственности.

Исследование подтверждает, что и иные свойства бюджета, обуславливающие содержание бюджетно-правового статуса государства, предопределены типом государственного устройства.

Так, в структуре государственного бюджета обособлены фонды для финансирования мероприятий на территориальных уровнях в связи с осуществлением общегосударственных расходов (унитарные государства) либо для оказания поддержки бюджетам нижестоящих уровней бюджетной системы в режиме межбюджетных отношений, бюджетного регулирования (федеративные государства, в отдельных случаях – унитарные). Формы межбюджетных трансфертов, выражающие распределительную функцию бюджета, по своему правовому режиму совпадают в государствах разных типов.[206 - См. также: Adrian C. R., Fine M. R. Указ. соч. Р. 101; Axelrod D. Указ. соч. Р. 135; Grant D., Omdahl L. Указ. соч. С. 26; Palumbo D. Указ. соч. Р. 324; Ross R. S. Указ. соч. Р. 79–81; Saffel D. Указ. соч. Р. 39; Wilson J. K. Указ. соч.: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного управления в ФРГ// Государство и право. 1992. № 10. С. 96; Кнемайер Ф. Л. Организация местного управления в Баварии // Государство и право. 1995. № 4. С. 116; Третнер К. Х. Реформирование межбюджетных отношений в Германии // Финансы. 2003. № 1. С. 66; Хаузер Х. Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. 1995. № 5. С. 53.]

В государствах – как федеративных, так и унитарных – установлены исключения из правила единства бюджетного фонда: «дополнительные», «присоединенные» бюджеты, специальные счета казначейства, функционирующие обособленно от бюджета государства (публично-правовых образований). Такие «бюджеты» и «счета» информируют о тенденциях государственной политики в сфере финансов, заключающихся в сосредоточении и использовании денежных средств государства на определенные нужды. Например, в унитарной Франции планируются «присоединенные» бюджеты помимо основного: гражданской авиации, монетного двора, издательства официального вестника «Journal Official», Почетного легиона, Ордера освобождения, социальных сельскохозяйственных расходов и др.[207 - См.: Самойлова Л. М. Принципы бюджетного права Франции // ФП. 2006. № 3. С. 31–36.] В Великобритании сформирован обособленный бюджет Национального фонда займов для обеспечения сбалансирования бюджета – осуществления платежей по государственному долгу; законопроект о расходах вносится в парламент в виде смет военных и гражданских министерств и ведомств. В Японии наряду с центральным бюджетом («счет центрального правительства») формируется инвестиционный бюджет, а также 57 специальных счетов. В США наряду с федеральным бюджетом существуют временные и постоянные специализированные фонды (кредитные, научно-технические).[208 - См.: Крылова Н. С. Центральные государственные органы Великобритании. М., 1965. С. 189–190; Куфакова Н. А. Указ. соч. С. 16–17; Самойлова Л. М. Указ. соч.]

В государствах получила распространение также практика обособления социальных фондов, позволяющих финансировать реализацию функции государственного социального страхования. Такие фонды являются легитимными целевыми фондами, образованными вне бюджетов (внебюджетные фонды). Они выступают самостоятельным звеном финансовой системы, выражая взаимосвязь социально-экономической сферы и публичных финансов через процессы формирования и осуществления государственных доходов и расходов соответственно. В одних государствах социальные фонды наделяются бюджетами, имеющими статус звена бюджетной системы (Россия), либо включены в бюджет государства (Бразилия), в других – фонды обособлены от бюджетной системы, имея статус публичных фондов (ФРГ), государственных учреждений (Франция). Например, в ФРГ социальные фонды (Фонд социального страхования и др.) являются важным звеном финансовой системы. В свою очередь, Фонд социального страхования состоит из большого числа автономных фондов, средствами которых финансируются отдельные виды страхования. Они находятся в распоряжении Федерального правительства, их бюджеты подлежат ежегодному утверждению Парламентом.[209 - См.: Вовченко Н. Г., Кочмола К. В. Указ. соч. URL: www.ff.rseu.ru/MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm.] В России рассматриваемые фонды, фактически «дополняющие» бюджет, обозначаются как «государственные внебюджетные фонды», в их ведении – бюджеты федерального и регионального уровня как часть бюджетной системы РФ (ст. 10 БК РФ). В другом федеративном государстве – Бразилии – бюджет социального обеспечения включен в годовой финансовый закон о бюджете, т. е. означает формирование соответствующего «внутрибюджетного» фонда (ст. 165 Конституции Бразилии). Внебюджетные фонды также присутствуют в системе социального страхования Франции, основанной на деятельности учреждений: Национальная касса пенсионного страхования наемных рабочих, Национальная касса медицинского страхования наемных рабочих, Национальная касса пособий семьям.[210 - См.: Евдокимов А. Н. Указ. соч. С. 13–20.]

Если организационные формы социальных фондов («бюджет», «внебюджетный фонд», «внутрибюджетный фонд», «государственное учреждение») не зависят напрямую от типа государственного устройства, то общность финансово-правовой политики, правового регулирования управления их функционированием в пределах государства в большинстве случаев обусловлены особенностями унитарных и федеративных государств. Так, если в унитарной Франции действуют единые государственные учреждения социальной специализации, то в федерации – США – общенациональной системы социального страхования не существует. Она основана на социальных программах, принимаемых как на федеральном уровне, так и на уровне штатов либо совместно.[211 - См.: Замалетдинова Э. Н. Социальное страхование в России и за рубежом // Международный бухгалтерский учет. 2011. № 8. С. 42–44.] Напротив, в Российской Федерации система социального страхования (социального обеспечения) управляется на общегосударственном уровне, что сходно с практикой унитарных государств.

Отмеченная особенность правового регулирования режима социальных фондов в унитарных и федеративных государствах касается и иных фондов. Если в унитарных государствах формирование «дополнительных» фондов помимо бюджета строго централизованно, то в федеративных государствах этот вопрос наряду с федеральным законодательством регулируется и законами субъектов (но в пределах «рамочных» требований федерального законодательства). Например, в США бюджетное законодательство штатов достаточно подробно регулируют правовой статус подобных фондов. Так, законодательство штата Делавэр устанавливает, что все денежные поступления и активы штата должны направляться казначеем штата в Общий фонд, если иное не оговорено законом. Однако в состав Общего фонда не включаются: фонды, учрежденные в соответствии со специальными конституционными требованиями; фонды, образованные за счет средств от продажи целевых облигаций; фонды либо денежные средства, полученные в виде финансовой помощи (грантов) по акту, принятому Конгрессом США; целевые пожертвования, дары; фонды погашения, учрежденные в соответствии с законами штата.[212 - См.: Кашкин С. Ю., Лафитский В. И., Штатина М. А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом // ЗиЭ. 2006. № 6 // СПС.]

Не менее важным свойством бюджета, позволяющим охарактеризовать особенности бюджетно-правового статуса государства, наметить черты его бюджетного устройства, является правовая форма бюджета.

Как отмечалась, правовая форма «придается» бюджету как публично-правовой категории в рамках бюджетного процесса. Соблюдение взаимосвязанных информационных и юридических требований к правовой форме бюджета, обеспечиваемое в числе прочих методов бюджетным процессом, контролем, – важная гарантия должного функционирования бюджетных правоотношений, поэтому установление этих требований выступает составляющей бюджетно-правового регулирования.

В федеративных государствах требования к правовой форме бюджета, осуществлению бюджетного процесса установлены федеральным и региональным законодательством применительно к соответствующему бюджету, что выражает пределы самостоятельности публично-правовых образований в сфере управления публичными финансами.[213 - См.: Ялбулганов А. А., Егорова М. О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии// Реформы и право. 2007. № 1// СПС. Применительно к России см., напр.: ст. 89 Конституции Республики Татарстан от 30 нояб. 1992 г. (с изм. от 22 июня 2012 г.)// Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1992. № 910. Ст. 166; ст. 14 Закона Республики Саха от 26 дек. 2007 г. № 1095 – III (ред. от 14 дек. 2012 г.) (с изм. и доп. от 1 янв. 2013 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)»// Якутские ведомости. 2007. 29 дек. № 102; 2012. 29 дек. № 99.] В унитарных государствах бюджетный процесс относительно территориальных бюджетов регулируется общегосударственным законодательством.[214 - См., напр.: разд. VII Конституции Испании, ст. 34 Конституции Французской Республики. См. также: Крылова Н. С. Центральные государственные органы Великобритании. С. 189–190.] Зачастую это создает проблемы в связи с управлением бюджетом на местном уровне вследствие отсутствия конкретизации требований к осуществлению бюджетного процесса применительно к конкретным территориальным образованиям.

Бюджет принимается на один финансовый год или на несколько. Разные сроки действия бюджета обусловлены не столько государственным устройством, сколько традициями. Однако в зависимости от типа государства – унитарное либо федеративное – различается подход к юридическому установлению возможностей волеизъявления публично-правовых образований на более продолжительный срок, нежели один год. В унитарных государствах требования к срокам действия бюджета едины для территориальных образований. В отличие от унитарных государств, в федеративных государствах бюджетный год у членов федерации может не совпадать с федеральным бюджетом (США). Так, если в ФРГ бюджет федерации утверждается на один календарный год, то бюджеты некоторых земель – могут утверждаться на более длительные периоды.[215 - По анализу п. 3 ст. 139 Конституции земли Гессень (ФРГ). См. также: Ялбулганов А. А., Егорова М. О. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии// Реформы и право. 2007. № 1// СПС.]

Приведенные примеры служат показателем различий установления и реализации правовой формы бюджета, упорядочения бюджетного процесса в федеративных и унитарных государствах.

Особенности государственного устройства влияют и на разграничение полномочий органов власти различных территориальных уровней в связи с функционированием бюджета, их взаимодействием и взаимной ответственностью в рамках бюджетного процесса, разграничением контрольных бюджетных полномочий, а также управлением сферой финансов в целом.

Установленное в унитарных государствах нормативное требование включения в государственный бюджет бюджетов публично-правовых образований оказывает влияние на осуществление бюджетного процесса. Так, в Китае Всекитайское собрание народных представителей проверяет проект как государственного, так и региональных (местных) бюджетов, отчет об исполнении государственного и региональных бюджетов, контролирует их исполнение в части формирования доходов и осуществления расходов, распределения публичных средств. На органы власти поселка, города возложена обязанность незамедлительно подать бюджет, одобренный собранием народных представителей, на регистрацию в органы власти следующего по «восходящей» уровня (то же самое и относительно отчета об исполнении бюджета). Однако исполнение местных бюджетов входит в компетенцию финансовых отделов местных органов (п. 12, 40, 43, гл. 8 Закона о бюджете КНР),[216 - По матер.: Комягин Д. Л. Указ. соч. С. 55.] что схоже с практикой исполнения территориальных бюджетов федераций.

В федерациях разграничение функций по разработке и исполнению бюджетов определяется такими факторами, как право собственности субъектов федераций (муниципальных образований) на бюджетные средства, необходимость оптимизации процедур бюджетного процесса и оперативность исполнения финансовых обязательств на территориальных уровнях. Во многих федеративных государствах принцип финансовой автономии и ответственности распространен и на субъектов федерации, муниципальные образования.

В частности, в ФРГ раздельное казначейское обслуживание бюджетов земель отвечает ст. 109 (2) Основного закона ФРГ, закрепляющей самостоятельность и независимость финансовой деятельности Федерации и земель. В ФРГ на федеральном уровне управление исполнением бюджета возложено на банковскую систему, на нижестоящих уровнях – казначейскую.[217 - Согласно ст. 144 Конституции земли Гессень (ФРГ), расчеты по бюджету земли проверяются и фиксируются казначейством.]

В США бюджетный процесс относительно региональных бюджетов урегулирован законами штатов, что служит показателем территориальной самостоятельности в бюджетной сфере. Согласно Конституции Виржинии, «все налоги, сборы и другие бюджетные поступления штата собираются уполномоченными должностными лицами штата и поступают в казначейство штата» (разд. 7 ст. 1 °Constitution of the State Virginia). Законодательство США не допускает управление исполнением бюджетов штатов федеральными органами либо их вмешательство в бюджетный процесс на региональном уровне.

Американская федеральная модель управления бюджетом, основанная на разграничении функций публично-правовых образований по исполнению бюджетов, послужила основой для бюджетного процесса во многих федерациях (Австралия, Канада, Венесуэла, Аргентина). Хотя в некоторых федеративных государствах территориальные бюджеты не функционируют абсолютно изолированно, что показывает схожесть их бюджетной деятельности с таковой в унитарных государствах. В частности, в Малайзии исполнение бюджетов штатов осуществляется ими самостоятельно, но под контролем Федерации в лице Генерального аудитора (ст. 106 Конституции Малайзии).[218 - См.: Кашкин С. Ю., Лафитский В. И., Штатина М. А. Разграничение функций по исполнению бюджетов между органами федерации и субъектов федерации за рубежом// ЗиЭ. 2006. № 6// СПС.]

Наряду с этим, «раздельное» функционирование территориальных бюджетов, опосредованное бюджетным процессом, практикуется не только в федерациях, но и во многих современных унитарных государствах.

Например, согласно Конституции Италии, области пользуются финансовой автономией относительно управления формированием и исполнением бюджетов в формах и пределах, предусмотренных законами Республики, которые приводят ее в соответствие с потребностями бюджетной деятельности государства, провинций и коммун. «В распоряжение областей поступают местные налоги и отчисления от государственных налогов, определяемые в зависимости от потребностей в расходах, необходимых областям для выполнения их обычных функций» (ст. 119 Конституции Италии).

В Испании автономные сообщества не только взимают налоги, пошлины и специальные сборы и, соответственно, исполняют бюджеты в части формирования доходов, но и пользуются финансовой автономией в управлении финансами – в целях осуществления своих полномочий в соответствии с принципом координации деятельности с государственным казначейством и принципом «солидарности испанцев», а также самостоятельно несут ответственность за должное функционирование бюджета (ст. 156, 157 Конституции Испании).

В Великобритании довольно широкие бюджетные полномочия предоставлены Шотландии. В соответствии с Актом «О Шотландии» 1998 г. в этом регионе сформирован шотландский консолидированный фонд, сосредотачивающий его денежные ресурсы, поступающие от иных звеньев финансовой системы, в соответствии с требованиями бюджетного процесса территориального уровня. Подобные правила установлены и в других государствах. Согласно ч. 1 ст. 226 Конституции Южноафриканской Республики, «в каждой провинции формируется фонд доходов провинции, в который должны поступать все денежные средства, полученные правительством провинции, за исключением средств, обоснованно исключенных из его состава законом Парламента». В Уругвае департаменты имеют право вводить отдельные местные налоги (на недвижимость, на пустующие земли и др.), взимаемые с различных «участков» финансовой системы, направлять налоговые и иные доходы в бюджет, а также самостоятельно осуществлять управление обслуживанием своих бюджетов (ст. ст. 297, 298 Конституции Уругвая).[219 - Там же.]